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我国农村政治制度研究


内容摘要:
中国是一个有着悠久农业文明传统的国家,农村的治乱兴衰历来 是国家治乱兴衰之本。新中国建立以后,在中国共产党的领导下,中 国农村社会发展取得了史无前例的辉煌成就, 现实中国农村经济改革 和快速发展,以及由此引发的农村社会结构转型,对农村政治发展和 文化整合的要求越来越迫切。加快农村政治文化的发展,调整农村社 区社会心理和精神状态,化解农村社区经济、政治、文化生

活中不同 理念之间的磨擦和冲突,整合农村社区不同阶层和利益群体,在思想 上、政策上、体制上、目标上形成较为一致的政治认同,不仅是农村 经济持续发展的迫切需要, 而且是新形势下巩固工农联盟和国家政权 的重要任务。 本文从现阶段中国农村政治状况和发展趋势入手进行研 究, 通过对家庭联产承包责任制后中国农村公共权力组织的构成和运 作及与农民公共参与之间相互关系进行考察, 试从社会转型的视角来 认识市场化进程中农村政治的发展规律。

一、农村社会结构转型及其引发的矛盾和冲突
农村经济改革、社会变迁与政治发展稳步深入的一个重要前提和 保障,是中国农村在高速现代化的进程中保持总体上的社会政治稳 定。 改革开放以来, 由于农村以土地使用制度为核心的经济体制改革, 引发了农村政治、文化及其整个社会结构一系列的深刻变革。中国农 村正在经历着由传统的农业、农村社会向现代的工业化、城市化社会 转型的过程。随着改革开放以来农村所出现的一系列制度变迁与创 新,农村政治稳定的性质、形态及其支撑机制发生了重大变化,出现
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了由传统的影响和阻碍政治发展的迟滞型政治稳定向动态的发展型 政治稳定的转变。 在总体上,农村经济发展、农民收入增加、生活质量大幅度提高, 农村经济和社会已经发生了历史性变化,向现代化迈进了一大步。一 些发达的农村社区,居住条件集镇化、生活方式市民化,农村经济产 业化的发展趋势,已经向我们展示出未来中国农村现代化的美好图 景。但与此同时,农村社会结构转型中的社会问题也大量显示出来。 (一)农村经济结构发生了阶段性变化。 我国经过 20 多年的改革发展,农业和农村经济关系发生了重大 的标志性变化,表明我国农业和农村经济进入了一个新的发展阶段: 1、农产品供求关系和供求结构发生了根本变化,由全面短缺走 向结构性和地区性相对过剩。 2、农村产业结构和劳动力就业结构发生了重大变化,农业比重 下降,非农产业比重上升,全国工业化加快了进程,二元经济结构开 始被打破;与此同时,农业部门劳动力就业总量下降到 50%以下。 3、农业增长方式和资源配置方式发生了重大变化,突出的特点 是劳动力和土地贡献作用不断减弱, 资本和技术对农业发展的作用显 著上升。 4、农业生产方式和生产关系发生了重大变化,农业产业化经营, 即农业生产的商品化、区域化、专业化趋势越来越明显;农村分配方 式也发生了很大变化。 5、农业和国民经济的关联度日益加强。目前人均国内生产总值
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达到 700 美元以上, 农业占国民经济比重下降到 20%以下, 农业部门 从业比重下降到 50%以下,城市化水平达 30%。这一系列指标表明 我国已初步实现工业化,进入到工业化中期阶段。 农村经济结构、生产方式、生产关系的这些重大变化,又是在国 内经济转轨和国际经济全球化的大背景下进行的。经济结构转型,一 方面引发了乡村文化和价值观念的大裂变,市场观念、经营观念、核 算、竞争、信誉、平等、自主、效益、人才、契约、法制等等全新的 观念和人格在经过裂变的阵痛后逐渐生长出来; 另一方面又使农业和 农村经济持续发展、农民收入增加遇到了前所未有的困难和新问题, 农村干群都有一种焦躁的情绪。 这种状况不仅对基层政府管理农业和 农村经济提出了新的挑战, 而且对政治体系建立在传统价值观念上的 权威及基层政权治理农村社区都产生了极大的冲击。 (二)农村基层政治权力结构正在发生一场深刻变革。 中国农村自人民公社制度建立后,从根本上改造了乡村的组织形 式和组织方式,结束了旧中国农村社会一盘散沙的局面。这一体制在 借助经济和行政力量控制乡村社区的同时, 也将党政群团等组织引入 乡村。 这一格局摧毁和压抑了乡村宗法组织势力。 另外, 在农村社区, 强烈的意识形态,阶级斗争和群众运动,形成了一种超强度的政治氛 围。 加上公社的准军事化行动和超强度的劳动又极大地限制了农村人 口在时间和空间上的流动。这些方面有效整合,使公社具有强大的资 源动员能力和社会控制能力, 使中国农村曾经出现过一种前所未有的 稳定和安宁。但是,这一体制未能随着农村经济的发展而发展,以至
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于损害了中国工业化和现代化的进程和目标。 当这种稳态结构阻碍经 济发展之时,也就孕育了打破旧的稳态结构促进新的政治发展之势。 十一届三中全会以后,农村家庭联产承包责任制的推行,最大的政治 结果就是导致了人民公社的体制的迅速瓦解。以后通过撤区并社、撤 社建乡、撤消原生产大队建立村民委员会等一系列的政治结构变革, 形成了现时中国农村这种“乡政村治”的政治格局,实现了农村政治 由旧的稳态结构向新的稳态结构的转型,从而造成了 20 多年来农村 经济及社会的大发展局面。 如果把家庭联产承包责任制当成农民的第一个伟大创举,乡镇企 业的大发展当成农民的第二个伟大创举,那么,当前的村民自治可以 算农民的第三个伟大创举。由于农民的伟大创造,中国民主政治建设 有了独特的途径和方式──代表制民主与直接民主相结合。 在村一级 实行直接民主制度, 其内容和形式包括实行民主选举──农民公推直 选,民主决策──村民代表和村民议事会制度,民主管理和民主监督 ──包括村务公开等一系列制度。 “四个民主”是社会主义民主在农 村最广泛的实践,同时又是乡(镇) 、村权力结构和利益结构的重新 调整:乡(镇)基层政府对自治村的领导和被领导关系将转变为指导 和被指导关系;一部分国家权力──乡(镇)在基层的行政权力,将 转变为社会权力(村社区的自治权) 。农村基层直接民主的形成和发 展改变着基层政权的行为, 两种民主形式──代表制民主与直接民主 在乡(镇) 、村这一结合点上发生了碰撞,村民自治和直接民主对不 仅对基层政权提出了全新的要求,而且影响到县(市)及更高层地方
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政府的行政行为。 在基层政权及县以上政府还未来得及调整和适应这 种变化之前,农民与政府的冲突是不可避免的。在这种情况下,农村 政治体系需要更进一步的改革和创新。 (三)农村阶层结构发生了分化。农村经济改革、生产力的发展 和利益关系的重新调整, 以及党和国家在农村重大经济社会政策的调 整和变化,促进了农村社会分化和社会结构变迁。按照中国社会科学 院陆学艺先生的研究,现时农民已经分化为八个阶层:农业劳动者、 农民工、雇工、农民知识分子,个体劳动者与个体工商户、私营企业 主、乡镇企业管理者、农村管理者。这些阶层的产生大多与乡镇企业 和其他非农产生的发展与兴衰有直接的联系。目前,全国乡镇企业已 经静悄悄地进行了以产权制度改革为中心内容的改制, 已有 70—80% 以上转变为个体、私营企业,使得农民工与农村雇工、乡镇企业经营 管理者与私营企业主之间发生了此消彼长的新变化。 加上农村其他非 农产业发展以及我国工业化,城市化步伐加快,农民越来越多地从农 村社区走了出来。同时,农村社区社会化服务组织的兴起,以及以血 缘、地缘、业缘等为纽带的农民经济组织或联合体形成和发展,农村 又出现了一批新生的经济组织,行会等利益群体的“领袖式”代表人 物,在一些地方,他们的号召和影响力甚至超出了农村基层组织。 农村社会阶层的急剧分化和变迁,冲破了村社原有的社会秩序、 价值观念和行为规则。这种非均衡的社会结构转型,形成了现时农村 多元利益群体、多层社会结构、多元价值观念、制度和行为规则并存 的混合体制。混合体制的存在,为不同社会利益群体确定自己在这种
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转型社会中的角色和地位,提供了多元选择,从而也提供了实现不同 社会利益的多元渠道,减缓了制度性、体制性冲突,但同时,社会急 剧转型,多元利益和价值观念相互冲突。可以认为这是当前农村社会 矛盾急剧上升的深层原因,必须引起高度重视。

二、现实农村对政治发展和文化整合的要求
政治和经济是社会的一对孪生体。政治发展是为经济发展开辟通 途、提供保证的,而经济的发展又为政治发展搭好了跳板。经济发展 与政治发展的共生现象有其必然性。任何脱离了经济发展的政治发 展,或者忽视了政治发展的经济发展,都不可能成为真正的发展。中 国农村改革的历史经验告诉我们, 农村的每一步发展都要求政治体系 做出相应的反映, 特别是经济体制转型的历史关头和经济起飞的启始 阶段,这种要求就更为强烈。 (一)经济全球化以及农业经济市场化、产业化、规模经营、一 体化的发展趋势,要求农村政治文化一体化、结构化、功能化。 在经济全球化宏观背景下,农村经济体制深化改革和开放提出了 全新的要求,迫切需要农村生产经营组织制度的创新。农民需要在不 触动家庭经营制度的前提下以新的方式组织起来。现实农村:以农业 企业、农村经济能人为“龙头”组建的农业经济组织,已经开始了企 业化、公司化、基地化的发展;以产业结构调整为主要内容,以产业 链为纽带, 农民已经开始形成新的经济组织关系; 农民以业缘、 地缘、 血缘为纽带建立了经济联合体或合作经济组织;农户以土地、资本、 技术等入股建立起股份合作经济组织;以加工、储存、运销为业务建
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立起社区服务组织;建筑、餐饮业、商贸等行业的兴起。这一切都表 明,建立在农村社区分工进一步深化基础上的农业、农村经济组织制 度的创新已经开始。 这种以农业和农村经济组织制度创新为标志的农 村经济和社会结构新的发展变化, 正在把越来越大范围的人口、 地域、 生产活动、社会交往等结合在一个朝夕相处的体系之中,日益把农村 社区联结成一个个休戚相关的整体。适应这种变化,农村政治文化必 须一体化、结构化、功能化。所谓一体化,即要求农村在坚持家庭经 营这一基本经济制度的基础上, 用产业链条或社会中介及社会服务组 织,连接千千万万个农户,以规模化和一体化的力量应对国内外市场 的挑战。结构化要求农村经济、政治组织之间及其内部,形成合理的 职能分配,有完善的分工协作和专业化,有合理的结构和层级指挥与 服从;功能化要求农村政治体系有较强的资源动员能力,有及时反映 和处理的政治应变能力,具有高度的行政和社会管理能力。 (二)农村的集体事业、公益事业大量发展或急需发展,需要农 村政治文化建设的加强。当前农村集体事业、公益事业发展滞后有经 济的原因,也有政治因素。发展集体经济对于增强农村基层组织的凝 聚力和权威的重要性,可以说是农村干部的共识。他们有发展集体经 济的强烈愿望,想建设好一个个理想的农村小区。但他们深感,除了 受到自然条件、资源、技术、资金、市场等制约之外,最令人难以把 握的是人才,特别是“人心” 。不少农村干部从实践中发现,农产品 从产出到上市有许多中间环节,由此产生了一大批中间商人,从而造 就了一批“万元户” 。但集体兴办社会化服务组织,总是成功少失败
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多,集体企事业一次次的失败,降低了基层干部发展集体经济和事业 的信心,同时加剧了人们观念向个人主义的演变,反过来又从更深的 层次影响集体经济和事业的发展,形成恶性循环。 农村公益事业的发展,对农村政治意识形态的依赖程度更高。现 实农村社区的发展, 许多事情是不需花钱或者花少量的钱就可以办到 的。比如农业劳动积累问题。目前,农村一方面劳动力大量闲置,另 一方面农业劳动投入又严重不足, 以至农村社会性、 公益性、 保障性、 福利性的劳动积累大量消耗。这种“吃老本”的做法,已经在不断遭 受大自然的惩罚, 近年的水旱灾害就是其中之一。 经验教训告诉我们, 农业劳动积累问题必须引起严重的关注, 现实农村需要组织大规模的 劳动投入,以弥补近几年的过度消费。诸如平整土地、改良土壤、植 树造林、恢复植被、疏通河道、清塘挖淤、兴修水利、筑堤防洪、社 区生活环境改造等等。然而,组织大规模的劳动投入,农村社区无力 解决劳动报酬, 原有的资源动员能力及其组织大规模农田水利等基本 建设的运行机制已不复存在。大规模的劳动投入需要人们的奉献精 神,需要可持续发展观念和强烈的社会责任。人心齐泰山移, “收拢 人心”只能从加强政治认同感入手。 (三)农民的抱负和期望值极大的增长,要求农村政治民主加快 发展。 农村经济发展,人们在解决温饱之后,政治要求多起来了;现代 化新闻媒体和信息传播,把“外面世界”最精彩的部分传输到农民的 大脑中;农民在时间和空间上的广泛流动,把发达地区的生活方式也
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带回了“本土” 。这些方面使农民眼界大开,观念突变,抱负和期望 值空前地调动起来,加上经济利益因素的摧发,农民政治参与的热情 和能力都高涨起来。主要表现为: 1、农村社会成员职业多元化、劳作分散化、收入差别化,使其 集体意识、合作意识相对淡化;同时,社会成员的急剧分化带来了不 同的意识形态,社会心理呈现复杂性。它们都需要表达的机会。 2、生产单位分散到家庭、分配核算也下沉到农户,他们需要直 接与基层政权对话;另外,农村市场经济体制的初步发育,农民自组 织和经济联合体大量涌现,产生了众多的利益单元,阶层和群体意识 逐渐加强。最主要的表现就是上访和群体上访事件接连不断。 3、对“三提五统”的管理使用,对村级社区收入的再分配等。 由于村民对村干部“不放心” ,农民出于保护自身利益的需要,在这 方面要求参与的愿望最强烈。 4、关心村组干部人选,有的希望自己能参加竞选,一方面在乡 政村治中直接施加影响,另一方面也借此光耀门庭;大部分人希望选 出能够反映自己意志的领路人,如果这种愿望夹带宗族、房头观念, 就演化得更为激烈。 5、值得注意的是,当人们强烈的参与愿望和热情受到压抑或者 渠道不畅时,就会以一种非正式的方式甚至非法的方式宣泄。比如, 贿赂干部以期改变政治组织的决策、决定,利用“小字报”进行人身 攻击,采取暴力手段报复干部等。其中利用民谣“议论时政”就是当 前我国农村的一大景观。当前时政民谣呈泛化趋势,千奇百怪、数量
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可观的时政民谣有某种夸大事实、挑拨和涣散作用。这些情况表明, 现实农村看似“政治冷漠”的外表下,蕴藏着强大的政治参与能量, 农村政治发展和文化整合的任务之一, 就是开辟农民参与的载体和渠 道,把他们的政治热情引入正确的转道。 (四)农村社会问题大量涌现,呼唤着农村社区控制力度加强。 1、农村集体经济组织没有真正形成和发挥作用,依附于村民委 员会的集体经济组织(诸如“经联社” )有名无实,村集体经济严重 滑坡,村级债务逐渐增加,在作者调查过的近十个省(区) ,村级平 均债务接近 100 万元,其中约 30%左右属于国家贷款,60%左右属于 高息吸收的村民的储蓄。在部分省(区) ,乡村学校债务也累积扩张。 由此引发了农村金融潜在的危机, 也导致了农民逆反心理──不承担 各项义务,免强纳税但抗拒“三提五统”的缴纳,从而形成了村民欠 村集体的巨额债务。农村“三角债”的出现,严重损害了党群、干群, 甚至政府与农民的关系,这是当前农村最值得关注的问题。 2、农村政治组织自身结构不尽合理,在一些地方有些组织形同 虚设,有些组织变成了少数人的活动(比如民兵连) ,有的组织有名 无实,长期不活动(农村团组织) 。加上农村行政组织管理功能滞后, 手段缺乏。面对农民负担的显性化,直接化,导致基层干部与农户的 直接矛盾,诱发了许多问题,从而失去了群众的信赖和支持。 3、乡(镇)政府行政效益低,村级自治组织服务功能弱化,以 及农村社会互助的需求扩张, 共同摧发了农村非正式组织和农民自组 织的扩张。非正式组织的典型例子就是宗族势力的抬头。在宗族势力
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强大的极少数地方,它排斥基层组织的权力,对抗基层行政,扰乱社 会秩序,破坏法治,甚至兹生恶势力。农民的自发组织是经济和社会 发展的产物,它们的出现必然分享社会基层组织权力。 (4)农村价值 规范一定程度的紊乱,特别是个人主义意识及自我利益的强化,导致 了一些农村社区的“权力真空” 。在这些地方往往同时存在着党的农 村政策“肠梗阻”现象,地方领导对政策曲解,按自己的意志随意剪 裁, 广播等宣传工具的拆除, 群众大会形式的取消以及 “政治学习日” 的消失等,都是导致党的农村政策不能有效贯彻的重要原因。 上述种种无不表明,加强农村政治建设促进政治发展和文化整合 已刻不容缓。

三、加强农村政治发展和文化整合的几点建议
(一)我国农村政治文化发展的历史经验已经告诉我们,农村政 治文化发展的主要内容有如下几个基本方面: 1、农村政治发展意味着农村政治组织、机构和体系不断适应农 村经济结构和经济发展水平的变化。经济发展、分工深化、社会结构 发生变迁、 社会管理职能不断扩展, 职能分化导致机构的分化和重组。 这是农村政治发展在组织上的表现。 2、农村政治发展意味着农村政治体系分工合理、层级分明、职 权明确、指挥统一、行政有效。不论“公社体制” ,还是“乡政村治” 体制,它的价值取向都是“有效行政”它们的区别只在于,不同的社 会和经济结构,不同的政治文化适应不同的体制,只有“适应”的体 制,才有资格谈有效行政。
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3、农村政治发展意味着农村社区成员(公民)民主权利的不断 实现。 我国国体是人民民主专政, 我们党的群众路线是一切为了群众, 一切依靠群众,这都决定了人民群众是国家的主人。 “公社体制”依 靠的是阶级斗争,群众政治运动以及代表大会制度、选举制度等载体 来体现人民的民主和对敌人的专政;乡政村治体制继承了代表大会、 村民选举制度,发展了村民自治制度,取消了阶级斗争和群众政治运 动,这是完全正确和必要的,但是它也反映出,新形势下贯彻党的群 众路线,必须找到有效的载体和途径,以释放农村社会潜在的巨大的 政治参与的热情和能量。 4、农村政治发展意味着党在农村的政策有效地贯彻执行。中国 农民对中国共产党和领袖的热爱, 常常转化为对党的政策的无条件地 执行。这在毛泽东时代表现的淋离尽致。 “毛主席挥手我前进”成为 那个时代的真实写照。产生这种现象虽然有深刻的历史原因,但“公 社体制” 下的一套完整的灌输党中央声音的渠道所起的重要作用是不 能忽视的。现实农村政策运行却失去了这样的灌输渠道。由此看来, 建立党的农村政策的灌输、传送通道,保证农村政策的有效运行也是 农村政治发展的重要内容。 (5)农村政治发展意味着农村政治文化建 设取得成效。方针、政策、法规、制度、公约、社区领袖、权威等等, 是以农民的尊从为前提才产生效益的,农民尊从与否,取决于他们的 政治态度、政治情感、政治信念、政治心理、政治习惯,以及政治价 值判断。一句话,人们的社会行为受制于一定的政治文化。因此,政 治文化建设,是农村政治发展的根基。
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在新的历史条件下,处理好农民的关系,不仅是统战工作而且是 全党工作的大事, 关系到整个改革和现代化建设的全局与国家的长治 久安。而处理好政党、政府、干部与农民的关系,目前不仅需要经济 利益的调整,更需要从政治上着手。正如列宁所指出的那样“一个阶 级如果不从政治上正确处理问题,就不能维护它的统治,因而也就不 能完成它的生产任务” 。 (二)农村政治制度化建设的突破口 在我国建设社会主义民主和法治的进程中,政治制度化建设是一 个基础。政治制度化不仅与我们建设法治国家的目标是一致的,而且 在很大程度上它与政治民主化也正是同一过程的两个方面。 因而对于 我国农村政治中的非制度化现象,我们不能等闲视之,而应该从促进 我国农村长期发展和稳定、 从建设社会主义民主和法治的高度深入研 究,正确认识,并做好为之长期努力的准备。 从长远说,农村政治制度化的目标是要实现来自国家的规范力量 在农村的归位,即在农村实现:凡属于政治领域的事务,人们遵循来 自国家的行为规范;对于社会领域的事务,人们遵循来自社会传统力 量的规范。那么从当前来看,我们应该如何促进我国农村地区的政治 制度化建设呢?具体到当前我国的农村, 这个问题实际上就是如何对 我国农村居民进行政治社会化的问题。 1、对农村干部制度化的政治行为的教育。在当前我国农村政治 的非制度化问题中,更严重的问题是教育干部。因为在我国农村的政 治行为主体中,尽管普通农民是人数上最广泛的主体,但是他们并不
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是政治职业者,在多数情况下他们是政治活动的受动者而不是主动 者;相反,尽管农村干部在农村是一个人数较少的政治行为主体,但 是他们是农村地区最主动、最活跃的政治行为主体,正是他们的政治 行为决定了农村政治的最主要方面的特点。并且,在农村干部与农民 之间的关系上,农村干部的政治行为对农民具有非常直接的示范作 用,在如何参与政治生活的问题上,农村干部正是普通农民在行动上 的老师。农村干部参与政治生活的方式,必然成为农民效仿的榜样。 而在另外一些情况下, 农民的非制度化的政治行为正是农村干部的非 制度化的政治行为引起和激发的。在很多农民与干部冲突、农民集体 冲击政府机关或部门的非制度化行动中, 直接的导火线都是农村干部 行为严重失范而引起的。所以解决当前我国农村政治的非制度化问 题,最主要的突破口应该选择农村干部而不是普通农民。 2、做好乡镇政权的建设。为了解决乡镇体制存在的问题,各级 政府一直在进行积极的探索。 乡镇政权建设是一个涉及面很广的系统 工程,但当务之急是抓好三个环节:一是理顺关系,包括县乡关系、 乡村关系、政企关系;二是转变政府职能,精简机构,适应农村市场 化改革的需要;三是惩治乡镇官员腐败,重塑乡镇政权的形象。 3、完善乡政村治的制度架构。现行的“乡政村治”的基本制度 架构不宜改变,在此前提下,应开拓思路: 一是将村委会与乡镇人大衔接起来。乡镇人民代表大会是乡镇一 级的国家权力机关, 是本乡镇人民群众(主要是农民)行使当家作主民 主权利的主要形式。它在性质上虽不同于作为村民自治组织的村委
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会,但在功能上二者又有相通之处。笔者设想,是否可以考虑从组织 上将二者衔接起来, 即规定: 村委会委员原则上应是乡镇人大的代表, 村委会主任、副主任则是其当然代表,从而将村委会“巧妙”地纳入 国家权力系统内,使之由完全的“体制外”力量变为一定程度上的 “体制内”力量:一方面,作为乡镇人大代表的村委会成员可以通过 制度化的渠道在乡镇一级国家权力机关表达和体现村民的愿望和要 求,使乡镇人大通过的各项决定更充分地反映广大村民的意愿;另一 方面, 乡镇人大对作为人大代表的村委会成员又有一定的组织上的约 束力,使之更主动、自觉、积极地协助乡镇人大的执行机关——乡镇 政府开展工作,由此实现村委会与乡镇人大、政府的良性互动关系。 而村委会主任、副主任、委员会只是以个人身份参加乡镇人大,这并 不会改变村委会作为村民自治组织的性质。 二是改革乡镇政府政绩考核指标制定制度,特别是要改革那种单 纯由上级制定的数字化指标考核乡镇领导的做法。 上级政府在制定乡 镇发展指标时,既要符合中央政策精神,又要真正做到从乡镇实际出 发,充分考虑乡镇的意见和要求。由于这些考核指标,大都要落实到 每个村民,因此事先应与村民委员会进行协商,广泛征求村民意见。 这样制定的考核指标才易于赢得村委会和村民的理解和支持, 也才切 实可行。

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