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新自由主义浪潮与美国电子传媒的管制


摘要:20 世纪的美国电子传媒管制政策经历了两次重大转型,先是在 20 世纪 30 年代前后放弃自由放 任的传统逐步加强管制,然后自 20 世纪 70 年代末开始又全面放松管制。人们通常从技术视角来认识这种 变迁,但是,美国政府力量在传媒业的大规模进入与全面退却已远远超出技术考虑,技术因素仅是两次转 型的一个谤因。由于美国一直存在“国家 干预主义”和“市场自由主义”的分野,美国电

子传媒管制的全面建立与全面放松仅是凯恩斯革命和新自由主 义的“反革命”在传媒业的一个缩影,美国电子传媒管制政策的变迁与新自由主义的沉浮息息相关, 20 世纪的美国传媒政策经历了两次重大转型,20 世纪 30 年代前后,美国政府逐步放弃自由放任 的传统,开始加强对传媒业的管制,而自 20 世纪 70 年代末开始,美国政府又不断放松这些苛刻的管制。 人们通常从技术视角来认识这种变迁。20 世纪 30 年代的技术限制(无线电波频谱的稀缺性)使美国政府大 规模进入传媒业,20 世纪 80 年代之后的技术进步(数字技术革命)又使美国政府从传媒业大规模撤出。然 而,在美国政府加强传媒管制的时代,大量管制政策已经超越技术渊源,竞争主体的利益平衡、产业的平 衡发展等纷纷进入美国政府的管制目标;在数字技术革命进程中,新自由主义者和凯恩斯主义者也有不同 的政策主张来制定产业规则,促进传媒产业的发展。技术因素仅能对美国传媒管制政策的变迁进行部分解 释。 在美国,经济理论和政策实践一直存在“国家干预主义”和“市场自由主义”的分野。20 世纪的这种分野 主要体现在凯恩斯主义和新自由主义之间的对立。前者主张由政府制定游戏规则,建立市场秩序,矫正市 场失灵;后者推崇市场机制,主张放宽或取消政府对企业的限制,给予企业充分自由。从 20 世纪 30 年代 开始,凯恩斯主义成为西方世界的正统,而自 20 世纪 70 年代末开始,新自由主义在西方世界跃居主流。 显然,传媒管制政策的普遍建立和全面放松与这种分野不无关联,新自由主义的沉浮应该是认识传媒管制 政策变迁的重要线索。 美国传媒业的管制政策就是起始于古典自由主义的这一没落时期。此前,美国传媒业曾经历了较 长时期的自由放任。1791 年的美国宪法第一修正案使当时的报业免于政府、国会的任何直接管制。在广播 业发展初期,美国政府曾对其放任自由,任何人都可以用任何频率传送广播信号。但是,广播市场的自由 可能导致广播电台之间的信号相互干扰,这便是自由市场无法自行解决的市场失灵问题。在古典自由主义 日益没落的背景下,由政府超越其“夜警”职能来治理市场失灵,已经逐渐被人们所接受。美国政府开始涉 足广播市场,形成了初步的管制政策。1922 年至 1926 年行业自律尝试失败之后,美国广播业一致呼唤联 邦政府和国会的干预。 凯恩斯革命将美国政府在广播业的管制由初步尝试迅速转入全面推进。在富兰克林罗斯福大刀阔斧地 推行“新政”之际,美国国会通过《1934 年电信法案》(CommunicationAct 0f 1934),奠定了美国电子传媒 的管制政策框架。该法案确定由新的管理机构联邦通讯委员会(FCC)来替代联邦广播委员会,所有的电子媒 体,包括广播、电话、电报、电视,都被纳入这一机构的管制范围。其中,有关广播的管制规定是由《19 27 年广播法案》发展而来的。《1934 年电信法案》沿袭了《1927 年广播法案》无线电波公有的管制思路, 授权联邦通讯委员会给商业性和非营利性电台、电视台发放及更新许可证,对稀缺的频谱资源进行管理, 使其利用合乎“公益、便利和需要”的原则。为实现这一原则,联邦通讯委员会可以制定必要的管制规则。 事后证明,《1934 年电信法案》一直是美国电子媒介管制政策的基础,即使《1996 年电信法案》(Teleco mmunication Act 0f 1996)对有关广播电视、有线电视和电信业的规定进行了重大变更,《1934 年电信法 案》的基础性规定也并没有被修改和动摇。 二、新自由主义渐次复兴时期美国电子传媒的管制政策 在美国广播电视业管制政策的全面推进时期,由于传统自由主义在大萧条中遭受重创,新自由主义没 有任何力量反对国家干预。然而,有线电视业的管制政策是在新自由主义顽强对抗国家干预主义的背景下 逐步形成的。1944 年,哈耶克的《通向奴役之路》问世,被誉为新自由主义的宪章;1947 年,哈耶克组

织成立了“贝勒兰山”学会(Mont Pelerin Society),矛头直指凯恩斯的国家干预主义,旨在复兴古典经济自 由主义;20 世纪 50-60 年代,新自由主义与凯恩斯主义之间的论战一直如火如荼。这种背景使广播电视业 的管制政策变化多端。起先,在小型电视市场(小城镇),面对社区天线电视系统(commnnity Antenna Tel 优麦电子商务论文>evision System。CATV)对社区电视台的竞争威胁,联邦通讯委员会赞同自由市场,采 取了相对松懈的管制政策。1962 年,联邦通讯委员会否决了卡特大山传输公司(Carter Mountain Trans, mission Corporation)提出的通过微波把远距离信号引入到怀俄明州里维顿(Riverton)的 CATV 系统的请求, 对有线电视业首次进行正式限制。此后,1965 年的《第一报告和指令》与 1966 年的《第二报告和指令》 规定,无论系统是否通过微波进行传输,联邦通讯委员会也有权依据《1934 年电信法案》对有线进行管制, 并且每一个 CATV 系统都必须受到本地传输规则和非重复传输规则的限制。@这些管制政策旨在保护大城 市电视台免受 CATV 引入的远距离信号的竞争。1972 年,联邦通讯委员会制定了一整套全面规则,有线系 统被授予把远处信号引入主要市场的权利,但它们所能传输的信号数量和信号种类都受到严格限制。1972 年规则是一个全面的管制条例,有线面临很多的限制,但由于有线的发展曾经受到联邦通讯委员会的冷冻, 其中的许多规定可以看成是一种“解冻”。1974 年,联邦通信委员会又出台《有线再管制任务令》(Cable R ercgulationTask Force),对 1972 年规则进行了细微修改,有线业开始向有政策转向的迹象。 三、新自由主义浪潮与美国电子传媒的管制放松 历史在 20 世纪 70 年代发生了逆转。从 20 世纪 60 年代末开始,西方经济失去了强劲的发展势头,而 20 世纪 70 年代的两次石油危机则引发了战后最为严重的经济危机,西方经济陷入“滞”、“胀”并存的尴尬局 面。面对席卷而来的“滞胀”,凯恩斯主义束手无策、无力回天。新自由主义的各学派把深重的经济危机归 咎于其长期抨击的国家干预主义,加紧了对凯恩斯主义的清算,纷纷从各自立场开出治理“滞胀”的新自由 主义药方。凯恩斯主义的失效使新自由主义的思想主张日益受到人们的重视,而新自由主义大师哈耶克和 弗里德曼先后于 1974 年和 1976 年获得诺贝尔经济学奖,更是促使新自由主义之风在西方盛行。20 世纪 7 0 年代末,经合组织国家对“滞胀”实施的凯恩斯主义式的补救方案最终失败,英、美率先改弦易更张,相继 推行“撒切尔主义”、“里根经济学”,新自由主义的理论主张正式进入全面的政策实践。自此,西方世界掀起 了经久不息的“新自由主义浪潮”。 由于新自由主义的勃兴,美国政府的力量自 20 世纪 70 年代末 开始从传媒业全面退却,美国传媒业 进入了管制放松的全新时代。早在 1975 年,美国总统杰拉尔德福特承诺取消通讯业的管制。卡特执政期 间,联邦通信委员会解除了许多对广播的管制。里根时期,联邦通信委员会主席马克福勒(Marker Flower) 和其继任者丹尼斯帕特里克(DennisPatrick)加速了管制放松的进程。布什执政期间,联邦通信委员会主席 埃尔 费雷德赛克斯(Alfred Sikes)主张促进传媒业的市场化,对规制政策进行了相应调整。克林顿时期,《1996 年电信法案》对《1934 年电信法案》进行了全面修正,第一次对以往的管制政策进行大规模检查,管制放 松达到高潮;同时,这一时期由里德洪特(Reed Hundt)和其继任者威廉科纳德(William Kennard)领导的联 邦通信委员会开始对通讯业实施企业化的监管方式。《1996 年电信法案》规定,联邦通信委员会每年都根 据传媒市场的新情况重新审定管制条款,自小布什人主白宫后,由迈克尔鲍威尔(Michael Powell)执掌的联 邦通信委员会又出台了系列新的所有权规则。 在美国传媒业的这次管制放松历程中,新自由主义思潮最先影响到有线电视业的管制理念。早在艾森 豪威尔时期,联邦通信委员会就赞同 CATV 与广播公司之问的自由竞争;1972 年规则对有线业的限制十分 严格,但也对有线业进行了部分“解冻”;《1974 年有线再管制任务令》对 1972 年规则进行的修改虽然细 微但影响十分显著,是有线电视管制放松的先声。1980 年,联邦通信委员会废除了有线电视业的信号引入 限制和辛迪加专有权的规定,这些规定的废除是 20 世纪 70 年代中期以来有线业管制放松的延续。1984 年,有线业的第一个联邦立法《有线通信政策法案》(Cable Communications Policy Act)通过。该法案的 重要意义在于,它在将管制权力从州、市政府转移至联邦政府的过程中取得了放松管制的效果。法案禁止

美国联邦和州政府对几乎所有的用户费用进行管制,只有在有效竞争缺失时,才授权当地政府对基础费用 进行管制。至此,有线业的管制放松达到了一个制高点。1996 年,《电信法案》废除了广播电视网对有线 系统所有权的限制,拆除了电信和有线电视之间的市场壁垒,这些变更几乎重新建构了有线业规则。此外, 法案还重新放宽自 1992 年以来再次建立的有线费率管制。《1996 年电信法案》把有线电视业的管制放松 推向了高潮。 在无线广播电视业,所有权规则的变更是此番传媒管制放松所产生的最大影响。1982 年,联邦通信委员会 废除了涉及广播电台,电视台买卖的“三年规则”,已经存在的广播电台,电视台的买卖无需持有期,新建 的广播电台,电视台的交易只需 1 年的持有期。1985 年,单一所有者在全国市场拥有的电视台的数量上限 由 7 家增加到 12 家。1992 年,新的所有权规则进一步放松了广播电台在地方市场、全国市场的数量限制。 1996 年,《电信法案》再次较大幅度地放松了所有权规则:广播电台在地方市场的数量限制进一步放松, 在全国市场的所有权限制被彻底解除;电视台在全国市场的观众覆盖率由 25%放宽至 35%。1996 年的所 有权规则虽然继续保留了电视台双寡头规则,以及跨媒体所有权规则,但联邦通信委员会开始重新审核, 为进一步的放松所有权规则进行了铺垫。2003 年,联邦通信委员会又一次对所有权规则进行了较大幅度的 调整:电视台在全国市场的观众覆盖率由 1996 年的 35%继续放宽至 45%;在大型地方电视市场,单一所 有人可以拥有两家甚至三家电视台; 基本取消了单一所有人在同一地方市场(拥有 9 家或 9 家以上电视台的 地方市场)对电视台与报纸交叉持股的限制。 此外,在无线广播电视业,这次管制放松还涉及到多项其他规则的变更及废除。1983 年,联邦通信委 员会终止了已执行 13 年的儿童节目审查制度, 并解除了对商业广播电台, 电视台关于儿童节目的强制性要 求;1984 年,联邦通信委员会又解除了儿童节目的广告指南。1987 年,意在为对立观点提供合理表述机 会的“公平原则”被宣布违反宪法而予以废除, 这一规则自 1974 年以来一直被联邦通信委员会视为广播电视 执照更新的必要条件,而且在 20 世纪 60 年代后期的红狮广播公司案中,联邦通信委员会和最高法院曾认 定“公平原则”符合宪法精神。1995 年,几经调整的“财务利益与辛迪加规则”(Fin-Syn rules)被正式废除, 这一规则白 1971 年以来限制电视网对节目的所有权,禁止电视网涉足辛迪加节目市场。1996 年,约束电 视网的另一规则“黄金时段准入规则”(Prime-Time Access Rule,PTAR)亦被废止,该规则曾规定电视网在 晚间黄金时段的节目播出时间不得超过 3 个小时,旨在推动节目竞争。1996 年,新的《电信法案》变更了 执照更新规则,广播电台、电视台的运营执照期限被延长至 8 年,执照的更新手续大为简化。 发生在 20 世纪 70 年代末的历史逆转并没有重演古典自由主义的历史。尽管新自由主义的思想渊源可 以追溯到古典自由主义,甚至部分新自由主义者对市场机制的推崇有过之而无不及,达到了一种绝对的地 步,按照索罗斯的说法,是“市场原教旨主义”,但新自由主义的政策实践并没有回到传统的自由放任主义, “并不是从凯恩斯主义后退,而是从那里前进”。新自由主义者致 力于梳理市场失灵和政府失灵的真正关系,他们并不主张牺牲市场自由来整治市场失灵,也不赞同以政府 失灵为代价来弥补市场缺陷,而是希望在凯恩斯世界中“重新发现”市场机制,寻求政府和市场结合的正确 方式。 因此,持续 30 余年的传媒管制放松,虽然在很大程度上改变了美国政府对传媒业的管制理念、管制方 法和管制制度,但放松管制并不意味着解除管制。典型的例子是,联邦通信委员会经常陷入放松管制重新 管制再次放松管制的循环之中。《1984 年有线通信政策法案》禁止对有线费率的管制,结果消费者的有线 账单不断攀升,1992 年的《有线电视消费者保护和竞争法案》重新对有线费率进行管制,1996 年的《电 信法案》复又放松对有线费率的管制;在 1983 年、1984 年解除的儿童节目义务和儿童节目的广告限制于 1990 年被公民团体成功恢复,1992 年还通过了《儿童电视法案》,其后一些新的规定屡屡通过;克林顿 时期,里德洪特主持的联邦通信委员会在放松管制之后重新提起执照持有人责任的某些要素。显然,在管 制放松历程中,美国政府并不是放弃管制,而是寻求合理的管制方式、管制范围,力图在传媒市场实现管 制和市场的最佳契合。

四、结语 对美国传媒管制历史的以上回顾表明,美国传媒管制的全面建立与全面放松是凯恩斯革命和新自由主 义的“反革命”在传媒业的一个缩影,美国传媒管制政策的变迁与新自由主义的沉浮息息相关。


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