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对美国税收考察的几点启示


内容摘要: 通过对美国税收的学习考察,认为中国要推进税收改革,必须进一步推进税收法制

建设, 着重在税收立法、 执法和司法上下功夫; 建设, 着重在税收立法、 执法和司法上下功夫; 和司法上下功夫 进一步加强税收征管, 进一步加强税收征管, 征管 完善申报审理, 强化税源监控与税款征收; 完善申报审理, 强化税源监控与税款征收; 征收 进一步加强税收稽核审计, 进一步加强税收稽核审计, 严把选案、查案和处理关口;进一步加强税收信息化建设, 严把选案、查案和处理关口;进一步加强税收信息化建设,推进集中 信息化建设 征收,鼓励电子报税,搞好系统整合;进一步加强税收诚信教育, 征收,鼓励电子报税,搞好系统整合;进一步加强税收诚信教育,培 系统整合 养征纳双方诚信办税意识;进一步公开税收政策,开展纳税辅导, 养征纳双方诚信办税意识;进一步公开税收政策,开展纳税辅导,提 纳税辅导 供便利服务;进一步加强队伍建设,确保洁身自好,推行公正执法, 供便利服务;进一步加强队伍建设,确保洁身自好,推行公正执法, 做到廉洁从税。 努力提高税收法制化、 精细化、 科学化和现代化水平。 做到廉洁从税。 努力提高税收法制化、 精细化、 科学化和现代化水平。

关键词:国际税收 考察 美国

今年 9 月, 我参加了美中商务交流中心举办的美国税收学习考察培训 班。 培训期间, 听取了美国伊利诺斯州莱昂市税务局、 纽约市财经局、 美国联邦国税局西区总部税务专家和有关官员关于美国税制、 美国税 收管理与征收、美国税务审计与司法、美国税收信息化建设,美国税 务稽查等专题讲座,实地考察了美国伊利诺斯州莱昂市税务局、纽约 市政府行政服务中心,通过聆听讲座,实地观摩,讨论比较,颇有些 感受。通过对美国税收的学习考察,有以下七个方面的体会和启示: 一、必须进一步推进税收法制建设,着重在税收立法、执法和司法上 必须进一步推进税收法制建设,着重在税收立法、执法和司法上 下功夫, 下功夫,努力提高税收法制化水平 美国的税收立法,先将涉税法案经众议院审议通过,再送交参议院审

议通过。如果参议院对众议院已通过的议案作了修改,则要举行众、 参两院联系会议,协商一致后,再回到众、参两院分别通过,然后报 总统签署。若总统否决了该项法案,如果有 2/3 的议员同意,法案仍 可强行通过。议会负责制定涉税法律,有权开征或者废止税种,调整 税率等。政府的职责是执行税法,财政部有权解释税法,而总统无权 解释。财政部、国内收入局都有权制定一些具体的税收规则,但不是 法律,纳税人有权就这些规定提出诉讼,要求法院审查。根据美国的 政治体制和法律,各个州、县、市(以下简称地方)拥有开征地方税 的立法权,并可以建立相应税务管理机构和税收管理制度。但地方征 税不得妨碍地区间的正常贸易,不得违反国家统一的外贸政策,不得 造成与联邦之间的重复征税。 关于税收执法与司法。据纽约市财经局副局长李·罗伯特、美国联邦 国税局西区总部税务专家乔格拉·艾斯诺撒等介绍,美国税收执法严 格,无论是联邦税还是地方税,纳税人必须在申报期内据实申报,自 行缴纳, 然后由联邦或者地方税务局电脑抽查一定比例的纳税人进行 检查,发现异常,提醒先提醒自查补报,否则就进入税务审计。对税 收案件一般可朔查 7 年,如涉及走私、贩毒等重大案件,追查期不受 限制。在司法上,联邦税务局没有设置法庭,但美国司法部设有一个 税务法庭,专门处理税收案件。但联邦税务局有一个刑事侦察机构, 是带枪的,参与联邦调查局一起执法。 在我国,由于多方面的原因,税收立法,司法、执法当然不能照搬照 套美国的一些作法,但必须规范和完善。从立法上讲:一是要进一步

规范立法程序,立法过程中要有专家参与咨询,要有公众的参与,多 开展一些类似于“立法听证”的活动, 广泛听取纳税人和社会公众的意 见,提高税收立法的公证性。二是要给予地方一定的税收立法权,要 在执行统一税法的前提下,下放地方税权。特别是地方税那一块,要 在现行中央统一立法,地方决定征税的基础上进一步放权,只要不与 国家统一税法冲突,不影响国家发展稳定,可以由地方自行开征一些 税种,以更好地调动地方加强税收管理的积极性。三是要提高税收立 法的层次。目前我国税收法律层次较低,中央立法的法规大多是国务 院制定的暂行条例, 更多的是财政部、 国家税务总局制定的部门规章。 要努力创造条件,使国务院的法规逐步上升为全国人大制定的法律, 提高税收立法的权威性。从执法上讲:一方面要进一步加大对偷逃税 行为的打击力度,可实行抽查制,抽查面相对要窄,打击力度相对要 大,直至偷逃税者倾家荡产;另一方面,要进一步加大对税务人员执 法过错追究力度,对那些玩乎职守、随意执法,造成税款流失或者增 加纳税人负担的,要依据情节予以查处。从司法上讲:要完善税务刑 事案件的稽侦, 加强税警之间的协同配合, 提高税案查处力度和效率。 同时,在人民法院系统设立税务法庭,专门解决税案问题。 二、必须进一步加强税收征管,完善申报审理,强化税源监控与税款 必须进一步加强税收征管,完善申报审理, 征收, 征收,努力提高税收精细化管理水平 美国有一套十分完备的税收管理制度。主要内容一是纳税申报处理。 美国采取自行申报缴税方式, 即联邦以及各州和地方的税法要求包括 总统在内的纳税人必须填写年度所得税纳税申报表,报告其应税所

得、应纳税额,并根据其已缴纳的税款计算出最终的应纳税额或应退 税额。公司必须按季预缴当年联邦应纳税款,个人必须就其取得的工 薪所得、独立经营所得、投资所得、资本利得预缴联邦和州预扣税。 大多数州也要求公司和个人预缴公司所得税或个人所得税。 税务机关 收到的纳税申报表由数据处理中心处理,据此计税,并登记入档,对 多缴税者核准退税,对拖欠者发出追欠通知;二是税额核定。通常情 况下是运用两种评税表确定税额, 即通过简单评估表直接计算应纳税 额, 通过错漏评估表查补纳税人少报、 漏报的收入从而补计应纳税额; 三是检查、稽核和犯罪调查;四是税款征收。除源泉扣缴税款以外, 税务机关可采取邮寄催缴,电话催缴,或者税务人员直接与纳税人联 系催缴等。 如果纳税人不愿意与税务机关合作, 税务机关将采取置留、 征收、没收纳税人的财产等强制措施保证税款入库。在美国,现代科 学技术在税收征管中广泛应用, 使纳税人已纳税款占应纳税款的比例 显著提高,据介绍,美国的税款流失率在 16.3%左右(2001 年) 。 客观而言,在加强税收征管,提高税款征收率方面,我国的确存在较 大差距。提高税收征管效率,当务之急是要加强税收的精细化管理, 在搞好“一窗式”、“一户式”管理的同时,推行“堵疏并举”,防止税款 流失。所谓堵,就是堵漏,凡是违反税收政策,造成税款流失的要下 决心堵住。充分利用法律武器,打击偷逃税等犯罪活动,确保税款及 时入库。所谓疏,就是引导、疏通,这要求我们一是加强税源管理, 摸清税源底数。经常开展经济税源分析,掌握经济发展走势,把握税 收征管的主动权。二是要切实改善税收环境。尽快解决来自税收征管

各个环节上的一些阻力, 打造一条从纳税申报、 税源管理、 税款征收、 税收清算、稽核追查的税收征管通道。同时要充分发挥税收管理员的 职能作用,与纳税人经常保持沟通,督促纳税人及时纠正申报纳税过 程中的不规范行为,把税收流失降低到最低限度。

三、必须进一步加强税收稽核审计,严把选案、查案和处理关口,努 必须进一步加强税收稽核审计,严把选案、查案和处理关口, 必须进一步加强税收稽核审计 力提高我国税务稽查工作水平 据联邦国税局西区总部税务专家介绍, 美国重视税务稽查, 特别在中、 下层税务机关中,稽查工作占有特别重要的地位。为了保证征税的公 平和合理,美国规定税务稽查面大约为 5%。稽查对象大致有以下几 种: ①人机结合选案, 计算机系统根据众多参数进行分类筛选出 10% 的纳税人,然后人工挑选其中的 10%正式发通知进行稽查;②国内 收入局每年挑选特定行业、特定目标进行稽查;③对以前年度稽查有 问题的,检查其下一年度是否存在同类问题;④犯罪活动;⑤税收法 规修改后的相关涉税业务;⑥举报案件;⑦随机抽样;⑧大公司,大 公司实行驻厂管理, 一般每年都会安排稽查。 在美国, 如果查出偷税, 轻则补税罚款,偷税数额大的要承担刑事责任,可判处 5-10 年监禁。 参加稽查工作需持证上岗,并实行等级制,查账人员分为普通查账人 员和国际查账人员。税务稽查广泛使用计算机选案,稽查选案针对性 强,一般采取办公室审计、信函审计、现场审计、“一揽子”审计、大 纳税户的小组审计等。税务稽查主要通过审计来进行。税务审计的形 式通常有一般审计和特别审计, 一般审计主要是对一般税收违章行为

进行审计,基本采用抽查形式。税务审计一般包括纳税申报表的选择 与分类、纳税申报表的审计、税务审计结果处理三个阶段。特别审计 一般对象为高收入人群、现金交易行业、房地产买卖、遗产转让等, 收入申报信息表出入较大的也常常被列入特别审计的对象。近几年, 美国稽查查补税款每年都在 500 亿美元左右。 尽管近年来我国的税务稽查得到了很大的发展, 但仍不适应形势的客 观要求。借鉴美国的做法,当前重点是要提高稽查选案水平和选案的 准确率,尽可能解决当前存在的该查而又漏查的问题;引进美国税务 审计机制,加大对纳税人“疑似税收违法”的审计力度,及时纠正纳税 人税收违法苗头;充分发挥社会中介作用,让会计师、审计师、税务 师、律师在法定条件下开展税务审计;要加强稽查队伍建设,通过强 化培训,引进高素质人员,扩充稽查队伍,在此基础上实行税务稽查 人员持证上岗,提升稽查人员整体素质;实行纳税评估与稽查选案互 动,解决好稽查审理和执行中以补代罚、以罚代刑等问题,从而提高 我国的税务稽查的质量和效率。 必须进一步加强税收信息化建设, 推进集中征收, 鼓励电子报税, 四、 必须进一步加强税收信息化建设, 推进集中征收, 鼓励电子报税, 搞好系统整合,努力提高税收现代化管理水平 搞好系统整合, 税收信息化建设是我们此次考察的重点内容之一。 在美国伊利诺斯州 莱昂市税务局、 纽约市政府行政服务中心、 洛杉矶美中商务培训中心, 我们耳闻目睹了美国税收管理信息化、现代化成就。其实,早在上世 纪 60 年代,美国国内收入局就开始税收管理的现代化,是全美第一 批利用电子计算机技术的政府机构。 近年改革后全美共设有 3 个征税

服务中心(原为 10 个) 个总部税务信息处理中心,电子信息化网 ,1 络沿伸到各个角落。进入 90 后代后期,美国税收信息化建设又有新 的进展,特别是 1997 年后,进行了系统化改革,全面推行了 C、A、 D、E 四个系统,即 Custmer(顾客)、Accounting(会计)、Data(数据)、 Engine(发动机)管理。其目标是:在收入方面,2007 年电子申报比例 要达到 80%(目前为 60%) ;在支付方面,要通过电子系统支付年退 税额和审批纳税人分期支付欠税等;在内部程序控制方面,税务电子 管理要与电子商务的发展步伐相适应等等。 电子技术的发展迫切需要 税务部门建立某种安全体系,以确保数据的可靠性和安全性,同时, 电子商务的快速发展给税收管理提出了新的课题, 也为税收管理电子 化指明了方向。可以说,在当今美国税收管理的方方面面,电子化管 理得到了充分体现。 例如在申报纳税环节, 纳税人都要填写“1040 表” 实行电子报税, 公司税收则填报“1120 表”, 纳税人大都采取两种形式 报税,一是自行到文具店购买报税软件自己在家填报纳税,二是由中 介机构代为报税, 这类大多适用于公司所得税。 目前缴纳税款的 60% 左右、 退税的 80%左右都是通过电子报税系统完成的。 在美国没有办 税服务厅,纳税人交税可以在全国任何一个政府行政服务中心、银行 或者足不出户网上运行即可。再如在税务稽查方面,由于纳税人的所 有资料都上网,核查纳税人的生产经营资料,取得相关纳税数据十分 方便,如果将纳税人个人的国家安全号、法人的企业代码输入计算机 鼠标一点即一目了然,微机选案,协查也十分便利。 鉴于美国税收信息化建设的巨大成功,我们在工作中应该有所借鉴:

一是努力搭建信息高速公路的基准站。随着金税三期工程的推进,近 期要实现数据集中到省这一基本目标,在此基础上,向税收信息大区 集中迈进。 美国在税收信息化初期全国建有“10 大数据处理中心”, 我 国也应依托国家确定的“12 个金字号电子政务项目”搭建信息高速公 路的基准站,逐步实现数据更高层次的集中。二是努力整合业务系统 软件功能。 系统业务软件需要不断更新, 不断进步, 但必须互为补充, 融汇贯通。这就要求我们在软件的开发与利用上要统筹规划,设立业 务系统整合办公室对这项工作进行统一管理, 在实现税收管理各环节 软件兼容整合的同时,实现纳税人的组织结构和业务流程全面整合。 三是努力开展为纳税人服务功能的开发应用。我国税收信息化建设, 围绕税收业务工作开展的比较多,为纳税人服务的功能开发比较少, 下步工作中要多给纳税人提供包括政策咨询、税收筹划、经营问诊、 核算辅导等在内的优质、高效服务。四是努力加强税收信息化自身建 设。目前美国国内收入局信息技术人员占全体人数的比例已达 8%左 右(2002 年达到 7.75%) ,信息化建设经费支出占全部经费支出的 17-18%,税务人员必须达到计算机和相关专业本科以上水平要求。 按照这一要求,我们显然有差距,这也是我们税收信息化建设的基本 方向。 五、必须进一步加强税收诚信教育,培养征纳双方诚信办税意识,努 必须进一步加强税收诚信教育,培养征纳双方诚信办税意识, 力提高公民纳税信用水平 在美国考察学习期间,听得较多的词汇之一就是纳税。美国公民已经 把纳税视为自己日常生活的一个重要组成部分, 税收与每一个公民的

日常生活息息相关。在美国每个人一出生,国家就给了一个国家安全 号,这个号就是你这个人的数字化表述,当然也就是你的税号,你享 受社会福利的代码。你取得了个人收入,发放工资时雇主会为你代扣 个人所得税, 当你拿到小费, 你也必须如实填报税单向国家申报纳税。 在美国这样的高福利国家,纳税人负担的税收相对是比较重的,纳税 人除要承担联邦税收外,还要承担州、县、市的一些税收,包括州、 县、市开征的财产税、医疗保险税、甚至停车费等等。美国实行价外 税,每个人在购买商品时,必须交纳 8%左右的销售税。据为我们提 供服务的司机(中国人)介绍,他们每年的薪酬有 3-4 个月的收入是 用来交纳各种税的。就是说,美国人个人收入的 1/4 至 1/3 要用于交 纳税收。尽管税负较重,纳税人大多能够自觉申报缴纳,每年 4 月、 9 月的报税期,缴税十分涌跃,商业代扣的销售税,雇主发放员工工 资时代扣的个人所得税,他们会及时向税务机关缴纳。就是说,美国 人的纳税意识和税收信用是比较好的, 他们把依法纳税与在家里挂国 旗等同起来,把依法纳税视同一种爱国行动。据美国税务专家介绍, 2001 年联邦税务局作过一次调查,全美税收征收率达到了 83.7%。 通过近年的努力,我国税收信用建设取得了一定的成就,纳税人依法 纳税意识,征税人依法办税意识都有显著的提高,但税收信用建设的 路还有很长,需要作不懈努力:一是要加大爱国纳税的意识教育。中 华人民共和国宪法规定, 每一个公民都有依法纳税的义务。 可以效仿, 要充分利用公民的身份证号,改变目前这一号码只证明身份的作法, 要把这一号码作为依法纳税的税号,作为参与社会保险,取得社会保

障,参军服役等的唯一编号,使纳税人真正认识到,有国才有我,我 就该纳税的道理。二是要创造我是纳税人的亲历环境。要逐步形成人 人都是纳税人的局面。当前,要在搞好个人所得税征收的同时,改革 我国价格标识内容,在商品标价中明确所包含的税金,这在一些外资 商业企业已经做到,其他商业服务企业也应标明税额,让消费者交明 白税。三是要使税收运用结果更加透明。虽然每年国家财政预决算都 通过全国人民代表大会审议公布,但一般老百姓了解的并不多,要通 过社会公众网络、报刊或者其他方式免费向社会公开,让他们知道国 家税收收入究竟为老百姓干了些什么,从而增强纳税人的自豪感。四 是要改革公共物品的分配方式。 凡是涉及到公民安全、 基本生活保障、 公共教育、公共医疗等,国家应无偿地给予公民这些基本生存和基本 生活的保障,当前要特别注意解决老百姓教育支出增长过快,看病难 看病贵,住房价格过高等问题,树立公民基本生活的信心。 六、必须进一步公开税收政策,开展纳税辅导,提供便利服务,努力 必须进一步公开税收政策,开展纳税辅导,提供便利服务, 提高纳税人纳税遵从水平 在美国,政府向纳税人宣传税收政策,为纳税人服务等工作做得积极 主动。在美国联邦税务局西区总部,我们看到为了方便纳税人交税, 政府花了大量精力宣传税收政策,包括开办税收宣传网站,供纳税人 免费查阅;包括印发税收方面的宣传期刊、宣传资料,免费向纳税人 提供;特别是每年 4 月、9 月的报税期,国家都会免费向纳税人提供 税收宣传资料,如税务专家为我们讲课时发放的《餐饮业人员小费申 报指引》 就十分明确地告诉纳税人哪些收入应该报税, 应该如何报税,

享受税收优惠的具体条件,如何进行电子报税,报税截止时限等,并 以英文、中文、日文等不同的版本广为散发。与此同时,国内收入局 还为纳税人提供广泛的服务, 包括设立解决技术问题和账户结算的电 话服务网站;公开办公服务;在互联网上提供税收法规,申报表和说 明;提供电子申报和支付的选择;受理投诉等。特别是 2000 年国内 收入局机构改革后,将为纳税人服务放在优先地位,把“客户”概念引 入到为纳税人服务中,并且提前参与纳税申报以前的程序,包括在纳 税申报以前制定适当的解决方案,消除最后检查的必要等,这些措施 深得纳税人特别是法人纳税人的喜爱。 在我国,开展税收宣传,搞好税收服务任重道远。一是在税收宣传上 要进一步加大力度。税收宣传应该是各级政府的一项责任。而现在只 靠税务部门单枪匹马地进行,且集中在每年的 4 月进行,一定程度上 使税收宣传的作用和效率受到影响。当前,税收宣传的阵地也受到限 制,特别是 2003 年全国期刊整顿后,各省市区税务局主办的向社会 公开宣传税收政策的刊物改成内部发行后, 大多变成了沟通内部工作 的内部资料,很少向纳税人发行,全国税务系统仅留下《中国税务》 、 《中国税务报》等“三刊一报”,而且发行量有限,很难满足纳税人的 要求;部门主办的公开网站,有的宣传内容又收费。建议改革税收宣 传办法,各政府网站均要开辟税收宣传主页,公开税收政策,供纳税 人免费查阅;主办公开出版的税收期刊,免费向纳税人赠送,增强税 收期刊宣传的权威性和可信度。要利用税务报刊宣传税收政策,免费 向纳税人提供服务;调整税收宣传月活动的宣传内容,避免将向纳税

人的税收政策宣传搞成纯粹的税务形象宣传。 二是在税收服务上要进 一步抓实。要下大力气扎扎实实地为纳税人办实事。帮助他们解决经 营核算、申报纳税、政策解读、咨询答疑、电子申报、网上缴税等方 面的技术问题。同时,要进一步发扬传统,帮助企业牵线搭桥,提供 信息,加强管理,解决生产经营中的一些实际问题。 七、必须进一步加强队伍建设,确保洁身自好,推行公正执法,做到 必须进一步加强队伍建设,确保洁身自好,推行公正执法, 廉洁从税,努力提高税务人员清廉执法水平。 廉洁从税,努力提高税务人员清廉执法水平。 廉洁从税是对税务人员的基本要求,也是税务人员的基本道德标准。 考察中我们注意到,美国对税务人员廉洁从税的要求是比较高的,其 国家税务培训部门提出的四种胜任能力规范,即专业技术操作能力、 税收职业道德规范能力、税收管理协调控制能力和税收基础工作能 力,职业道德提到了十分重要的位置。我们曾经提出的税务人员“十 五不准”,这些条款也是美国对税务人员的基本要求。而且要求税务 人员要忠实于所服务的对象,为纳税人的生产经营信息资料保密。美 国联邦税务局西区总部税务专家乔格拉·艾斯诺撒给我们介绍了这样 一个情节:在美国,对税务人员从事第二职业是有严格要求的,需要 从事第二职业,必须得到税务主管当局的许可,但前提是不能从事与 税收职业有冲突的工作,就是说所从事的工作必须与税收工作无关; 必须为曾经服务过的对象——即纳税人的生产经营信息资料保密。 假 如由于种种原因你离开了税收岗位,要从事新的工作,绝不允许到你 过去曾经审计过的公司或者单位工作。 从这个角度看,美国对税务人员的廉政要求很多,我国更应该加强税

务人员廉洁从税、公正执法的廉政建设。当前,税务人员廉政建设的 重点是要狠抓廉政建设制度规范的落实。这方面,国家税务总局的规 定很多,很明确,如《税务人员违法违纪行政处分暂行规定》《税务 、 人员廉洁自律若干规定》《税务行政执法责任制》《税务行政执法责 、 、 任追究办法》《预防职务犯罪暂行规定》等,我们认为,现在的重点 、 是要抓好落实:一是要抓头头,要在抓班子成员上下功夫。要加强对 各级班子成员的廉政教育和监督,领导干部触犯上述规定,同样要从 严查处;二是抓重点,要在抓要害部位上下功夫。对那些公认的职能 部门,要害部位要从严监督,凡涉及人事、财务、减免税、出口退税、 税务稽查等职能部门要加强管理, 预防职务犯罪的产生; 三是抓关键, 要在抓重点环节上下功夫。 凡是与资金运用相关的环节, 与税款征收、 减免相关的环节,与企业大型活动相关的环节,与大型建设、大型购 置相关的环节都要纳入重点监控,发现苗头及时纠正,查处。

(注:本文的部分观点受到湖北省国家税务局副局长孙荣洲、梅昌新等领导的启发,在此表 示感谢! )



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