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多元筹资模式下的农村社区服务中心建设研究1(1)


公共服务供给视角下的农村社区服务中心建设问题研究 公共服务供给视角下的农村社区服务中心建设问题研究 ——以杭州为例 ——以杭州为例
(陈 宇)

提 要: 农村社区服务中心是农村社区建设的重要内容,是实现公共服务均 等化的重要平台,是农村社会管理和公共服务的重要载体,是推进城乡一体化的 重要内容。文章立足于研究当前农村社区服务中心的建设运行状况,服务

中心的 服务供给与资源配置状况,通过比较研究与实证分析,力求描述出当前农村社区 服务中心的现状与困境,并从公共服务供给的角度提出具有可操作性的对策建 议。 关键词: 关键词:农村 公共服务 社区服务中心 城乡一体化 作者: 作者:陈宇,中共杭州市委党校社会学教研部副教授,13588129006,杭 州市科海路 288 号(邮政编码 310024) 党的十七届三中全会提出城乡一体化发展战略, 是具有重大创新价值的发展 战略,是推进社会主义新农村建设的关键环节,是一项重大而深刻的社会变革。 城乡一体化把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体,统 筹谋划、综合研究,通过体制改革和政策调整,促进城乡在规划建设、产业发展、 市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化,改变长期形成的 城乡二元经济结构,实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上 的一致, 让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠, 使整个城乡经济社会全面、 协调、可持续发展。党的十七大报告中也指出,要推进基本公共服务均等化。农 村社区服务中心是农村社区建设的重要内容,是实现公共服务均等化的重要平 台,是农村社会管理和公共服务的重要载体。因此,研究农村社区服务中心的建 设运行状况,研究在农村社区服务中心建设中的服务供给与资源配置状况,将有 助于完善农村社区公共服务体系,提升社区公共服务的质量,使农村居民也能享 受到均等化的公共服务,让农民分享经济发展与改革的成果,推进城乡服务的均 等化与一体化。 本文以杭州地区农村社区服务中心的建设为蓝本展开理论研究与 实证分析,分析现阶段的发展状况与存在问题,并从服务机制完善的角度提出一 些有针对性的对策建议。

一、农村社区服务中心建设的缘起
新中国建国 60 周年以来,尤其是改革开放 30 周年以来,中国创造了世界经 济奇迹,但新中国建设成果的受益程度在城市和农村之间是不对称的,在经济社 会政策制定上,重视城市公共产品的供给而忽视农村公共产品的供给,从而造成 城乡居民收入差距过大、城乡发展差距过大等社会问题。正如学者所评价的“快 速发展的市场经济并没有带来农村社会发展‘帕累托效应’ ,而是出现了‘马太 效应’ ,社会利益关系严重失衡。 要缩小城乡收入差距过大、城乡发展差距过 ” 大等问题,实现城乡经济社会协调发展就必须破除城乡分割的二元体制、构建城
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乡一体化的基本公共服务体制。,从社会公平正义的角度来看,就是政府需要制 定城乡统一、规范的社会政策和社会发展目标,使城乡社区居民在享受社区公共 服务上地位平等、机会均等和结果相当。农村社区服务中心正是在这种时代背景 和现实诉求下产生了。作为农村社区性新型服务组织,农村社区服务中心是实现 城乡基本公共服务均等化的重要载体,是公共服务向农村延伸的综合平台。 农村社区服务中心与城市社区服务中心一样,承载着国家在基层社会治理的 三大功能:参与社会管理、维护社会稳定、推进民生建设。农村社区服务中心的 建设不仅是农村社区建设的重要内容之一,也是开展新农村建设的基础性设施, 它不仅能否方便百姓办事,而且有效改变城乡资源配置失衡的状况,使资源的流 动性加强,资源的配置更加有效率。 2008 年中央 1 号文件《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步 促进农业发展农民增收的若干意见》把进一步完善农村社区公共服务体系建设, 视为逐步解决“三农”问题和实现城乡统筹的有效途径。文件首次将农村社区公 共服务分为两类:生产性(经济性)公共服务和生活性(社会性)公共服务,即便农 利农服务和便民利民服务;首次提出有条件的地方建立便民利民的农村社区服务 中心。2008 年 12 月浙江省委省政府出台《关于推进农村社区建设的意见》 ,明 确了农村社区建设的指导思想、基本原则、主要任务以及保障措施,在全国率先 形成了系统的农村社区建设制度体系,意见中明确提出,争取用 5 年左右时间, 在全省建立集管理、服务、教育、活动等功能于一体的 1200 个乡镇社区服务中 心、15000 个村级社区服务中心,确保全省半数以上的村建有社区服务中心,让 广大农民享受城市居民一样便捷、周到的社区服务,这标志着浙江省农村社区建 设由试点工作阶段转入全面推进阶段。农村社区服务中心的建设,也是杭州市今 后农村社区建设的一项重要的工作, 《中共杭州市委、杭州市人民政府关于开展 农村社区建设工作的意见》要求加快推进农村社区建设。提出力争到 2012 年, 全市所有乡镇都建立起集管理、服务、教育、活动等功能为一体的乡镇社区服务 中心,同时完成 1700 个功能齐全,管理到位的村级社区服务中心。实现覆盖主 城区、 普及中心村、 惠顾一般村的农村社区建设目标, 促进本地区经济社会健康、 协调、持续发展。

二、公共服务供给的相关理论 公共服务供给的相关理论
从内在属性看,农村社区服务中心是农村社区服务的供给平台,但其背后却 涉及非常复杂的公共服务供给主体、供给内容与供给机制等问题。 (一)公共服务供给的层次分析 在已有研究中,一个最为简明和清晰的框架是从回答几个基本问题即 “服务主体”(Who)、“服务内容”(What)、“服务动因”(Why)、“服务方式” (How)、“服务绩效”(Performance)入手,将公共服务分为几个不同层次。陈昌 盛和蔡跃洲从公共服务的“范围、如何提供、运行机制、绩效与可持续性”等四 个层次来分析公共服务⑩,对应于“服务内容(What)、服务方式(How)、服务机 制(Mechanism)、服务绩效(Performance)”等问题。沈荣华在《政府间公共服务 职责分工》一书中按照同样思路提出了分析框架(11),即从“什么是公共服务, 为什么政府应提供公共服务,政府如何提供公共服务,政府间职责分工”等四个 问题入手,确定公共服务的四个层次,对应“服务内容(What)、服务动因(Why)、 服务方式(How)、 哪一级政府来服务(Which)” 等四个问题。 在划分层次的基础上, 陈昌盛、蔡跃洲测量了全国 31 个省、市、自治区在 8 个公共服务领域的综合绩
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效,沈荣华则探讨了政府间如何进行公共服务职责分工。 (二) 公共服务供给的制度安排 公共物品和公共服务的复杂性使得单靠政府难以提供足够的公共服 务,将服务的规划者与生产者分离遂成为世界性潮流。20 世纪 70 年代,美国知 名学者埃利诺·奥斯特罗姆以美国 80 个城市的警察服务为例,认为单靠传统的、 集权的官僚制组织(单中心)已经不能管理复杂的公共事务。 公共服务的复杂秩序 需要分权的多中心治理体制和多元化的公共服务供给主体。对此,她提出了 6 种不同的公共服务制度安排(13):(1)政府自己生产;(2)政府外包给一个私营企 业;(3)政府外包给另一个政府;(4)政府自己生产一部分,从其他组织得到一部 分;(5)政府授权给不同的生产者,并规定服务标准,由消费者自己选择服务提 供者;(6)票券制。 美国民营化理论家萨瓦斯历时 30 年考察了 30 个国家的公共服务, 更是 提出了公共服务提供的 10 种制度安排(见表 1)。

在这里,萨瓦斯不仅区分了“服务的规划者(提供者)”和“服务的生产 者”,还将这两个主体进一步细分为“公共部门”和“私人部门”——表格中的 “公共部门”是指政府,而“私人部门”既包括自由市场,也包括社会组织和公 民。在这一区分的基础上,萨瓦斯讨论了公共部门和私人部门在提供服务过程中 所结成的伙伴关系,民营化的核心是“更多的依靠市场和民间组织,更少依赖政 府来满足公众的需求”。 可以看到, 区分服务规划者(提供者)和服务生产者是公共服务供给机 制创新的核心要义。服务的规划者承担制定政策和支出服务资金的角色,而服务 的生产者可以是另一个政府机构、事业单位、企业、社会组织等。其中,政府不 是铁板一块, 政府内部也有层级, 不同层级政府之间要进行公共服务的职责分工。 服务的同质性越强,就越应该由高层级政府来承担,由此产生的规模效应会更加 明显;服务的同质性越弱,就越应该由低层级的政府来承担,以提高服务的针对 性和有效性。表 1 中规划者和生产者经过优化组合后产生的 10 种供给方式,我 们称之为公共服务的“典型供给方式”。
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三)公共服务供给的复合模型 公共服务是一个复杂性系统,公共服务的复杂性来自于自身结构、参与 方关系、供给方式和所处社会环境的复杂性。基于这些复杂性,在现实的公共服 务供给中,往往存在着各种不同机制的混合,即存在着“非典型供给方式”。如 何来分析不同的混合提供方式?我们认为,公共服务的混合提供有两种:一种是 规划者混合,一种是生产者混合。规划者混合主要是指服务经费来源的混合,可 能一部分来源于政府,一部分来源于市场、社会和公民,例如“票券制”;生产 者混合就更为多见,奥斯特罗姆提出的六种供给方式中,后面三种都是生产者混 合提供方式。 混合制供给正日益受到学者们的关注,萨拉蒙用“第三方治理”来分析 公共服务的混合提供模式。“第三方”相对于联邦政府而言,包括公民社会、私 人企业、 州政府和市政府, 这一概念强调了公共和私人机构之间大量的责任共享, 以及公共部门和私人作用的大量混合。(14) 对此,一个简单的解决方案就是,按照规划者和生产者的不同将混合提 供分解为“典型供给方式”。但问题继续在于,在混合提供中,对于出资者混合, 我们常常会难以区分合作双方中哪一方是规划者,哪一方是生产者。对于生产者 混合,如何减少管理成本来实施更好的生产,也亟须解决。因此,我们提出公共 服务供给的复合模型(如图 2 所示)。



图 2 公共服务供给的复合模型 在公共服务供给中,从政府自己生产服务,到服务外包,发动社会和 市场力量参与公共服务供给,再到复杂的混合式供给,公共服务的参与方之间经 历了两次分工。第一次分工是将公共服务的规划者和生产者进行分离,我们称之 为“公共服务生产的初次分工”。服务的规划者一般指政府,在初次分工中,政 府可以不再担任服务生产者的角色,而是将生产职能划分出去,政府活动范围转 为拨付资金、制定政策和监督管理。服务生产者可以自己直接生产服务,生产者 除了生产之外,还需要进行监督管理和整合资源。 对于生产者自身不能有效生产的服务,则可以通过整合其他服务资源 来生产, 间接满足服务需求。 这一过程, 我们称之为 “公共服务生产的二次分工” 。
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在二次分工中,服务生产者既可以是社会组织、市场中的企业和公民,也可以是 政府机构。也就是说,政府并不总是扮演规划者的角色,它也可以根据不同情境 扮演不同角色。公共服务生产中两次分工的存在,适应了现实生活中公共服务的 混合性和复杂性。两次分工的制度创新既来自公共服务需求增长的外部动因,也 来自政府追求福利最大化的内部动因, 第二次分工在社会效应上扩大了初次分工 的正外部性,从而超越了初次分工的社会效应。通过两次分工,各种社会资源可 以得到整合,不同生产者在不同特性的公共服务生产中可以发挥各自优势,从而 提高了服务的效率和质量,并进而提高了社会福利总量。而且,公共服务生产中 两次分工的存在,为社会组织参与公共事务治理提供了制度性通道,使公民社会 在参与中不断成长。

三、杭州农村社区服务中心建设与运行的样本分析 杭州农村社区服务中心建设与运行的 农村社区服务中心建设与运行
杭州是浙江省的省会和政治、经济、文化中心,地处长三角的南翼,是国家 历史文化名城和重要的风景旅游城市。杭州下辖 8 个区和 5 县市,共有 200 个乡 镇, 2093 个行政村, 2009 年末, 至 杭州常住人口 810 万人, 其中农业人口 328.9 万人。至 2010 年末,杭州农村居民人均纯收入为 11000 元/年,比上一年度同比 增长 10%左右。本次调查是以杭州地区的农村行政村(社区)为基础,围绕杭州 农村社区服务中心的建设状况、服务设施的使用状况、服务制度的建立与运行状 况、百姓的服务需求以及服务的后续保障等方面展开调查研究。 在研究过程中, 为了尽可能地及时和全面地了解当前农村社区服务中心建设 的进展情况,收集丰富详实的第一手研究资料,我们开展了农村社区蹲点观测活 动。首先,我们通过分层随机抽样,从西湖区、萧山、余杭、桐庐、淳安、建德、 富阳、临安等 8 个区、县(市)中选定 10 个有代表性的农村社区(村庄)作为 固定观测点,定期记录本社区(村庄)建设发展的事件。其他未设立固定观测点 的农村社区(村庄)将通过资料、报告等文献法收集信息,同步了解这些地区农 村社区建设情况,以全面地进行对比研究和分析。在研究过程中,除了采用小型 座谈和入户访谈调查方式外,还辅以问卷调查进行调查。调查问卷采用分层抽样 的方式,共发放 1000 份,有效回收 867 份,有效回收率是 86.7%。通过入户考 察、资料整理、数据分析,我们对当前杭州农村社区服务中心的建立、运行、保 障及绩效评估等状况有了比较清晰的了解。 (一)农村社区服务中心的建立状况 在农村社区服务中心的建设状况中,主要围绕村级社区服务中心的建立、资 金筹措、建设状况、村民到社区服务中心办事的便利程度、以及建设中的困难和 建设后的政府支持等内容展开。

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村庄是否已建立社区服务中心?

如果建立了,服务中心是:

32% 已建 未建 68%

新建 43% 新建 改扩建 改扩建 57%

如果建立了,总投入是多少?

财政投入和集体投入的比例如何?

17%
21% 财政投入多 25% 集体投入多 财政和集体投入几 乎1:1

16% 67%

20万元以下 21-40万元 41万元以上
54%

村社区服务中心与村级组织办公场所是:

独立 33% 独立 一门式 一门式 67%

调查结果显示,已有 68%的村庄建立了村级社区服务中心,仍有 32%的村庄 处于待建和在建的状态。在已建立村级社区服务中心的村庄中,有 57%是属于改 建和扩建,只有 43%的是新建的社区服务中心。已建成的社区服务中心,占地面 积在 500 平方米以下的占 80%,在 501-1000 平米的有 15%,1000 平米以上的占 5%。从投入上看,总投入在 20 万元以下的占 67%,投入在 21-40 万元的占 16%, 投入在 41 万元以上的占 17%。调查情况显示,改扩建的投入一般比较低,总投 入在 5 万元以下的居多,近两年新建的社区服务中心投入比较大,20 万元以上 的居多。村集体经济比较好的村庄在社区服务中心建设上投入也会比较大。在问 及“服务中心的建立中,投入的比例如何?”时,结果显示,已建成的村级社区 服务中心主要依靠村集体投入的占 54%,主要依靠财政投入的占 25%,村集体投 入和财政投入几乎 1:1 的占 21%,说明在筹资模式上,村集体投入所占的比重
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还是比较大的。已建成的村社区服务中心,与村级组织办公场所实现一门式办公 的占 67%,两者相独立的占 33%。
如果还未建,村里建服务中心有困难吗?

10%

有 没有

90%

如果村里建服务中心有困难,主要在哪些方面? 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 缺资金 缺规划 缺政策 缺土地

系列1

建设村服务中心,希望上级政府提供哪些帮助?

200

150

100

系列1

50

0 资金支持 规划设计 人员培训 支持设备

在未建立村社区服务中心的村庄,90%的村庄表示建设服务中心有困难。困 难主要体现在资金匮乏,对于一些经济比较发达的村庄,困难主要体现在土地资 源的匮乏和用地指标的欠缺。其次困难体现在缺政策和规划,因此,希望上级政 府在服务中心的建设上提供资金扶助、设备支持、人员培训和规划设计。 (二)服务中心的服务内容及运转状况 服务中心的运转状况主要是由服务人员、服务制度、服务项目以及服务的频 率等构成。
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服务中心现有工作人员?
在服务中心下面,是否设立了服务站点?

3%
34%

33% 5人以下 6-10人 11人以上 64%
66% 是 否

服务中心建立以来,平均每天接待服务居民多少人次?

服务中心建立以来,平均日处理事件多少件?

6%
13%

17%
21% 10人次以下 11-20人次 21人次以上 66%

10件以下 11-20件 21件以上 77%

服务中心建立的管理与制度有哪些? 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0
制 代 理

765 668 578

742

731 537

735

系列1

承 诺 制









考 核

责 任

开 和

坐 班

值 班

首 问

服 务



人 员

全 程

政务代办 纠纷调解 农技推广 农资营销

服务中心的主要服务项目 党员服务与管理 人口计生 社会救助 为老服务 社会保障和劳动就业 疾病防控 外来人口管理与服务 医疗卫生

工 作

工 作

人 员

档 案

管 理



治安警务 助残服务 热线电话

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居民使用最多的服务分别是? 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0 社会保障(含就 业) 人口计生 政务管理与服务 社会救助 纠纷调解

系列1

调查显示,村服务中心的工作人员大多数在 5 人以下,一般是在 3 人左右, 占比 64%,有 33%的服务中心人员在 6-10 人,仅有 3%的社区工作人员在 11 人 以上。服务中心建立以来,平均每天接待居民在 10 人次以下的占 66%,接待居 民在 11-20 人次的占 21%,接待居民在 21 人以上的占 13%。在处理的事务上, 社区服务中心日处理事件在 10 件以下的居多,占 77%,从实际情况来看,平均 日处理事件一般在 0.5-5 件左右,从接待和处理量的差异上看,说明咨询的村 民较多,但实际上办事的并不多。调查显示,村社区服务中心基本上已经建立一 套管理制度,全程办事代理制、档案管理制和工作人员坐班制与值班制是较多村 庄已经建立的制度。在服务中心下面,34%的服务中心已经建立服务站点,数量 一半在 2-3 个,有 66%的社区服务中心没有服务站点。在服务内容上,服务中 心提供从政务代办到农技推广等十几项服务内容,调查显示,居民使用最多的服 务是社会保障(含劳动就业) 、人口计生、政务代办、纠纷调解和社会救助等服 务,说明百姓的需求主要还是体现在社会事务方面。 服务中心设施的便利性、使用面积及使用频率 (三)服务中心设施的便利性、使用面积及使用频率
村社区服务中心距离最远的村民家走路需要多长时 间? 0% 3% 2% 9% 37% 20分钟以内 20-45分钟 45-70分钟 70分钟以上 其他 考虑得非常周到 考虑了一些,但还不全 基本没有考虑到 61% 服务中心的建立是否已考虑到了老人和残疾人的需要?

29% 59%

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社区服务设施的使用面积调查 50 平米以下 51-100 平米 101 平米以上 未建 社区办公室 36% 21% 43% 0 会议(党建)活 44% 36% 20% 0 动室 图书科技阅览室 74% 17% 4% 5% 警务综治室 92% 5% 3% 0 星光老年活动室 34% 28% 35% 0 农业综合服务站 68% 11% 4% 17% 救助保障站 78% 5% 4% 13% 村民学校 35% 23% 25% 17% 计生卫生站 85% 9% 5% 1% 室外文体活动场 51% 3% 45% 1% 宣传 (村务公开) 10 平米以下 11-20 平米 21 平米以上 未建 栏 65% 25% 10% 0 社区服务设施使用频率调查 社区服务设施使用频率调查 几乎每 每 周 使 每 周 使 每 月 使 每 月 使 半 年 使 半 年 使 天使用 用 1-2 用 3-4 用 1-2 用 3-4 用 1-2 用 3-4 次 次 次 次 次 次 社区办公 74% 74% 13% 6% 4% 2% 0 1% 室 会议(党 28% 3% 38% 6% 13% 4% 8% 38% 建)活动 室 图书科技 31% 31% 25% 12% 21% 4% 5% 2% 阅览室 警务综治 46% 46% 22% 6% 17% 3% 5% 1% 室 星光老年 59% 59% 17% 4% 14% 1% 4% 1% 活动室 农业综合 42% 42% 15% 31% 4% 6% 2% 0 服务站 救助保障 51% 51% 20% 9% 13% 1% 3% 3% 站 村民学校 14% 12% 4% 40% 4% 21% 5% 40% 计生卫生 35% 35% 16% 9% 28% 2% 7% 3% 站 室外文体 82% 82% 9% 3% 5% 0 0 1% 活动场所 宣传村务 45% 45% 11% 2% 33% 4% 3% 2% 33% 公开栏 在社区设施的便利性方面,调查显示,59%的社区服务中心距离最远的村民 的家走路控制在 20 分钟以内,29%的走路需要 20-45 分钟,还有 3%的社区服务

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中心距最远的村民家走路需要 70 分钟以上。在问及“服务中心的建立是否已考 虑到老年人和残疾人的需要?”37%的社区认为已经考虑得非常周到,61%的社区 认为考虑到了一些,但还不全,2%的社区认为根本没有考虑到。 根据市委市政府关于《推进农村社区建设工作的意见》 ,提出有条件的社区 要建设“五室三站两栏一校一场所” ,以推进农村社区的基础设施建设。调查显 示,社区办公室在所有的社区都已经建立起来,其中 36%的社区办公室使用面积 在 50 平米以下,21%的在 51-100 平米之间,43%的社区办公室使用面积在 101 平米以上。会议(党建)活动室、警务综治室、星光老年活动室和宣传(村务公 开) 栏也在杭州的农村社区都建立起来, 说明农村社区的场所建设总体是不错的。 设施建设比较不到位的有农业综合服务站、 村民学校和救助保障站, 分别有 17%、 17%和 13%的社区还未建立起来。数据显示,社区服务设施除星光老年活动室、 村民学校和室外文体活动场所之外,使用面积在 50 平米以下的居多,这一方面 与设施的建设年代相关,另一方面还与土地的价值价格相关。 在社区服务设施使用频率方面,调查显示,社区办公室、室外文体活动场所 的使用频率较高,分别有 74%和 82%的社区几乎每天使用;会议(党建)活动室 有 28%的社区几乎每天使用,38%的社区每周使用 3-4 次;警务综治室 46%的社 区几乎每天使用,22%的社区每周使用 1-2 次,17%的社区每月使用 1-2 次;星 光老年活动室几乎每天使用的频率较高,达到 59%,另有 17%的社区每周使用 1 -2 次,14%的社区每月使用 1-2 次;农业综合服务站有 42%的社区几乎每天使 用,有 31%的社区每周使用 3-4 次,有 15%的社区每周使用 1-2 次;救助保障 站有 51%的社区几乎每天使用,20%的社区每周使用 1-2 次,13%的社区每月使 用 1-2 次;村民学校有 40%的社区每月使用 1-2 次,21%的社区每半年使用 1 -2 次,只有 14%的社区几乎每天使用;计生卫生站几乎每天使用的社区有 35%, 28%的社区每月使用 1-2 次,16%的社区每周使用 1-2 次;宣传栏和村务公开栏 有 45%的社区几乎每天使用,有 33%的社区每月使用 1-2 次,有 11%的社区每周 使用 1-2 次。 (四)社区服务设施的后续保障
社区公共设施的维护资金是否到位?
社区服务设施维护资金来源主要是?

已经到位,可维持
几乎全部政府出

30% 37% 到位了一部分,还存在一 小部分缺口 到位了一部分,还存在较 大缺口 基本没有维护资金 17% 16%
37%

11% 政府出大部分,村 庄出小部分 政府出小部分,村 庄出大部分 几乎全部由村庄出

28% 24%

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现有社区服务设施维护人员需要多少?

服务设施维护人员经费主要是?

4%
9% 14% 需要3人以下 需要4-6人 需要7人以上 77%

23% 政府出 村自筹 其他 73%

在社区服务设施的维护和后续保障上,37%的社区表示社区公共设施的维护 资金已经到位,可维持日常运转,16%的社区表示到位了一大部分,还存在一小 部分缺口,17%的社区表示到位了一小部分,还存在较大缺口,30%的社区表示基 本没有维护资金。当问及“社区公共设施维护资金的来源主要是?”的问题时, 仅有 11%的社区表示全部都是由政府出,28%的社区表示政府出大部分,社区出 小部分,24%的社区表示政府出小部分,村庄出大部分,37%的社区表示几乎全部 由村庄出。当问及“现有社区服务设施维护人员需要多少时?” ,77%的社区认为 3 人以下,14%的社区需要 4-6 人,9%的社区需要 7 人以上,在服务设施维护人 员的经费上,23%的社区表示是政府出资,73%的社区表示是村自筹,4%的社区是 采用其他方式筹集。

三、农村社区服务中心建设的主体、制度与效率分析 农村社区服务中心建设的主体、
(一)主要特征——社区服务中心建设与管理的多主体性 主要特征——社区服务中心建设与管理的多主体性 ——社区服务中心建设与管理的 农村社区服务中心的建立后,提供“一站式”的服务,方便了居民办事,受 到百姓的欢迎。 但是同样调查显示出来, 在农村社区服务中心的建设筹资模式上, 呈现出多主体性特征。有的社区是政府出资,有的是政府和村里各出一部分,还 有的是村里自己筹资建造的。在农村社区服务中心建成后的后续管理资金来看, 由政府承担的只有极少数村庄,绝大多数村庄都是村集体出资维持后续的管理。 从农村社区服务中心的建设和管理上,尽管政府已经开始承担部分责任 1,但是

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仍可看出,村两委会在公共产品供给上扮演了重要的角色。 制度的安排—— ——混合性的制度供给 (二)制度的安排——混合性的制度供给 在公共服务供给的制度安排上,首先我们可以看到,政府通过公共政策来提 供公共产品,如浙江省 2009 年在《中共浙江省委、浙江省人民政府关于推进农 村社区建设的意见》中明确提出要加快推进公共服务设施建设。重点推进农村社 区服务中心建设,依托村级办公服务场所,整合利用农村闲置的礼堂、校舍、仓 库、民房等资源,实施必要的改建、扩建或新建,逐步形成以综合性社区服务中 心为主体、室内外专项设施相配套的农村社区服务设施体系,争取用 5 年左右的 时间,在全省建立起集管理、服务、教育、活动等功能为一体的 1200 个乡镇社 区服务中心、15000 个村级社区服务中心。社区服务设施的布局和建设规模,应 根据经济条件、人口规模和乡风民俗等因素,因地制宜,合理确定,总的建筑面 积一般不少于 350 平方米。余杭区政府 2009 年制定并下发《余杭区城乡社区公 共服务工作站建设的若干意见》 ,提出 2009 年末,各街道、镇乡、开发区都必须 建立城市社区和农村社区公共服务工作站并统一挂牌,到 2010 年全区基本建成 覆盖城乡的新型社区管理体系。 其次在资金的供给上, 政府通过以奖代拨的方式提供农村社区服务中心建设 所需资金,但是供给并不充分,不足部分要由层级更低的政府供给或者村集体自 筹。村集体如何获得所需的建设资金呢?当前主要由几种筹资模式:一是村里申 请项目,通过项目的立项获得政府的资金;二是村里借债建设;三是村集体向企 业或者个人募集资金,通过社会资金来补充资金的不足。 再次从服务内容来看, 大部分的服务项目是政府自上而下根据自身的管理需 求所设定的,但是,有些村会根据村民的需求开展一些具体的服务如农业技术培 训、农技推广、文体活动开展等。可见,在制度供给上,政府既是是服务的规划 者也是服务的生产者,但是服务的生产者同时也由村委会这样的自治组织来承 担。 (三)效率的分析 对农村公共服务的效率评价当前主要有几下几种评估方式:DEA 法、满意度 法和过程和结果绩效评估法等。对于农村公共服务中心的建设,本次研究从以下
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1. 近年来杭州市政府已经开始加大对农村社区建设的转移支付力度。2009 年,杭州 市通过《农村社区建设专项资金使用管理暂行办法》,在市、县(区)设立专项资金,增加 了对农村社区服务中心建设的投入, 市采用奖励的方式加大了支持力度。 规定对符合市规定 要求新建的、 面积在 1500 ㎡以上、 具有一门式服务功能的乡镇社区服务中心,根据其规模选 址、服务功能、辐射范围等因素给予 8 万元一次性资金补助。对符合市规定要求新建的村级 社区服务中心,根据其规模、服务功能、辐射范围等因素给予一次性资金补助。其中对具有 一门式服务功能、 面积在 1000 ㎡以上的示范型社区服务中心按 5 万元标准一次性补助;面积 在 500 ㎡以上的标准型社区服务中心按 3 万元一次性补助。 以上项目中属改建的, 给予减半 补助;属新建、改建面积超过规定面积较多的,适当提高补助标准。起步早的西湖区从 2007 年起,区财政每年投入 300 万元专项资金,重点补助农村社区服务中心建设。通过以奖代拨 的方式支持农村社区建设, 确实体现政府在农村社区服务中心建设上承担资金供给的部分责 任,但是供给并不充分。根据调查显示,建设一个村级社区服务中心的资金大约需要 20- 40 万元,而政府提供的资金供给是 3-8 万元,两者之间差距明显,因此绝大多数的社区服 务中心建设仍将依赖村集体的资金以及社会资金的吸纳。 这也构成社区服务中心筹资模式上 的多主体性。

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几个方面开展了评估:一是服务的可及度。结果显示,服务中心为村民办理社会 事务和经济事务提供了便利,村民现在普遍会去村服务中心办理各项事务;二是 服务的物理环境。结果显示,服务中心的建设往往是建在村中心和村民方便到达 的地方,有些村在建设时已经考虑到了老人和残疾人的方便使用;三是服务的满 意度。调查显示,90%的受访者认为服务中心的服务“比较令人满意” ,主要体现 在服务项目增多、 服务设施改善和工作人员办事效率的提高以及态度的亲切友好 等方面。

四、结论与讨论
提高统筹层次,建构国家责任,实现社会公平。 (一)提高统筹层次,建构国家责任,实现社会公平。 以实现基本公共服务均等化为目标的城乡公平, 指的是城乡社区居民在享受 社区公共服务上地位平等、机会均等和结果相当。按照城乡统筹和城乡社会服务 一体化的要求,国家维护社会公平和社会正义,制定城乡统一、规范的社会政策 和社会发展目标;改变过去重城市社区公共产品供给、忽视农村社区公共产品供 给的历史状况;取消过去按照以户籍制度为基础的身份供给制度,对农村居民实 行国民待遇,使其享受国家改革和发展的各项成果。 从服务设施所承载的服务功能来看, 农村社区服务中心是在社区层面上实现 国家管理社会和公共服务的综合职能,更多承担着国家基本公共服务的职能。目 前农村社区服务中心与城市社区服务中心一样, 承载着国家在基层社会的三大功 能:社会管理与社会稳定、公共服务与民生建设、社区参与与基层民主,衔接着 国家目标和公民利益。当前城乡社区服务中心实际开展的服务项目如社区安全、 计划生育、社会保障与劳动就业、信息管理、社会救助、公共文化(党员教育、 市民教育)、医疗保健、残疾人康复、环境卫生等等均是在国家职能在社区的体 现,因此,国家财政应当承担起建设农村社区服务中心的责任。在建设目标、建 设规划和资金保障等方面提高统筹的层次,如果仍像当前的建设一样,主要由区 县财政甚至乡镇财政承担,恐怕建设仍然会出现不均衡和难以为继的现象,从而 加大地区间公共服务的差别。 与效率相关的问题是公平。 农村社区服务中心的建设是否彰显了社会公平? 调查仍缺乏足够的数据说明在资金投入上,政府是公平无偏的。与此相关的一个 问题时, 政府投入的资金量是以什么标准来计算的?是以村庄的人口数量还是以 建设的面积和功能?根据现有的资料显示,农村社区服务中心的建设存在“评星 级”的等级化现象,如果被评为“示范服务中心” ,就意味着能够获得更多的政 府奖励,在这种评价机制下,村庄的服务中心建设存在一种盲目扩大的冲动,村 民的受惠程度仍是不均等的。 实现农村公共服务供给主体和方式的多元化 公共服务供给主体和方式的多元化。 (二)实现农村公共服务供给主体和方式的多元化。 正如萨缪尔森指出的那样: “ ‘公共品’ 并非是必然由公共提供的” 而且 , “公 共部门所提供的许多服务基本上具有市场的特质” ,这就说明农村公共服务的供 给主体并不是单一的,而是可能多样化的。同时,由于第三部门在社会服务的提 供和管理上有自己的独特优势,包括创新优势、贴近基层的优势、灵活优势、效 率优势等,农村公共服务也很需要第三部门的参与供给。因此,农村公共服务供 给的主体既可以是公共机构,也可以是私人机构,还可以是公共机构与私人机构 的合作。实现农村公共服务的有效供给,需要在明确农村公共服务各供给主体的 前提下,实行不同的农村公共服务供给机制。在提供农村公共服务的过程中,可
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以有效地运用多样化、混合式和局部安排等方式实现公共服务的有效供给,从而 形成以政府的行政机制为主导, 私营部门的竞争机制和第三部门的自治机制共同 参与的多种方式并存的农村公共服务供给机制,以此来提升供给的质量、效率和 效能。 确立以农民的需求为主导的公共服务需求表达机制。 (三)确立以农民的需求为主导的公共服务需求表达机制。 农村公共服务变革的关键点是构建新型的公共服务需求表达机制, 即从传统 的以政府为主导的需求表达与选择转向新型的以农民需求为主导的表达机制, 新 的需求表达机制既可以发挥参与主体的功能优势, 避免公共服务供给与需求的错 位和公共服务效率不高的问题,而且能够保证公共服务参与者的共同利益。长期 以来自上而下的公共服务的供给体制基本上将作为消费者的农民排除在决策之 外,随着农村经济的发展,农民自主意识的增强,农民对公共服务的需求表现出 多层次性、多样性。然而,现有的公共服务决策机制却不能有效地适应农民多样 化的需要,因此农民——作为农村公共服务的消费主体其需求应受到重视与关 注,因为它直接关系到公共服务的供给效率和供求均衡。在当前我国农村的现实 条件下,要确立农民的主体地位,形成畅通的需求表达机制,主要有以下几个方 面:一是建构农民自我管理、自我服务的组织。充分发挥当前村民自治组织的作 用,同时还要鼓励建立各种类型的农民合作组织和民间中介组织;二是要加强对 需求表达的引导。充分发挥互联网、农民信箱等载体的作用,及时收集农民的需 求表达,对合理的需求进行分类与反馈;三是建立对需求表达的快速反应机制。 政府只有建立对需求表达的快速反应机制,农民才会认为表达是有效的,也会很 好地激励农民进行充分的表达。 建立农村公共服务供给绩效的评价体系。 农村公共服务供给绩效的评价体系 (四)建立农村公共服务供给绩效的评价体系。 当前,我国农村公共服务供给效率低下,地区差异大,这是个不争的事实。 建立农村公共服务供给的绩效评价体系是促进农村公共服务有效供给的重要途 径。但是,由于农村公共服务的供给内容庞杂,有些具有市场性质,有些具有非 市场性质,评价目标的不一使得评价指标因不同的服务内容差异巨大,为农村公 共服务供给的效率研究带来了很大的困难。当前,对农村公共服务的评价主要是 由公共部门来承担,由于公共部门垄断着大部分的公共管理资源、信息,管理行 为,其评价体系具有政府工作导向性、非透明性,公众监督乏力等特征,这些特 征使得当前农村公共服务供给的绩效评价体系缺乏公平性和效率性。因此,应努 力构建公平合理的农村公共服务供给绩效评价体系,根据系统性、可测量性、可 行性等原则科学选取评价指标,运用定性与定量相结合的评价方法,对农村公共 服务供给效率进行全面、准确的评价,进而为农村公共服务的有效供给提供决策 依据和保障。首先,加强对农村公共服务供给决策的评估。 (1)进行需求评估, 就是要通过调查、研究和分析,了解公众对公共服务的需求情况; (2)进行过程 评估,就是要在供给决策开始执行之后,对决策方案得以按原定设想执行的程度 进行考察,并且针对发现的问题,及时采取适当措施,以保证供给决策取得较好 的效果; (3)进行效果评估,主要是针对供给决策的有效性、供给决策的效率和 供给决策的公平性三个方面进行评估。其次,构建合理的农村公共服务供给评价 体系,以公平和效率为原则,针对不同的服务内容,更加细分地建构地农村公共 服务供给绩效体系,为农村公共服务的有效供给决策提供科学依据。

参考文献:
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1. [美]奥斯特罗姆、帕克特、惠特克: 《公共服务的制度建构——都市警察服务 的制度结构》 ,宋全喜、任睿译,上海三联书店,2000。 2. [美]莱斯特? M? 萨拉蒙: 《公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非 营利组织的关系》 ,第 45 页,田凯译,北京,商务印书馆,2008。 3. 郁建兴/吴玉霞,公共服务供给机制创新:一个新的分析框架,学术月刊, 200912,P12~18 4. 孔娜娜,农村社区服务中心建设:资源配置的公平与效率——以豫西北平原 聚集村落(群)为分析对象, 社会主义研究,武汉,20094,P31~36

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