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美国土地利用规划研究及其对我国的启示






… 龚国土地秘卿规娜
武 汉大 学政治 与公 共管理 学院 唐红波 娄文龙

我 国 的 社会 经 济 制 度



土 地 产 权制度
,



重要 的层 次 地外
围 内市

/>,

他对全 县 的 土 地 利 用


除公 有
,

经济发 展 水 平 和 所 处 的发展 阶 段 同 发 达 的 市 场经 济 国 家 和地 区 有较 大 的 差 异 享赋 同 美 国 不 能相提 并论 规 划 开 展 的 时间 不 长
,

在 数量 和 空 间布 置 上 起 到 控 制 作 用 市级
。 。


土 地 资源

一 般 由地 方 政 府 编 制

为县 范



我 国 的土 地 利 用
,

镇 的 土 地 利 用 规划

而 且 目前 还处 于 向社

会 主 义 市 场 经济 体 制 的 转 轨 时 期
的 经验 对 我 国 具 有 重 要意义


学习 和借

,





规 划 的主 要 内 容
,

鉴 先进 国 家特 别 是 美 国 的 土 地 利 用 规 划 方 面 类 护地

美 国土地利 用 总体规划
一般 包 括 七个 要 素

内容 比 较 广

土 地 利 用 形式 空 旷地




交通

居 住地

绿地 农 业 用地




安全 设 施

防 噪音 污 染
公 有地

土地利用 的

形式 一 般 又 分 为 五 种





规 划 的体 系


林业 用 地
归 纳 为三 条

地市用地

乡村 用 地

美 国 的 土 地 利 用 规 划 体 系 总 的来 说 分 为
三 大 类和 六 个 层 次 三 大 类 是 总体 规 划

,


美 国 土 地 利 用 规 划 总 的指 导 思 想 大 体 可
一 是 保 护 农业 用 地
二 是 控制



向规划 和 用 地 增长管 理 规 划

其 中用 地 增 长 控制

大 城市扩 大 用 地规 模

三是 保 护森 林及 生 态
,

管理 规 划 主 要 是 对 建 设 用 地加 强 管理 市 区 规 模 的一 种 方 法
国 家级



环境 编制



专 项 规划 一 般 根 据 总 体规 划 来 制定


六 个 层 次 的 规划是


内容 更 为 细 致


具体

,

主 要 由各 专 业 部 门来

国 家 的土 地 利 用 总体 规 划 还


未 编制



专 项 规划 如 国 家高 速 公 路 网 规 划


全 国 自然保 护 区 规 划 已 经 编制
指 跨 州 的土 地 利 用 规 划

区域


个特 点



规 划 的特 点
,

州级
,



总 的来 看 宏 观 又 有微 观 划 技术


美 国 土 地 利 用 规 划 有 以下 几
内容 广 泛


州一 级规 划 主 要 控 制 州 内土 地 利 用

制定 政
亚区

全 面 充实



既有

策对 土 地 资源 进 行 开 发 和 保 护 域级
规划






既 有 总体规 划又 有 专项规

包 括 一 个 州 范 围 内几 个 县


,

一般按 自

重 视 生 态 环 境 的保 护

注 自动化绘

然界 限 来 规定 范 围


如 加 州 的 旧 金 山湾 地 区

意 公 众 参 与 和 部 门协调

广 泛应 用新


亚 区 域 规 划也 编 制专项 规 划 如 水 质规

遥 感技术



地 理信 息 系 统


县级



是 美 国土 地 规 划 中 的一 个

画 等得 到 广 泛应 用

撰纷

翼黝黝





规 划 的编 制 程 序
程序
,

座 住房
一 找




当然


,

增 加 建筑 密度需 要 征得

美 国 土 地 利 用 规 划编 制 方 法

地 方 政府得 同 意

般分 为 个步骤
出 问题 和 矛 盾
,

确定 规 划 项 目
提 出 对策
,

划 定 城 市 增长 区
,

在 广 泛 征 求意见 提 出规 划 指

城市 增 长 区 指 得是 设 施 的地 区
,

指定 为 允 许 出现 城

的基 础 上 标


,

起草规划

市水 平 的 土 地 利 用 强 度 和 密度 以 及 发 展 城 市

其 项 约束 因 素 为 ① 律 ② 规 ③ 策 法 法 政

设 立 城 市 增长 区 的 目 的是控 制


④信 息 ⑤公众 反 映 ⑥政 府 意 见 资料 分析 研究 对现 状


收集


城市 的 增 长 速 度 长达



城市 增长 区 的 边 长 限 定 了
,

政策和可
制定供

城市增 长 区 的 周 长

其 面 积 的 大 小 应 能 满足


能 的 发 展 变化 进 行 综 合 研 究

年 的城 市 发 展 的 需 要
,

在城 市 区 外

选方案



提 出 各 类 土 地 利 用设 想
,

,

注意 开 发


是农 业 用 地 和 林 业 用 地

一 般 划 归 专 属 农业

和保护 并重

估计 方 案 正 负 效 应

方 选

案分 析 时

注意长远 利益 和 当 前利 益 结 合


社会 个
,



生 态 和 经 济 三 个效 益 并重

择最佳方案

可 能是 几个供选 方 案 中 的一 实 施 和 监督


也 可 能 综 合 各 方 案优 点 制 定 方 案
确 定 规划 方 案








规 划 的基 本 经 验

创 立 符合 中 国 国 情 的 规 划 新体 制
,

农 地估 价与 用 途确 定

我 国与 美 国 的规 划 体 系 有个 相 同 的 问题 突 出表 现在规 划 领域分割
如 土地利用规划


通 常不 动 产 税 按 土 地 的市 场 价 值 来 征

主 要 的 规 划领 域




,

而 美 国 州 政 府 通 过 法 令 授 权 对 农 田 的使
,

城 市城 镇 规 划
,

环 境保 护
,

用 价值 进 行评估 后

,

不动产 税按 土 地 的 使 用

规 划 等 各 有 各 自的 国 家 一 级 法 律依据
自 的政 府 部 门层 层 依 法 执 行

有各


价值 来征 收 而 不 是 按 市 场 价值 或 者投机 价 值 来征 收 所 以 这 一 措 施可 使 农 民 少 交 一 些
不 动 产税


给 规 划编制

协调





实施 等工 作 带 来 许 多 实 际 困 难 和 矛

另外

,

对于 农业 区 内 的农 田
,

,



我 国 应 建 立 起 符合 国 情 的规 划 新 体 系
,

地 税 比 较优 惠
用途
,

而 作 为交 换
,

土 地 所有 人应

第一

,

在全 国 范 围 内
,

,

由政 府 组 织 协 调 各 主

以 书面形 式 同 意在 一 定 时期 内不 变更 土 地 的 如 果 发 生 了 变更



要规划部 门
工作


进 行 国 家一 级 的统 一 规 划立


则 须 向政 府补 交 某

用 一 个 《规 划 法 》 面规 范全 国 的规 划 全
,

一 特 定 时期 的 土 地 税

建 立 新 的规 划 法 律体 系
,

第二
,

,

各级

农业 区划


农 业 区 划 就 是 把农 业 用地 同 工 业 用 地 一

依 法 成 立 独 立 于 政 府 的 规 划 委 员 会 负 责协 调 仲裁 规 划 事务 争端等 解 决 规 划 中碰 到
的实 际 问题 划
,



样 严格 划 片
的一个 区域

地 方 政 府 划 定有 一 定 面积 要 求

第三


,

除 了 专题与 具 体 项 目规


,

在该 区 域 内 只 准进 行 农 业 生 产
,

逐 步 把 不 同 行业 的政策 性 战 略性


总体

和 农业 生 产 有 关 的 活 动

严 禁修 建 住 宅 和 发

规划

内容统一
, ,

编写



到 一 个规 划 文 本和


展 其他 城 市基础 设 施




图件上 来

真正 做 到 按


一个
,



总体 规 划指 改 善人 居 环 逐 步 引导 规

购 买 和转让 开发 权
,

导 经 济 建设

促进社会发展 第四


购 买 开 发 权指 的 是
开 发权
,

州 政 府 或 地 方政 府
,



,

提 高人 民 生 活 水 平

,

的 某个部 门或 某个 私人 组 织 购 买 农 业 用 地 的 以便 该 土 地 只 能 用 于农 业 目 的


划行 为市场化





注 重新 技 术 在 规划 中 的应 用

不 能 用 于 其他 目 的
民 出售其 开 发 权
,

转让 开发权 指 的是

,

,





规划 中 采 用 先进 技 术 和 方 法各 地 发 展不
目前美 国 大量采 用地理信 息 系统

以便 其 开 发 权 可 以在 临 近

的 另一 块 土 地 上 得 到利 用



英亩 土 地
,

,

例 如 一 户农 民 他 有 权 在 其 上 每 英亩 修 建
座 住房

技 术 及 其 与 遥 感 和 自动 制 图 相 结 合 的现 代 技 术 于 空 间 分析 以 及 有 关制 图 工 具
空 间数据 与 社会 经济 属 性数 据 匹 配 较 好
, ,

座 住房

总 共可 修 建
,

他 可 以将



其 一 半权 利 卖 掉

即将

座 住 房的修建 权

卖给 另 一户 农 民
上 提 高建筑 密 度

,

后者便 有权 在 自 己 的 土 地
即 在 自 己 的 土 地 上 多修 建

研 究提 高 了 效率 为 规 划 方 案 的选 择 调 整创造 了 条件 网 络 技 术 的应
规 划 编 制 中分析




,

,

用 更 是 方 便信 息 的流 通 与公 众 的查询

,

三维

吧黔

敬、



址一一一一一一一一

空 间建 模 为 公 众 直 观 感 受 规 划进 而 理 解规 划

而 我 们 离 这 个 要 求还有较 大 差 距

,

难 免在 土


提 供便 捷 途径 的技 术 背 景
,



虽 然在 中 国 东部 地 区 有 较 好

地 规 划 行 业 中会 有 鱼 目混珠 的现 象

我们应
,

但 规 划 信息 传 播 利 用 的 网 络 化
,

该学 习 和 借 鉴 美 国在 这个 领 域 的经验 进 我 国 的土 地 规 划 的制 定 和 实 施


以促

发 展速 度很慢

公众查 询




公众 对规划 方 案


意 见 的接受与 变 更 展
,

三 维规 划 图等 均 没 有 开

中西 部 地 区 也 由于 条 件 限 制 无 法 开 展
,





坚持土 地规划 利 用 的 可持

中央 部 委 有 国 家级 或 省 级 规划信 息 系 统
是 其 真正 运 行 效 果仍 需 改 善




续发展
可 持 续 发 展 已 逐步 成 为 各 国 的 土 地 利 用 规 划 的主 题 理利 用
,
,

所以

,

中国 目

前应 建 立 以
系统
,

技 术 为基础 的土 地 规 划信息


各 国 的土 地 利 用 规划越来 越 多


提 高 土 地 利 用 过 程 中动 态 管理 和 监督

地 关 注 生 态 环境保 护 人 的价值
,

自然 资源 的 保 护 和 合
,

的信 息 化水平

重视农 业 用 地 的保 护 关注 效 率 与公平

,


越 来越 重 视
,





健 康 与 安全
,

建立 符合 国情 的公 众参 与

体 现 以人 为本 的 思 想

美 国虽 然 土 地 资源 丰
为 控 制城市 蔓 延


制 度 和 专 家咨询制 度
美 国 国 家法 律 为公 众 参 与土 地 利 用 规 划
提 供 了 充 分 的法 律保 障 听取 会


,


法 律规 定
,
,

,

但十分注意 保 护
,

从 理


年代 以后 开 展 了 划 分 基 本 农 田 和 确 定 城 市 增长 边 界 论




地 方政

并提 出 了
,

理 性发 展
,



府在 将规 划付 诸 实施 之 前 必 须 举 行 公 众意 见
在 公 众 听 取会 上
,

我 国 目前 城市 建 设 的 主 要 弊端 就 是




不 仅要 听 取 普通
,

大饼

式 的开 发
,

城市 规模 无 限 膨 胀


不断

公 众 的意见

还 要 听取 有 关利 益 团体 的意

侵 吞 着 城 市 周 围 的农 田

我们可 以参 考 美 国

并根 据 当地 法 规 和 环 境 效 益 予 以 考 虑


的经验

通过 划 分 基 本 农 田 和 确 定城市增长


然后在充分 考 虑公 众 意见 的基 础 上 对规 划进 行修 正 并进行表决 意 识 问题


边 界来 控制城市 规模

我 国 由于 历 史 原 因 以及 体 制 机 制 问题 技 术方 法 等 问题
,
,







继续加 强土 地利 用 规划理
,

没 有 全面 系 统

论 方法 的研 究

建 立 符 合 中 国 国情
,

地 制订和 实行 公众参 与制度 和专 家 咨询 制

的 土 地 利 用 规 划 方法 体 系
理论 是 系 统 化 的理 性认 识
成 熟 与 否 的最重 要 标 志 高水 平 作用


, ,

度 势



但是

公 众 参与作 为 时代 的潮 流 和 趋


是 一 个学科

,

其 重 要 性 已 被 越 来越 多 的人 认 识 到
,
,





土 地 利 用规 划要提
,

管还 存在 这 样 那 样 的 问 题
与 制 度 和 专家 咨 询 制度 势在 必 行


但 是 建 立 公众 参

实现 科 学 化
,

,

并在 实践 中切 实 发 挥
创 新 和 发 展规
,

提 高 公 众 参 与 意识

就 必 须结 合 中 国 国 情

一 是 规 划 的 编 制要 尽 可 能 广 泛地
,

划 理论

建立科学 的土地利 用规划方 法体

征 求 社 会 各 界 的意见
二 是 规 划 一 经批准
,

尤 其 是 县 乡级规 划
,

加 快 土 地 利 用 规 划 的理 论 创新 和发 展


一 定 要 对外公 布


以得 三是

一 方 面 要 大胆 借 鉴 和 吸 收 国 外 的 和 相邻学科
如 城市规 划

到 广 大人 民 群 众 的理 解

认可



支持



地理学




经济学



社 会学



对 违 反 规 划 的行 为 可 以通过 规 划起 诉等 法 律 措施来 加 强 监督


环 境科 学



系 统 科学

管理 学等
,

的有关 理


提炼 论


另 一 方 面 要 认真 总 结 多 年 来 我 国土 地 利





建立 土 地规划 师执业 认 证
加 强对 土 地规 划从业 人 员和

用 规 划 工 作 的实践经验
,

加 以系 统 地 归 纳 和

使 之 上 升 为 理论
,



美 国 的理 性 发 展理


制度

,

土 地市 场与 土 地 利 用 关 系 理 论
,

滚 动规

机构 资 质 的 管 理
美 国 建 立 了 规 范化 的 规 划 师 执 业 认 证 制 度
,

划 理论
用很 大
,

对我 国 的 土 地规 划 管理 实 践 指 导 作

,

对规 划行 业 人 员 进 行 资 质认证和 管理

,

值 得我们 研究借 鉴 最 后 加 强 对 土 地 利 用 规 划 实施 情 况 的
,

并 建 立 了 民 间性质 的规划 师协 会等 组 织 前从 全 国 范 围 看 中国 有



跟 踪调 查 和 评估

适 时开 展 规 划 的修 编调


我 国 从 事土 地 利 用 规 划 工
,
,



,

也 是 各 国 非 常重视 的问题


美 国 根据 客
,

作 的 人 员 素 质 还满足不 了 规 划 工 作 的 要 求
多 个 县 级 单位 制规 划和从 事规 划 管理 实施 的 高 素 质 人 才

观 实 际 情 况 对 规划进行动 态 调 整

一般 每 隔

需要 大量能编
,

年修 编 一 次


我 国 也 要 加 强 理论 和 方 法 研


及 时 对规 划 进 行 编 修

卜 磷


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