当前位置:首页 >> 建筑/土木 >>

案例58 山东省围填海造地管理浅探_以胶州湾为例_图文

第 29 卷第 1 期 文章编号 : 1002 3682( 2010) 01 0022 08









2010 年 3 月

山东省围填海造地管理浅探
*

以胶州湾为例
刘洪滨1 , 孙 丽2 , 何新颖3
( 1. 中国海洋大学 海洋发展研究院 , 山东 青岛 266003; 2. 国家海洋局 第二海洋研究所 , 浙江 杭州 310012; 3. 中国海洋大学 海洋环境学院 , 山东 青岛 266100) 摘 要 : 在分析全国围填海造地形势的基础上 , 探讨了胶州湾的围填海造地 情况及引发 的生

态问题 。 从韩国新万金计划和日本关西机场的案例得到启示 , 回顾了山东省的围填海造地进 程 , 提出了山东省应对海洋围垦过度现象的管理 建议 。 关键词 : 围填海造地 ; 山东 ; 胶州湾 ; 海岸带管理 中图分类号 : X37, P748 文献标识码 : A

1

我国围填海造地的趋势
为了缓解经济和人口急剧增长的压力, 围填海造地成为解决人地矛盾、 空间不足最为

有效的方式之一 , 同时也是对海洋环境破坏最为严重的海洋开发利用方式之一。历史上 , 我国曾经经历了 3 次大的围填海热潮, 第 1 次是建国初期的围填海晒盐 , 第 2 次是 20 世 纪 60 年代中期到 70 年代的围垦海涂增加农业用地, 第 3 次是 20 世纪 80 年代中后期至 90 年代初的围填海养殖[ 1] 。经过 3 轮围垦 , 我国的海岸线已经面目全非, 自然岸线所剩 不多。 进入 21 世纪, 我国又面临着新一轮的围填海热潮。至 2007 年, 全国各沿海省、 直辖 市围填海造地面积共计 222 504 hm
2

。其中, 东海区围填海造地现象尤为严重, 填海面

积占全国填海面积的 84% ; 其次是黄渤海区 , 占到 12. 6% ; 南海区最少 , 占 3% 。2002 年 以前, 我国沿海各省、 直辖市围填海造地总面积以江苏、 福建两省为最多 ; 2002 年之后 , 围 填海造地总面积以天津、 辽宁两省增长最快( 表 1) 。 在围填海造地开发利用方向上 , 2002 年以前围垦用海占主导地位, 达 91. 40% ; 2002 年以后围垦用海所占比例有所下降, 占围填海造地总面积的 42. 46% , 港口用海比例上 升, 占围填海造地总面积的 22. 61% ( 表 2) 。

* 收稿日期 : 2009 08 05

资助项目 : 中国海洋发展研究中心项目 E mail: hl iu@ qingdaonew s. com

解决围海造地问题的对策建议 ( A O ZD 20070106)

作者简介 : 刘洪滨 ( 1949 ) , 男 , 教授 , 主要从事海洋经济、 海洋自然保护、 海岸带管理方面研究 .

(段
国家海洋局北海分局 . 围填海造地问题研究报告. 2007.



编辑 )

第 29 卷

刘洪滨 , 等 : 山东省围填海造地管理浅探 表1

以胶州湾为例

23

沿海各省市填海面积统计表 ( hm2 )

T able 1 Statist ics o f reclaimed ar ea in co astal pro vinces( hm 2 ) 沿海各省市 辽宁省 河北省 天津市 山东省 江苏省 上海市 浙江省 福建省 海南省 广西省 广东省 合计 62 611. 43 319. 08 470. 01 1 030. 55 165 554. 08 2002 年前 178. 33 2 117. 19 75. 08 8 511. 41 90 241. 00 2002 年后 4 729. 85 1 231. 66 8 029. 19 3 294. 73 8 042. 96 14 832. 19 2 043. 41 9 757. 82 722. 37 1 911. 54 2 354. 22 56 949. 94 总填海面积 4 908. 18 3 348. 85 8 104. 27 11 806. 14 98 283. 96 14 832. 19 2 043. 41 72 369. 25 1 041. 45 2 381. 55 3 384. 77 222 504. 02

注 : 空白处表示没有数据 , 下同

T able 2 用海类型 港口用海 临海工业用海 渔业基础设施用海 旅游基础设施用海 城镇建设用海 海岸防护工程用海 围垦用海 路桥用海 污水排放用海 工程项目建设用海 电缆管道用海 科研教学用海 军事设施用海 其他用海

表 2 全国用海类型统计表 Statistics of t he ty pes in the marine use o f China 所占百 分比/ % 3. 88 2. 04 1. 65 0. 03 0. 02 0. 50 91. 40 0. 02 0. 20 0. 26 2002 年之后 / hm 2 12 878. 55 9 381. 54 629. 71 5 428. 42 847. 41 675. 99 24 180. 43 906. 59 151. 09 1 171. 73 42. 75 281. 28 34. 87 2. 00 0. 001 339. 58 所占百分比 / % 22. 61 16. 47 1. 11 9. 53 1. 49 1. 19 42. 46 1. 59 0. 27 2. 06 0. 08 0. 49 0. 06 0. 60

2002 年之前 / hm 2 6 430. 78 3 371. 08 2 735. 55 54. 76 29. 81 823. 50 151 308. 63 40. 72 330. 95 426. 30

24









第 1期

在全国围填海造地的大形势下 , 山东省的围填海造地工程也在不断上马, 围填面积在 全国排第 4 位。 1978 2007 年 , 山东省 共有围填 海造地项 目 347 个 , 围填海 造地面积 11 806. 14 hm 2 。其中 1978 2001 年围填海造地 8 511. 41 hm 2 , 2002 2007 年围填海造 地 3 294. 73 hm 2 。2002 年至今仅 5 a 的时间, 山东省的围填海造地面积占历年总围填 海面积的比例达到 38. 7% , 2002 以前, 渔业基础设施和港口用海占主要地位, 而 2002 年 之后, 港口用海成为围填海造地的主导因素( 表 3) 。胶州湾是山东省的重要海湾 , 其围填 海造地面积在山东省的围填海面积中占较大比例 , 也存在着项目多、 面积大的问题。
T able 3 用海类型 港口用海 临海工业用海 旅游基础设施用海 科研教学用海 渔业基础设施用海 海岸防护工程用海 城镇建设用海 合 计 表 3 山东省用海面积统计表 Statistics of sea areas being used in Shandong 百分 比/ % 49. 27 11. 36 4. 88 2. 38 23. 80 7. 95 0. 34 100. 00 8 511. 41 2 689. 38 823. 50 2002 年之前 / hm 2 2002 年之后 / hm 2 4 194. 00 802. 66 1. 87 1 623. 33 538. 92 574. 79 281. 28 120. 42 115. 66 40. 33 3 294. 73

填 海面积/ hm 2 5 817. 33 1 341. 58 576. 66 281. 28 2 809. 80 939. 16 40. 33 11 806. 14

2
2. 1

胶州湾围填海造地
围填海造地概况 胶州湾位于青岛市区内, 湾口宽约 3. 14 km , 南北长 33 km , 东西宽 28 km, 现存面积
2 2 [ 2]

388. 12 km , 其中水域面积 302. 91 km 。随着人类开发活动的影响 , 胶州湾面积不断 减小 , 从 1928 年的 560 km 2 至今, 水域面积减小了 30% 。其中, 1950 年以前河流输沙是 面积减小的主要原因 , 1950 年以后人为影响成为主要因素 [ 2] 。据研究, 在自然状态下 , 胶 州湾年仅缩小 0. 018 km , 而近 50 a 来 , 年均缩小 3. 77 km , 是自然状态下的 210 倍 。 特别是近 10 a, 随着城市扩张的需要, 围填海造地速度加快, 围填海成为海湾面积减小的 最主要原因( 表 4) , 并引发了一系列的生态问题。
表 4 胶州湾围填海面积 及其占海湾面积比例的变化 [ 4 ] T able 4 时 1922 1966 1985 1995 段 1966 1985 1995 2002 Reclaimed area and its pr opor tion to t he w hole ar ea of Jiaozhou Bay 围填面积 / 海湾减小面积 98. 3% 92. 1% 95. 3% 100. 0% 典型工程 红岛连陆 , 盐田 黄岛连陆等 环海公路等 保税区等 减小面积 / km 2 围填面积 / km 2 89. 0 67. 3 15. 0 8. 5 87. 5 62. 0 14. 3 8. 5
2 2 [ 3]

第 29 卷

刘洪滨 , 等 : 山东省围填海造地管理浅探

以胶州湾为例

25

2. 2

围填海造地引起的胶州湾生态问题

1) 海湾纳潮量减小, 水动力强度减弱 , 导致水体交换和携沙能力下降。青岛市的 6 个区 和 2 个县级市环湾而建, 环湾工业和城市生活污水、 船舶含油废水以及养殖池的污水都排入 胶州湾。20 世纪 40 年代以前 , 通过涨、 落潮, 水体交换, 污染物几乎全部扩散到湾外, 胶州湾 基本处于稳定平衡状态。而现在, 由于纳潮量减小 , 海湾自净能力变差, 湾内污染严重。 2) 生物多样性丧失。围填海造地使得潮间带滩面消失 , 生态环境受到严重破坏。首 先, 滩涂生物种类锐减。历年调查资料表明 , 20 世纪 60 年代沧口潮间带的生物种类有 141 种, 70 年代减为 30 种, 80 年代只剩 17 种, 至 90 年代生物种类则少于 10 种 [5] 。其次, 渔 业资源受到严重破坏。胶州湾是黄海经济鱼、 虾类洄游产卵、 育幼的重要场所, 大规模的筑 港、 筑路, 围滩建养虾池等工程严重破坏了鱼、 虾的产卵育幼场。另外, 常年定居胶州湾的 鱼、 虾、 蟹失去了安全栖息和成长的场所 , 沿岸滩涂湿地的迁徙性鸟类的生境也遭受破坏。 3) 富营养化及重金属超标。一方面 , 胶州湾潮下带湿地无机氮、 无机磷含量超标严 重, 导致赤潮频发; 另一方面, 经取样测定 , 胶州湾内汞污染比较严重, 铅污染最为严重 。 东部、 北部潮间带湿地底质中铅和锌含量则分别超标 1. 12 倍和 1. 55 倍[ 5] 。2008 年 6 月, 胶州湾周边出现浒苔大量爆发的现象, 直至奥运临近前采用人工捕捞的方式才临时解 决。虽然政府部门对于浒苔爆发的具体原因有多种解释, 但与湾内营养盐含量高, 水交换 能力弱不无关系。 胶州湾作为青岛的! 母亲湾?, 对青岛的社会和经济发展起着至关重要的作用, 仍然受到 如此严重的围垦, 由此推见 , 我国其他海域的围填海造地很可能也存在着此系列的问题。
[ 6]

3
3. 1

国外案例借鉴
案例一 韩国的新万金围垦工程

韩国的新万金围填海造地工程作为韩国西海岸开发计划 126 个项目之一, 是韩国围填 海造地工程中最大的项目 ( 图 1) 。该工程计划在韩国西部海岸群山与扶安之间的海湾筑起 一条 33 km 长的大坝, 拒海水于坝外。整个工程开发面积为 40 100 hm 2 , 其中造地为 28 300 hm , 淡水湖面 11 800 hm , 工期 21 a( 1991
2 2

2011 年) , 工程费 3 489 亿韩元 。

[ 7]

新万金工程启动后, 1998 年因环保组织提出滩涂保护等环境问题, 并激烈反对而被 迫停工。为此, 1999 年 5 月韩国政府组织了官民联合调查团进行经济和环境问题评价。 2001 年 5 月经过公开辩论, 确定了采取渐进式开发。韩国海洋水产部并于 2001 年 7 月 制定了新万金工程海域海洋环境保护对策 。 2005 年 5 月又确定了亲环境开发计划 , 制 定了淡水水质改善对策, 提出共同组建生态森林、 候鸟栖息地、 自然型水道等多种生态空 间。同时 , 由政府和民间组织共同成立新万金环境对策委员会, 每年对环境对策的实施状 况进行 2 次检测和评价。 为了解决环境问题, 韩国政府将原来的开发计划进行了修改 , 最终制定了开发与环境 保护相结合的围垦计划。新万金工程从而成为世界闻名的海洋围垦与保护相结合的案 例, 将成为著名旅游景点。 韩国的新万金工程给我们的启示是 : 1) 必须将环境问题作为一项重要因素进行考虑 , 必要时可牺牲部分短期的经济利益来换取长期的环境利益。2) 公众参与在此计划中起到
[ 7]

26









第 1期

了重要作用, 政府管理部门授权公众自主决定经济发展和海洋保护的目标 , 保证公众行使 自己的决策权和监督权。

图 1 韩国新万金围 垦工程 F ig . 1 Saemang eum Reclamat ion Pr oject in K o rea

3. 2

案例二 日本关西国际机场填海工程 日本关西国际机场是世界上规模最大的海上机场, 位于大阪东南、 离海岸大约 5 km

的浅滩上 ( 图 2) 。 由于大阪周边用地吃紧, 1989 年政府决定通过填海造地修建年客流量高达 3 000 万 人的世界级机场 , 通过 5 a 的填海工程, 用了 1. 8 亿 m 3 的土方, 在原先水深达 17~ 18 m 的海里填出了 511 hm 2 的机场用地。关西机场 1994 年正式投入使用。为了防止过多地 改变海底生态环境和水动力环境, 海上人工岛采用半潜式钢制浮球支撑。 为了满足需要, 日本又通过填海把机场岛面积扩大到 1 300 hm , 以兴建第 2 条跑道 和第 2 客运楼。 2007 年 8 月 , 第 2 条 4 000 m 长的跑道正式开始运作 ( 图 3) [ 10] 。
2

图2

原日本关西机场

图3

扩张后的日本关西机场

F ig. 2 K ansai A irpor t in the past

F ig. 3 T he ex tended Kansai A ir po rt

第 29 卷

刘洪滨 , 等 : 山东省围填海造地管理浅探

以胶州湾为例

27

日本对围填海的管理非常严格 , 1921 年就颁布了#公有水面埋立法? , 建立了围填海 的许可、 费用征收和填海后的所有权归属等管理制度。 1973 年又通过了#公有水面埋立 法修正案? , 加强了对围填海用途与环境影响审查等方面的要求。日本的围填海也是必须 获得围填海许可 , 申请人必须完成利益相关者协调和环境影响评价才能向都道府县知事 进行申请。通过都道府县知事的审查后, 必须通过公示征求公众意见 , 并对意见做出评 价, 最后做出利益相关者处理、 填海范围与面积、 公共空间保证、 围填海收费、 施工与使用 年限等许可决定 , 向国土交通省提出许可认可申请。如果填海面积在 50 hm 2 以上, 国土 交通省在出具认可意见前 , 还需要征求环境省的意见。 日本围填海给我们的启示是: 1) 尽量选择对环境影响小的围填海工程。尽管关西机 场的工程预算达到 100 亿美元 , 工程造价甚至超过了英吉利海峡隧道工程 , 但日本仍然选 择了海上人工岛的填海方法, 以减少对海底生态环境和水动力环境的影响。 2) 严格的填 海管理。日本通过不断完善围填海管理的法律法规 , 严格对围填海需求和项目建设方案 合理性的审查, 特别是对区域整体规划和平面布局设计的科学论证, 达到了既能服务于海 洋经济建设需要 , 又能保护海洋资源的目的。

4

山东省的围填海造地管理进程
山东省的围填海造地管理始于 1996 年海域使用管理工作的开展 , 将工作重点放在建

立机构、 推进立法、 培训队伍、 开展基础调查上, 大力推行海域使用审批确权、 海域有偿使 用和海洋功能区划三项制度。 1998 年 , #山东省海域使用管理规定? 发布实施, 海域使用管理工作开始步入法制化 管理轨道。#规定?规定对于围海 300 亩以上、 填海 100 亩以上的 , 须经省海洋行政主管部 门提出审查意见 , 报省人民政府批准; 围海 100 亩以上 300 亩以下、 填海 100 亩以下的, 须 经市地海洋行政主管部门提出审查意见 , 报市地人民政府、 行署批准 ; 围海 100 亩以下的 , 须经县( 市 ) 海洋行政主管部门提出审查意见, 报县 ( 市) 人民政府批准。同时对海域使用 证和海域使用金进行了相关规定。 2003 年 , 公布了#山东省海域使用管理条例? , 严格了对围填海项目的要求。#条例? 规定 , 填海型项目用海不满五十公顷, 围海型项目以及海上人工构造物用海六十公顷以上 不满一百公顷的 , 由省人民政府审批; 围海型项目以及海上人工构造物用海十公顷以上不 满六十公顷的, 由设区的市人民政府审批; 围海型项目以及海上人工构造物用海不满十公 顷的 , 由县 ( 市) 人民政府审批。#条例? 还对海洋功能区划、 海域使用权、 海域使用金进行 了详细规定。 从 2002 年以来 , 山东省还先后出台了#山东省海洋保护条例? 、 #山东省海洋综合管理 条例? , 同时出台相关的配套制度、 办法 , 从不同角度推动了围填海造地管理的发展。 总体来看, 山东省的围填海造地管理主要依附于海域使用管理, 所遵循的法律主要是 海域使用管理相关法律法规, 而没有针对围填海造地的法律或规定。因而 , 山东省的围填 海造地管理支撑体系是一个薄弱环节, 还需要进一步强化。

28









第 1期

5

结论及建议
1) 正确认识围填海工程对环境的影响, 全面分析围填海造地产生的正面和负面影响 ,

既要分析近期影响, 也要分析长远影响。在对围填海造地工程做出决策时 , 既不能忽视其 生态效益 , 只追求经济效益, 也不能片面强调环境变化而放弃具有综合效益的建设项目。 2) 加强前期论证 , 做到科学规划。在调研、 分析和论证的基础上, 对省内的围填海总 量进行控制, 并确定围填海等级标准 , 将近海海域分成围填海禁止区、 限制区和控制区。 对不同等级海域的围填海工程规模、 数量等进行严格管理。对单项围填海工程 , 必须前期 做好岸线变化对水动力影响的模拟计算 , 尽量将影响减至最小。 3) 提高公众参与在海洋管理和决策中的地位 , 提高公众参与的积极性。政府授权公 众参与海岸保护与合理利用的决策过程 , 并考虑对围填海造地产生的收益进行分配。在 当地政府的协调下, 成立由当地居民和专家组成的海岸保护与利用组织 , 通过广泛宣传 , 提高公众参与海岸保护与合理利用活动的积极性, 为海岸开发和围填海工程提供建议并 进行监督。海洋工程的开发必须以居民的整体利益作为衡量和评估开发决策的原则 , 使 全体居民都能够拥护和推进当地政府的海岸保护与利用决策。 4) 积极探索海洋生态资源补偿机制。目前, 国家还没有统一的围填海用海的补偿办 法, 虽然大部分围填海项目事先都与利益相关者达成了征用补偿协议 , 但围填海区域国有 自然资源的损失 , 以及围填海对海洋生态环境的损害补偿却陷入管理空白。今后, 在围填 海项目的海洋环境影响评价报告和海域使用论证报告中 , 要体现自然资源和生态环境损 失补偿的内容, 并最终建立相关的生态资源补偿机制。 5) 加强监管工作。鉴于滥围填海、 大造地现象严重, 建议建立健全执法管理机构 , 负 责山东省海岸带保护、 治理、 开发、 利用的规划管理和监督管理。成立专门的执法队伍, 定 期围绕山东省沿岸进行巡查, 严肃查处未批先用、 少批多用等违法违规行为。建立健全围 填海项目跟踪监测制度, 将监管工作延伸到围填海管理的全过程 , 通过定期检查和不定抽 查等方式 , 监控项目实施过程 , 及时纠正各种违规、 违法行为。 6) 加强围填海造地管理的基础工作和支撑体系建设。加快山东省海洋环境监测网络 体系建设 , 重点加强山东省海洋环境监测中心和市级海洋环境监测站建设 , 尽快形成完善 的省、 市、 县海洋环境监测网络。加强海洋生态建设工作。开展近海海洋综合调查与评价 工作 , 积极做好海洋生态修复和综合整治。 7) 借鉴国内外成功的围填海造地案例, 学习其有效的管理方法和技术。对围填海项 目进行设计时, 尽量选择避免完全填海、 严重改变生态环境的技术方法, 如人工岛式和顺 岸分离式的围填海, 以减少对环境的影响。 参考文献 :
[ 1] [ 2] [ 3] 刘伟 , 刘百桥 . 我国围填海现状、 问题及调控对策 [ J] . 广州环境科学 , 2008, 23( 2) : 26 30. 李乃胜 , 于洪军 , 赵松龄 , 等 . 胶州湾自然环境与地质演化 [ M ] . 北京 : 海洋出 版社 , 2006: 14. 刘洪滨 , 孙丽 . 胶州湾围垦行为的博弈分析及保护对策研 究[ J] . 海洋开发与管理 , 2008, 25( 6) : 80 87.

第 29 卷 [ 4] [ 5] [ 6] [ 7] [ 8] [ 9]

刘洪滨 , 等 : 山东省围填海造地管理浅探

以胶州湾为例

29

陈则实 , 王文海 , 吴桑云 , 等 . 中国海湾引论 [ M ] . 北京 : 海洋出版社 , 2007: 40. 印萍 , 路应贤 . 胶州湾的环境演变及可持续利用 [ J] . 海岸 工程 , 2000, 19( 3) : 14 22. 徐晓达 , 林振宏 , 李绍全 . 胶州湾的重金属污染研究 [ J] . 海洋科学 , 2005, 29( 1) : 48 53. 刘洪滨 , 杨伟 . 韩国的海洋环境保护 [ J] . 太平洋学报 , 2008, ( 6) : 77 87. CH O D O H. T he evo lution and r esolution of conflict s on Saemangeum R eclamation Pr oject[ J] . O cean & Co asta l M anagement, 2007, 2( 5) : 930 944. FU RU DOI T . Second phase of the air po rt island co nstr uction at K ansai International A ir po rt[ J] . O n Course P IA NC M ag azine Int N av A sso ciatio n, 2004, ( 116) : 51 58.

Preliminary Study on Reclamation Management in Shandong
T aking Jiaozhou Bay as an Ex ample
LI U Hong bin , SUN Li , HE Xin ying
1 2 3

( 1. M ar ine Develop ment Studies I ns titute, Ocean Univ ers ity of China, Qing dao 266003, China; 2. T he Second I nstitute of Oceanogr ap hy , SOA , H ang zho u 310012, China; 3. College of P hy s ical and Envir onmental Oceanogr ap hy of Ocean Univ er sity of China, Q ing dao 266100, China)

Abstract: Based o n t he analy sis r esult s of t he coast al sea reclamat ion situat io ns in China, the present condit ions of t he reclamat ions and t he subsequent ecolo gical pro blems in t he Jiaozhou Bay are discussed. F ut hermor e t he enlight enm ent s are draw n f rom t he cases of Saemanguem Reclamatio n Pr oject in Korea and Kansai A ir port in Japan, and t he pr o g ress o f the past reclamat io ns in Shandong coast al seas is review ed. F inally t he m anage m ent sug gest ions for t he solut io n of t he excessiv e reclamat io ns in Shandong coastal seas ar e put f orw ard. Key words: reclam at ion in coast al sea; Shandong; Jiao zhou Bay; coast al zo ne m anage m ent


更多相关标签: