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科学高效利用国土空间 加快推进形成主体功能区


科学高效利用国土空间 加快推进形成主体功能区

来源:陕西传媒网-陕西日报

美丽富饶的三秦大地是我们赖以生存和发展的家园。为科学高效利用国土空间,既满 足人口增加、经济增长、工业化、城镇化发展、基础设施建设等对国土空间的巨大需求,又 要为保障农产品供给、维护生态安全不断扩大绿色生态空间,按照《全国主体功能区规划》 的总体要求, 省政府近期以陕政发 [2013] 号文件正式印发了 15 《陕西省主体功能区规划》 。 陕西省主体功能区划分方案,原则上以县级行政区为基本单元,部分区域以乡镇为基 本单元划分(如榆林北六县),主要依据土地资源、水资源、环境容量、生态脆弱性、生态 重要性、自然灾害危害程度、人口分布、经济发展水平、交通优势度和发展战略等十大类 61 项指标,运用多种评价方法,综合分析而得出。 明确三类主体功能区定位

主体功能区划分总图 陕西省主体功能区划,按开发方式,分为重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区 域三类;按开发内容,分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区三类;按层级,分 为国家级和省级。 重点开发区域涉及全省每个设区市和杨凌示范区,共有 40 个县(市、区),其中国家 层面 36 个,省级层面 4 个。总面积 41470 平方公里(含分列其中的禁止开发区面积),占 全省国土面积的 20. 2 % 。该区域的功能定位是:支撑全省乃至全国经济发展的重要增长

极, 提升综合实力和产业竞争力的核心区, 引领科技创新和推动经济发展方式转变的示范区, 全省重要的人口和经济密集区。

——国家层面重点开发区域 主要分布于关中地区 (包括商洛市商州区、 丹凤县) 和榆林北部地区, 包括 36 个县 (市、 区)以及汾渭平原农产品主产区中的部分地区,总面积 33836 平方公里,占全省国土面积 的 16. 5 % 。扣除基本农田后面积 25978 平方公里,占全省的 12. 6 % 。 1、关中地区。包括西安、铜川、宝鸡、咸阳、渭南、商洛和杨凌六市一区范围内的部 分地区,面积 21117 平方公里。功能定位:全国内陆型经济开发开放战略高地,重要的先 进制造业基地、高新技术产业基地、现代农业产业基地、历史文化基地、科技教育与商贸中 心和综合交通枢纽。 2、榆林北部地区。包括榆林市榆阳区、神木县、府谷县、横山县、靖边县、定边县等 6 个县(区)的部分地区,面积 12719 平方公里。功能定位:全国重要的能源化工基地和 循环经济示范区, 区域性商贸物流中心、 现代特色农业基地, 资源型城市可持续发展示范区。

——省级层面重点开发区域主要分布于延安、汉中和安康市,包括 3 个区块的 4 个县 (区),总面积 7634 平方公里,占全省国土面积的 3 . 7 % 。扣除基本农田后面积 6662 平方公里,占全省的 3 . 2 % 。 1、延安区块。包括宝塔区全部和甘泉县的部分地区,面积 4089 平方公里。功能定位: 陕北能源化工基地重要组成部分,区域性石油化工服务基地、特色农产品生产加工基地,全 国重要的红色旅游及陕北民俗文化旅游中心,全省统筹城乡发展示范区。 2、汉中区块。该区块位于汉台区和城固县,面积 1630 平方公里。功能定位:国家级 循环经济示范区,国内一流生态文化旅游特色城市,全省重要的装备制造业基地,区域性新 材料基地、绿色食品加工基地、商贸物流、科教文化和金融服务中心。 3、安康区块。该区块位于汉滨区,面积 1915 平方公里。功能定位:连接西北、西南 和华中的重要交通枢纽,陕西省重要的清洁能源基地,区域性新材料基地、绿色食品加工基 地、现代服务业和物流配送中心。 限制开发区域(农产品主产区),主要包括渭河平原小麦主产区,以及渭北东部粮果 区、渭北西部农牧区、洛南特色农业区,共计 24 个县,总面积 31269 平方公里,占全省国 土面积的 15. 2 % 。功能定位:保障农产品供给安全的重要区域,现代农业发展的核心区, 农村居民安居乐业的美好家园,社会主义新农村建设的示范区。 1、渭河平原小麦主产区。包括西安市的蓝田县和户县,宝鸡市的凤翔县、岐山县、扶 凤县和眉县,咸阳市的武功县、三原县、泾阳县、礼泉县和乾县,渭南市的富平县、蒲城县、 大荔县、合阳县、澄城县等 16 个县,面积 17788 平方公里。功能定位:国家级优质专用小 麦产业基地和玉米生产基地。 2、渭北东部粮果区。包括渭南市白水县和延安市洛川县,面积 2780 平方公里。功能 定位:全国优质苹果产区、西部农业综合发展示范区。

3、渭北西部农牧区。包括宝鸡市陇县、千阳县、麟游县,咸阳市永寿县、淳化县等 5 县,面积 7866 平方公里。功能定位:优质奶畜产品生产基地、优质小麦生产基地、优质苹 果和鲜杂果生产基地、中药材生产基地。 4、洛南特色农业区。包括洛南县全部,面积 2835 平方公里。功能定位:全国核桃生 产基地,陕西省重要的生猪生产基地、蚕桑生产基地、烤烟生产基地。 限制开发区域(重点生态功能区),分布于黄土高原丘陵沟壑水土保持、秦巴生物多 样性保护、陕北黄土高原南部和秦岭山地东部等生态功能区,共计 43 个县。其中国家层面 33 个,省级层面 10 个。总面积 133061 平方公里(含分列其中的禁止开发区面积),占全 省国土面积的 64. 6 % 。该区域的功能定位是:保障国家和地方生态安全的重要区域,人 与自然和谐相处的示范区。发展方向:以修复生态、保护环境、提供生态产品为首要任务, 因地制宜发展不影响主体功能定位的适宜产业,引导超载人口逐步有序转移。管制原则:严 格管制各类开发活动,不得损害生态系统的稳定性和完整性;严格控制开发强度,腾出更多 空间用于保障生态系统良性循环; 严格产业准入环境标准, 禁止布局与生态功能区不相适应 的各类产业和项目。 ——国家层面重点生态功能区主要分布于陕北黄土高原丘陵沟壑区和陕南秦巴山区, 共计 33 个县,总面积 81202 平方公里,占全省国土、面积的 39. 4 % 。 1、黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区。包括延安市吴起县、志丹县、安塞县、子 长县,榆林市绥德县、米脂县、子洲县、清涧县、佳县、吴堡县等 10 县,总面积 22285 平 方公里。主体功能是防治水土流失、维护生态安全。保护和发展方向:开展小流域综合治理 和淤地坝系建设,巩固和扩大退耕还林(草)成果,促进生态系统恢复;改造中低产田,加 强基本农田保护,发展旱作节水农业;鼓励发展红枣、小杂粮等特色林果业;发展黄土风情 和红色文化旅游;加大矿山环境整治修复力度,减少人为因素造成新的水土流失。

2、秦巴生物多样性生态功能区。包括西安市周至县,宝鸡市凤县、太白县,汉中市南 郑县、洋县、西乡县、勉县、佛坪县、宁强县、略阳县、留坝县、镇巴县,安康市汉阴县、 石泉县、宁陕县、紫阳县、岚皋县、平利县、旬阳县、镇坪县、白河县,商洛市镇安县、柞 水县等 23 个县,总面积 58917 平方公里。主体功能是维护生物多样性、水源涵养、水土保 持,提供生态产品。保护和发展方向: 加强退耕还林, 维护生态系统; 严禁毁林开荒等行为, 保持并恢复野生动植物物种和种群的平衡;加大污染治理,确保主要河流水质保持在 II 类 以上;加强茶叶、中药材、生猪等种殖养殖,推进标准化生产和精深加工;积极发展生态旅 游、文化旅游、休闲观光游;适度开发优质矿产资源。 ——省级层面重点生态功能区主要分布于延安沿黄地区、子午岭地区、黄龙山区、商 洛南部地区,包括 10 个县以及重点开发区域中部分生态功能重要的区块,总面积 51859 平 方公里,占全省国土面积的 25. 2 % 。 1、沿黄黄土长梁沟壑水土保持生态片区。包括延长县、延川县、宜川县等 3 县。保 护和发展方向:建设稳定的基本农田,沟坡退耕还林还草,河滩及河岸营造防护林。严禁在 水源地保护区进行石油和煤炭开采,适度发展新型清洁能源。积极发展以红枣、苹果为主的 特色产业和沿黄生态旅游业。 2、子午岭森林生态片区。包括宜君县、黄陵县、富县和甘泉县等 4 县。保护和发展 方向:大力实施天然林保护、退耕还林工程,扩大林地面积。加强自然保护区和森林公园建 设,大力发展文化旅游、生态旅游和特色农业,适度发展设施养殖业。加强煤炭资源开发监 管,加大矿山环境整治和生态修复力度。 3、黄龙山生物多样性保护片区。包括黄龙县全部。保护和发展方向:保护森林植被, 提高林分质量,森林覆盖率稳定在 75% 左右。发展核桃、苹果、板栗、花椒等特色农业和 生态旅游业。 4、秦岭东段中低山水土保持片区。包括商南县和山阳县 2 县。保护和发展方向:实 施丹江流域水土保持和污染综合治理工程, 确保南水北调中线调水水质安全。 巩固和扩大退

耕还林成果,增加森林蓄积量。禁止非保护性采伐,保护野生动植物。大力发展经济林、中 草药、茶叶等特色产业和生态旅游业。适度开采优势矿产资源,强化矿山生态修复和尾矿库 治理。

禁止开发区域点状分布于重点开发和限制开发区域之中,包括各级自然保护区、森林 公园、风景名胜区、地质公园、文化自然遗产、水产种质资源保护区、重要湿地和重要水源 地,共 407 处。总面积 22949 平方公里,占全省国土面积的 11. 1 % 。该区域的功能定位 是:保护珍稀动植物基因资源、文化自然资源和人民群众饮水安全的重要区域。管制原则: 依据法律法规和相关规划实施强制性保护, 严格控制人为因素对自然生态和文化自然遗产原

真性、完整性的干扰,严禁不符合主体功能的开发活动,引导人口逐步有序转移,实现环境 污染“零排放”,提高生态环境质量。

2020 年实现五大目标 陕西省推进形成主体功能区的主要目标是: ——空间开发格局清晰。 “一核四极两轴”为主体的城市化格局基本形成,全省主要 城市化地区集中 60% 以上人口和 70%以上经济总量;“ 五区十八基地”为主体的农业战略 格局基本形成,农产品供应体系进一步完善;“ 两屏三带”为主体的生态安全战略格局基 本形成,生态安全得到有效保障。 ——空间结构得到优化。全省国土空间的开发强度控制在 4 . 56% ,建设用地总规模 控制在 9390 平方公里。其中城市空间控制在 2320 平方公里以内,农村居民点占地减少到 5034 平方公里, 耕地保有量不低于 38913 平方公里 (5837 万亩) 基本农田不低于 35227 平 , 方公里(5284 万亩)。 绿色生态空间扩大,林地面积达到 1242 万公顷,湿地面积有所增 加。

——空间利用效率提高。经济布局更趋集中均衡,产业集聚布局,人口集中居住,城 镇密集分布,城市空间单位面积创造的生产总值大幅度提高,提高土地集约节约利用水平。 粮食和经济作物的单产水平提高 10% 以上。单位绿色生态空间林木蓄积量、产草量和涵养 的水量明显增加。 ——城乡区域协调发展。农村人口向城市有序转移,所腾出的闲置生活空间得到复垦 还耕还林还草还湿,农业经营的规模化水平、农业劳动生产率和农民人均收入大幅提高,城 市化地区反哺农业地区的能力增强, 城乡差距逐步缩小。 人口更多地生活在更适宜人居的地 方, 农产品主产区和重点生态功能区的人口向城市化地区逐步转移, 城市化地区在集聚经济 的同时集聚相应规模的人口,城乡区域间公共服务和生活条件的差距缩小。 ——可持续发展能力增强。生态系统稳定性明显增强,生态环境质量显著改善。荒漠 化、草原退化和湿地退化等得到有效遏制,退耕还林(草)面积增加。资源开发对环境的影 响明显降低,主要污染物排放得到有效控制,渭河等主要流域水质明显改善。秦巴山区生物 多样性得到切实保护,水源涵养功能进一步强化。自然灾害防御水平进一步提升。应对气候 变化能力明显增强。到 2020 年,力争全省森林覆盖率提高到 45% 左右,森林蓄积总量达到 4 . 77 亿立方米,主要河湖水功能区水质达标率达到 82% 以上。 实施差别化区域政策 为推进形成主体功能区, 形成市场主体行为符合区域主体功能区定位的利益导向机制, 《规划》提出了财政、投资、产业、土地、农业、人口、环境、应对气候变化和绩效评价等 9 个方面的政策。 财政政策主要是完善财政转移支付制度, 加大对禁止和限制开发区域的转移支付力度; 投资政策主要是政府预算内资金要加大支持限制开发区域的发展; 产业政策主要是制定适合 不同主体功能区的鼓励类、 限制类和禁止类的产业目录; 土地政策主要是实行差别化土地政 策,建设用地主要向重点开发区域倾斜,强化对基本农田、重点生态功能区生态用地、自然 文化资源保护用地的保护; 农业政策主要是加大强农惠农政策力度, 并重点向农产品主产区

倾斜, 保证各级财政对农业投入增长幅度高于经常性收入增长幅度; 人口政策主要是要实施 积极的人口迁移政策,鼓励限制开发区域和禁止开发区域多余人口积极向重点开发区域迁 移;环境政策主要是针对不同区域明确了各自的污染物排放标准、产业准入环境标准、污染 控制和管理措施、 水资源利用和水资源保护政策; 应对气候变化政策主要是要加快推进绿色、 低碳发展,积极发展循环经济;绩效评价政策主要是强化了对各地区提供公共服务、加强社 会管理、增强可持续发展能力等方面的评价,增加了开发强度、耕地保有量、环境质量、社 会保障覆盖面等评价指标。 构建三大空间战略格局

城市化战略格局示意图 ——构建以“一核四极两轴”为主体的城市化战略格局 一核,即西安国际化大都市,以西咸新区、经济开发区、高技术产业园区等建设为着 力点,提升西安、咸阳主城区综合服务功能,打造历史底蕴与现代气息交相辉映的人文历史 古都,形成千万人口的国际化大都市;四极,即宝鸡、榆林、汉中、渭南 4 个城市,扩大 城市规模,完善城市基础设施,增强集聚辐射功能,形成百万人口的省际区域性中心城市; 两轴, 即以陇海铁路和连霍高速公路为东西向主轴, 以西包- 西康铁路和包茂高速公路为南 北向主轴,形成“十”字形城镇群主骨架。

生态安全战略格局示意图 ——构建以“两屏三带”为主体的生态安全战略格局 两屏,即黄土高原生态屏障和秦巴山地生态屏障;三带,即长城沿线防风固沙林带、 渭河沿岸生态带和汉丹江两岸生态安全带。构建以“两屏三带”为主骨架,以其它重点生态 功能区为重要支撑, 以点状分布的禁止开发区域为重要组成的生态安全战略格局。 黄土高原 生态屏障要重点加强水土流失防治和植被保护与修复; 秦巴山地生态屏障要重点维护森林生 态系统和生物物种多样性,加强水源涵养。长城沿线防风固沙林带要重点加强防护林建设、 草原保护和防风固沙;渭河沿岸生态带要重点开展渭河全线综合整治,营建生态林带,打造 “八百里秦川”绿色生态走廊;汉丹江两岸生态安全带要重点开展水土流失治理、污染防治 和沿江绿化,打造南水北调中线水源区绿色生态走廊。

农业战略格局示意图 ——构建以“五区十八基地”为主体的农业战略格局 着力提高农业综合生产能力,发展农业生产,保障农产品供给。关中平原重点建设以 优质强筋、 中筋为主的优质专用小麦生产基地, 以籽粒与青贮兼用型为主的优质专用玉米生 产基地, 以精细菜为主的设施蔬菜生产基地。 渭北台塬重点建设以苹果为主的优质果品产业 基地,以豆类、玉米为主的杂粮生产基地,以牛、羊为主的奶畜产品产业基地,以家庭规模 养殖为主体的生猪产业基地。 汉中盆地重点建设优质水稻生产基地, “双低” 油菜产业基地, 瘦肉型猪为主的畜产品产业基地。陕北高原重点建设以红枣、马铃薯、豆类为主的优质杂粮

干果生产基地, 春玉米生产基地, 优质牧草生产基地, 大漠蔬菜生产基地, 绒山羊产业基地。 秦巴山地重点建设以天麻、杜仲、丹参、黄芩等为主的中药材产业基地,以核桃、板栗、魔 芋、食用菌、蚕桑等为主的林特产品产业基地,以及优质茶叶产业基地。


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