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论土地整理中的公众参与


河北农业科学, 2010, 14 ( 2) : 115- 117 Jou rnal of H eb ei A gricu ltu ral Sciences

编辑

索相敏

论土地整理中的公众参与
刘建生, 胡卫军, 梁晨雯, 彭
( 吉安县国土资源局, 江西 吉安 343100)

/>伟

摘要: 土地整理公众参与既是保护农民利益, 调动农民积极性的需 要, 又是保证项 目科学实施、顺 利实施的关 键。本文从分析现行土地整理公众参与中存在的问题入手, 找出土地整理 中公众参与的 依据并进行 经验分析借 鉴, 最后提出土地整理中公众参与的实现途径。 关键词: 土地整理; 公众参与; 农民利益; 实现途径 中图分类号: F301 0 文献标识码: A 文章编号: 1008 1631 ( 2010) 02 0115 03

On the Public Participation in Land Conso lida tion L IU J ian sh eng, HU W ei jun, L I ANG Chen w en, PENG W ei ( Ji an Land and R esources O ffice J i an , 343100, Ch ina)

Abstract T he pub lic p articipation in land consolidat ion is not on ly the demand of p rotecting far ers interests and : m arou sing their enthu siasm, forward K ey words L and con solidation; Pub lic participation; Far ers interests R ealizat ion way : m ; 土地整理作为 1种能有效增加耕地 面积、提高土地 质量和促进土地利用的方式, 对于缓解 人地矛盾、改善 农业生产条件和生态环境、保证粮食安全以 及促进经济 社会健康发展起着重要的作用
[ 1]

but also th e key of ensuring th e scien tific and smooth m p le en tation The p rob le s in the i m m the b as is is found, and th e realization way are put

curren t pub lic participation in land conso lidation are ana lyzed,

方土地管理部门认为在辖区内有可行的整 理区域, 便向 国土资源部或国土资源厅递交土地整理可 行性报告, 申 请国家或省级投资项目, 项目通过审批就进 入规划设计 阶段, 完成规划设计并通过后即由国家或省 投资实施整 理, 全过程基本上完全是政府行为。大多数 土地整理项 目未进行有效 的公 众参与, 项目区 的选 址、规划 设计、 施工和验收等多由政府相关部门组织实施, 而最重要的 利益关 系 人 ! ! ! 农 民 参 与 很 少, 也 由 此 显 现 出 一 些 问题
[ 5]

。但长 期以来, 土地整

理项目公众参与程度不够, 项目实施效 果不佳。土地整 理公众参与是指在土地整理项目中, 充分调 动项目区域 内各个利益主体的积极性和主观能动性, 深 入到土地整 理中来, 以优化区域土地利用的合理配 置, 维护各个利 益主体的既得利益, 实现区域土地的可 持续利用, 促进 社会、经济、环境协调发展的过程 彻公众参与原则, 责任
[ 3] [2]



。在土 地整理中贯

1 1 土地整理公众参与广度不够 在我国进行的土地整理中, 许多项目的 公众参与广 度不够。某些项目只局限于项目的某一阶 段, 没有将公 众参与贯彻到项目区的选址、规划设计方 案的确定、施 工和验收的组织、工程后期的管护等阶段。 致使在项目 中隐含的一些社会、环境问题不能有效地 解决, 引发了 许多问题, 也大大 削弱 了项目 实施 中的外 部监督 机制。 比如, 目前大部分 土地 整理工 程后 期管理 工作不 到位, 项目竣工的后期效益没有可持续性, 造成这 些问题的主 要原因是没有让当地相关利益者参与项目 的全过程, 没 有调动当地民众的积极性, 没有发挥当地民 众的创造性 和监督性, 使项目的后期效益没有得到充分的发挥。 1 2 土地整理公众参与深度不够 在多数土地整理项目中, 公众参与深 度不够。公众 参与机制不健全; 参与方法仅仅局限于会议 讨论和社会 调查; 参与对象选取不合理, 往往是农业、 林业和水利 等部门的领导, 农民参与人数很少, 且受到 文化程度和 决策权的限制; 调查内容设置不科学, 参与 的形式很难

体现有限的 政府权 力与有效 的公众

, 让土地整 理项目 的社会 评价 更加全 面、完整

和更具有 针对 性。土 地整 理 公众 参 与既 是 保护 农 民利 益, 调动农民积 极性的 需要, 又 是保 证项目 科学 实施、 顺利实施的关键。充分的公众参与, 对完善 项目设计方 案, 取得项目相关者的理解、支持、合作有 积极的促进 作用, 并有利于提高项目参与各方的责 任感, 减少社会 矛盾和纠纷, 顺利地完成项目建设, 取得良 好的经济效 益和社会效益。

1 土地整理公众参与存在的问题
我国现行国家投资的土地整理项目采取 的是自上而 下的运作模式, 整个过程完全是政府行 为
收稿日期: 2010 01 23 要从事土地整理与土地可持续利 用研究。 E m a: i eng99@ 163 com l iu jian sh
[ 4]

, 即如果地

作者简介: 刘建生 ( 1975 - ) , 男, 江 西吉安 人, 工程 师, 硕士, 主

? 116?

河北农业科学

2010年

做到双向沟通的效果; 公众参与时间滞 后, 通常在土地 整理规划方案确 定后通 告给 农民就 组织土 地整 理施工。 因此整个土地整理过程中公众参与的深 度不够, 有效性 很差。 1 3 公众参与主动性和积极性不够 由于中国传统思想的影响, 公众缺乏参 与的积极性 和主动性。一是公众认为土地整理是政 府的工作, 政府 如何投资、如何规划与自己无关; 二是政府 官员片面认 为土地整理资金是由上级划拨的, 把向 上级交代、向上 级负责并 追求 其 政绩 当 作土 地整 理规 划 与建 设时 考虑的首位因素。所以, 要使公众真正参与 到土地整理 中来, 尚需观念的转变和制度的创新, 充分 调动公众特 别是农民的积极性和主动性。 1 4 公众参与监督机制不完善 在土地整理过程中往往存在以下几 种问题: 一是有 些项目在可行性研究及立项决策阶段调 查不深入, 缺乏 前瞻性, 致使项目实施不久就发生移动项目 区或停止建 设的情况, 造成人财物的巨大浪费。二是项 目规划设计 变更比例 大。相 当部 分的 项 目规 划 设计 不 符合 当 地实 际, 使之无法进行招投标和施工。三是有的 项目工程质 量低劣, 资金使用不规范, 项目执行缺乏必 要的民众监 督机制。产生这些问题的原因是没有建立有 效的公众监 督机制, 如果让公众参与项目的全过程, 使 当地农民对 项目的投资情况、实施计划有 1 个较全 面了解, 充分发 挥民众的监督作用, 就会少出现或不出 现以上问题, 会 使土地整理工作更好地朝着良性方向发展
[ 6]

在客观上要求产生相应的利益表达渠道。必 须遵循党的 十六大关于 健全民主制度, 丰富民主形式, 扩大公民 的基本精神, 在土地整理工程中努力 有序的政治参与

建构反应灵敏、沟通快捷、运转高效的利益 均衡机制和 公众参与 机制, 不仅 使大 多 数农 民 群众 的 利益 得 到表 达, 而且可以推动土地整理项目决策时充分 听取各利益 群体的声音, 引导并监督决策的科学化和民主化。 2 3 公众责任与公众参与 在土地整理中贯彻公 众参与原 则, 体现有 限的政 府权力与有效的公众 责任 。 公众参 与土 地整理 是 1种 不可逆转的趋势。通过公众参与, 可以有效 限制行政部 门过多的权力, 逐步实现 有限的政府权力与有效的公 众责任 ; 可以使决 策更加 科学合 理, 弥补 单纯 技术研 究的不足; 可以充分体现公众意愿, 维护、 尊重公众权 益、增强决策透 明 度和 公 众 参 与度, 从而 使 项 目 的决 策、规划、实施建立在坚实的群众基础之 上, 真正造福 于民
[ 7]



3 土地整理中公众参与的借鉴
3 1 德国的经验借鉴 德国土地整理一直采用公众参与的方 式, 组织相关 利益者成立参加者联合会, 与相关部门共同 参与土地整 理项目过程中的所有重要活动。他们认为: 进行农地整 理不仅仅是政府, 更有公众的广泛参与。公 众参与土地 整理的提出是为了保护、尊重公众利益和有 效限制政府 过多的权力, 从而体现项目决策的合理与 公正, 也就是 公众参与所 追 求的 有限 的 政府 权力 与有 效 的公 众责 任 。无论从技 术、 经济 的 角 度, 还 是 从政 治 的 角度, 公众参 与 项 目 决 策 和 发 展 规 划 将 是 1 种 不 可 逆 转 的 趋势
[ 8]



2 土地整理中公众参与的依据
2 1 科学发展观与公众参与 土地整理科学发展要体现以人为本 思想, 应突出坚 持发展为人民, 依靠人民, 发展为人民 共享, 实现经济 社会发展与人的发展相统一。主要体现在土 地整理的最 终成果让土地整理区的个人与群体受益, 同 时也需要体 现出他们在成果的创造过程中所付出的努力 和自身的能 力与素质的提高。因此土地整理事业的发展 在某种意义 上说应该是 1种参与式的发展, 只有这 样, 土地整理的 社会功能才可以得到充分发挥, 以人为本的 要求在土地 整理事业发展中才能够得到充分体现。科学 发展观的主 旨在于保持发展的可持续性。发展要以最广 大人民的根 本利益为出发点, 体现立党为公、执政 为民, 实现经济 社会发展与人的发展相统一。公众参与是保 证土地整理 事业科学发展的必然要求; 保证公众参 与, 确保公共利 益和公平、公正。 2 2 利益均衡与公众参与 在土地整理工程中建立有效的利益 均衡机制, 提高 利益表达的组织化程度, 规范通畅的利益表 达渠道必须 重视公众参与。 1个社 会大体均 衡的利 益格局是 社会中 不同群体利益博弈的结果。而新的利益 结构的形成, 则



3 2 荷兰公众参与机制的借鉴 从荷兰土地整理演变的轨迹中, 不难 发现, 与土地 整理利益分配切实相关的当地的个人和团体 是决定土地 整理项目启动、规划和实施的最为重要的 力量。项目一 经批准, 当地的土地整理委员会将通过严格 的选举而立 即产生, 负责项目管理的一些事务。具体 而言, 土地整 理委员会负责项目的规划和设计, 组织公众 听证和投票 表决, 同时负责和监督项目的工程施工和 验收。在技术 方面, 土地整理服务局和地籍部门的技术人 员将向委员 会提供帮助。随着土地整理项目越来越注重 农村地区综 合发展, 毫无疑问, 将来 1 个土地整理项目 所要涉及的 利益群体将更多。不过, 大多数人的支持 土地 整理项 目必须获 得当地
[ 8]

这项原则将不会改变



4 土地整理中公众参与的实现途径
4 1 政府的有效组织 公众参与方法是通过一系列的措施和手 段来促使事 物 (项目等 ) 的相 关 群体 积 极地、 全面 地 介入 事 物过

第 2期

刘建生等: 论土地整理中的公众参与

? 117?
利用 了现 代信 息传 播技

程 (决 策、实施、 管理 和利 益 分享 等 ) 的 1 种 方 式方 法。在整个公众 参 与过 程 中, 政 府 一 定要 有 效 地 组织 起来。 ( 1 ) 全民动员。土地整理项目涉及面广, 涉及项目 区群众的切身 利益, 必 须得到 干部 群众的 理解和 支持, 因此在项目的立项阶段特别是实施阶段, 一 定要全民动 员; ( 2) 乡镇领导干部驻点负 责制 ( 分片 包干 )。乡镇 政府将项目分成几个片区, 由班子成员的科 级干部对片 区实行责任包 干制, 对 片区 内的公 众参 与、施工 摩擦、 土地纠纷、土地权属的调整进行全面负责; ( 3) 发挥村 民自治组织的作用, 对村干部进行目标 考核制。在土地 整理中充分发挥农村村民自治组织、新农村 理事会和群 众代表的作用。让最了解当地情况的人 和组织参与, 使 土地整理的最终受 益人能够满 意土地整理 的结果; ( 4) 突出问题问责诫勉制。对在项目实施过程中 恶意组织民 众阻挠施工, 影响较大或不及时组织土 地权属调整、将 整理后的土地落实到户影响春耕生产的, 对 乡镇驻点干 部和村委会干部进行问责诫勉。 4 2 公众的全程参与 将公众参与贯彻到项目区的选址、规划 设计权属调 整方案的确定、施工和验收的组织、工程后 期的管护等 阶段。推动土地整理公众参与机制公众参与 土地整理项 目, 可直接了解项目各方面的情况, 提 出意见, 起到弥 补单纯技术研究的不足, 使规划方案更 加可行, 设计更 加科学, 实施更顺利。土地整理项目的实施 是建立在坚 实的群众基础上的, 农村土地整理项目中应 引进公众参 与方式, 让农民加入到土地整理项目的 全过程。在项目 区选择及规划确定以后要及时公示, 当土地 整理工作触 及农民利益时, 要给予农民适当的补助。 4 3 制度的有效保证 为了保障公众的广泛参与, 应完善以下制度: 4 3 1 要有明确的法 律保 障 制定 法律、规 章规 范民 众参与土地整理的组织设置、参与规模、参 与形式和参 与步骤, 以 保 证 土 地 整 理 中 民 众 参 与 的 合 理 性 和 合 法性。 4 3 2 要有固定的组 织机构 4 3 3 要有健全的监 督机制 有 了法律 保障 后还 要有 要 逐步健 全民 众监 督机 固定的组织机构, 才能使公众参与常规化、规律化。 制, 在土地整理过程中产生的任何 1个 重要决定, 比如 土地整理立项决定、土地估价成果、权 属调整方案、土 地整理方案等, 都要向社会公告, 征求参加 者和相关部 门的意见, 参加者可以自始至终参与决 策, 一方面把自 己的愿 望 纳 入 决 策 中; 另 一 方 面 又 能 对 全 过 程 全 面 监督。 4 3 4 要有专家的合 理引导 如 何正确 处理 长期 与短 期、全局与局部、民主与集中的关系, 一定 要有专家的 合理引导, 否则公众参与的权利将可能会滥用。

4 3 5 要有通畅的参 与通道

术, 保障了村民的这一权利。在保留村务公 开栏基础上 开通的信息公开平台, 改变了以往单一的 公开形式, 村 民可以随时随地 通过点 播、 114 查询、 手机短 信、信息 网站等形式, 轻松地查询土地整理的公开 信息。尤其在 农村拥有较多外出务工人员的情况下, 可以 保障外出务 工人员同样 能 够知 晓并 参 与到 本村 的土 地 整理 的 决策 中来。 土地是农民的基本生活资料和生活保 障, 农民对其 最了解、最关注, 土 地整 理项目 关系 到农民 切身 利益。 因此农村土地整理项目中应引进公众参与 方式, 让农民 加入到土地 整理 项 目 全过 程 中, 参 与 项 目的 决 策、管 理、实施、监测、评估和验收。同时发挥农 民的监督作 用, 保证国家资金使用安全。只有农民能亲 自参与决策 实施, 才能保证项目的科学性、正确性和 持续性, 才能 真正实现土地整理目标; 只有参与渠道畅 通, 以人为本 的要求在土地整理事业发展中才能够得到充分体现。 参考文献:
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