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我国农业保险发展的现状研究


我国农业保险发展的现状研究
摘 要:农业保险对稳定农业生产、提高农民收入具有重要作用,但是其自 : 身固有的特点使得农业保险成本居高不下,在许多国家农业保险的顺利开办 主要得益于政府的大量补贴。农业保险的发展现状不是很乐观,本文针对农 业保险在发展过程中存在出现的问题提出了对策建议。主要问题有:缺乏规 范农业保险的法律,农民对农业保险的认识程度不高,保险理赔不及时有效

需求不足等,来研究农业保险的发展现状及解决对策。 关键词:农业保险;发展现状;政策性农业保险;完善

引言
我国是一个农业大国,也是世界上发生自然灾害最为严重的国家之一。 在自然灾害损失中农业最为严重, 而且农业承受自然灾害损失的能力最为脆 弱。据统计,近 10 年来,我国年均种植业的成灾面积为 2727 万公顷,损失 率高达 11%,自然灾害每年给我国造成的经济损失都在 1000 亿元以上,农 业风险问题一直是困扰我国农业可持续发展的突出问题。 在后 WTO 时代,传统的农业补贴政策空间和效力日渐式微,以农业保险 为代表的“绿箱政策”空间和效力与日俱增。中外大量实践证明:农业保险 不仅是农作物收入安全网的重要构成部分, 更是实现一国农业可持续发展的 前提条件和最基本的保障。 近年来,中共中央、国务院始终把解决“三农”问题作为全部工作的重中 之重,对农业保险的发展也非常重视。2004 年以来连续出台的中央一号文 件,都将农业保险列为金融支持农业发展的重要内容。2006 年颁布《国务 院关于保险业改革发展的若干意见》 ,对农业保险的发展提出了明确要求。 在国家政策扶持下,我国农业保险业务规模迅速扩大。 。2011 全年保险公司 原保险保费收入[18]14339 亿元,比上年增长[19]10.5%,其中,政策性农 业保险原保费收入 67.14 亿元,占农业保险原保费收入的 95.87%;参保农户 6152 万户,同比增加 49.2%;提供风险保障 1437 亿元,同比增加 89.9%。同 时,农业保险服务领域不断拓宽,保险责任范围和覆盖区域都不断扩大。以 全国性保险公司和专业保险公司组成的农业保险经营网络也初步形成。 但我 们也看到,尽管我国农业保险取得了积极的进展,农业保险发展也仍然面临 着诸多难题,如缺乏法律法规规范、缺乏巨灾风险分散机制等,并且随着财 政补贴比例的进一步提高和补贴品种的继续扩大, 各保险公司承担的农业巨 灾风险也将不断累积 。

一、开展农业保险的必要性
农业是安天下、稳民心的战略产业,没有农业现代化就没有国家现代化,没 有农村繁荣稳定就没有全国繁荣稳定, 没有农民全面小康就没有全国人民全面小
[1] 康 。农业保险作为扶持农业发展的政策工具,是解决我国“三农”问题的一项

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重要措施。建立并完善农业保险制度,对于建立我国农业风险管理体制,提高农 业抗风险能力,推进农业产业化经营和市场化发展,对于发挥财政支农资金的杠
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杆效应,更好地解决“三农”问题具有重要的现实意义 。 我国是世界上农业自然灾害较严重的国家之一,灾害种类多,受灾面积广, 成灾比例高。2010 年,云南、贵州、广西、重庆、四川 5 省(区、市)耕地受 旱面积 1.01 亿亩,占全国受旱耕地面积的 84%,作物受旱 7907 万亩,待播耕 地缺水缺墒 2197 万亩。有 2088 万人、1368 万头大牲畜因旱饮水困难,分别占
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全国受旱的 80%和 74% 。农业灾害所带来的损失是巨大的,这样巨大的损失 只靠国家来救济是行不通的,农业保险此时就起到了对农业的保护作用。自然灾 害是造成农民贫困的主要原因,因此,转移农业巨灾风险,减少灾害损失在现阶 段就显得尤为重要和迫切。建立农业保险,是巩固农业基础地位,保证农民收入 和维护农村社会稳定的现实需要。 农业作为整个国民经济发展中的最基础产业,同样也是一个弱质产业。农业 保险作为一种转移风险的重要工具, 一般具有将强的外部性, 对于保障农业生产,
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确保粮食安全,增进整个社会的福利具有非常重要的作用 。

二、我国农业保险发展成效
我国农业保险起步于 20 世纪 30 年代,新中国成立后,我国进行了三轮农业 保险的试验,使得农业保险已覆盖全国所有省市区,险种已涉及种植、养殖等多 个领域。

(一)业务快速发展,服务面迅速扩大
2009 年,全国农业保险保费收入 133.9 亿元,提供风险保障金额达 3812 亿 元,同比增长 59%;参保用户已达 1.33 亿户次,同比增长 48%。农业保险规模 已达到亚洲首位,全球第二。

(二)涉农保险产品更加丰富
中央财政支持的农业保险品种达到 9 个, 地方性财政支持的险种已涉及粮食 作物、经济作物、蔬菜园艺、生猪、家禽、水产养殖等多个领域。

(三)各级财政对农业保险的投入力度不断加大。
自 2012 年起,在现行政策基础上,财政部加大了对农业保险的支持力度。

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例如,增加保费补贴品种、扩大保费补贴区域、支持提高保障水平,加大补贴比 例。

(四)政策性农业保险服务网络初步形成。
经过几年的发展,我国已形成以中国人保、中华联合两家全国性保险公司, 黑龙江阳光、吉林安华、上海安信和安徽国元等 4 家专业政策性农业保险公司为 主体的政策性农业保险经营网络。

(五)农业保险的作用日益凸显。
农业保险在保护农民利益,促进农业产业化经营以及应对极端天气变化、推 动农民迅速恢复生产等方面发挥了积极作用。
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三、我国农业保险市场现状分析
(一)赔付率高,承保业务亏损严重
据调查,2008 年河北省农业保险赔款支出同比增长 378.53%,远远超过保 费 210.61%的增长率,赔付率达 91.24%。如果再加上接近保费收入 20%的经 营费用和其他费用,综合赔付率超过 110%(保险界公认的盈亏平衡点为 70%) , 2007 年—2009 年 4 月承保亏损合计达 2510.5 万元。

(二)财政支持力度不足,农业保险发展动力不足
政府参与农业保险主要方式是政府支持和财政补贴,方式较单一;缺乏相关 法律法规保障;地方政府的政策具有很大的随意性和不稳定性,并且部分财政补 贴资金不能及时、足额拨付到位,甚至被挤占、挪用,资金到位率低,影响保险 公司的经营核算和偿付能力。

(三)涉及多部门和组织,缺乏统一的领导协调机构
农业保险具有“准公共产品”性质,其发展涉及到多部门和组织,需要各部 门和组织间大力支持和配合,但是目前我国农业保险发展环节多并且法制不健 全,监管力度不够,各部门职责不明确,最终导致农业保险开展工作效率降低。

(四)农业发展水平不高,农民保险意识薄弱
农业生产者经营规模小而散, 农业生产的商品化程度低。 农产品经济价值低, 使得农户投保意识淡薄, 自愿缴费积极性低, 风险分担机制难以很好的发挥作用。

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而且我国农业发展落后,受自然灾害影响很大,农业生产的商品化程度低,最终 导致农民收入水平较低,所以给农作物投保对农民来说实属有心无力。

(五)保费收入低,规模化经营受限制
目前农业保险经营机构险种少、覆盖面窄且承保率偏低,导致保费收入过低 甚至亏损;且受我国农业发展状况的影响,农业保险公司规模化经营受制约,无 法有效扩展业务。
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四、我国农业保险发展所存在的主要问题
当前我国农业保险的发展存在法制缺失、有效需求不足、化解风险能力差、 巨灾保险支持体系不健全等诸多问题。

(一)我国农业保险的有效需求严重不足。
如四川省到 2006 年底,政策性农业保险保费收入 926.26 万,按 19791959 户农户计算,户均投保费用仅为 0.47 元。导致有效需求不足的原因主要有:一 是农民的保险意识淡薄。由于农民还存在着“一旦遭灾,会有政府来救济”的依 赖思想,因此,不少农民认为购买农业保险没有什么必要。二是农民的经济收入 低,因而投保能力较弱。据有关调查资料显示:按农业受灾损失率制定的农业保 险的保费率一般为 8~15%,甚至更高,而农民可以承受的保费率仅为 4%,这 就大大超过了农民的经济承受能力。三是农民土地经营规模偏小且零星分散。根
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据国土资源部的统计,截至 2007 底,中国耕地面积为 1.22 亿 hm 。据调查,全 国平均每个农户耕种 0.61hm2 土地。 被分割为 8.99 块, 平均每块面积为 0.068hm2, 这种过于分散的小规模生产格局客观上弱化了农业保险的经济保障功能。

(二)政府对农业保险的支持力度不够,缺乏配套政策的保障
国际上,凡开办农业保险的国家,政府都将对农民的保费补贴、农业信贷、 价格保护、农业灾害救济等措施配套实行,一些国家甚至明确规定,不参加保险 就不能贷款,不参加保险就不能享受灾害经济。这种由配套措施共同推动农业保 险的计划,对农民吸引力大,约束力强,动作效率高,比较容易为农民所接受。 我国主要依靠政府投入农业基础设施、 救灾救济和价格补贴等手段抵御农业自然 风险,对通过保险转嫁以分散风险的方式则运用比较少,政府对农业保险的各种 支持十分有限。在政策上,农业保险业务,除免交营业税外,其他方面同商业保

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险一样对待。 政府也没有像相关的财力投入和扶持型政策, 如补贴保费、 管理费、 支持再保险、允许经营健康险等。

(三)农业保险的水平较低
首先,我国农业保险在总体上普及率很低,覆盖面很小;其次,农业保险险 种单调,保险范围不适应现代农业发展的需要。目前,我国农业保险主要集中在 农作物保险和养殖业保险。农作物保险主要承保自然灾害险,而自然灾害外的社 会政治风险则属于保险责任以外,如农药污染、有毒化学物质泄漏等造成的损失 未列入保险责任以内。一是农村保险市场主体不够健全。目前绝大部分县级及以 下保险分支机构仅是展业单位,机构配置不全,服务功能弱化,经费、车辆和人 员配置仍然不足。二是农村保险服务队伍整体素质不高。仍不能适应农村保险发 展的要求。三是农村特色的保险产品匮乏。许多保险产品缺少差异性和适应性, 城市和农村同一条款费率,缴费高、期限长、偏重投资理财,与农村的实际需求 严重脱节。

(四)农业保险缺乏完善的法律法规支持

目前, 我国尚没有制定专门的农业保险法规。 2002 年 10 月 28 日新修订的 《中 华人民共和国保险法》主要是规范商业性保险公司的经营行为,对农业保险的规 定十分笼统,对农业保险的性质也没有明确的规定。从事农业保险的组织制度、 业务经营方式和会计核算制度等都是依照《中华人民共和国保险法》中对商业保 险的规定, 忽视了农业保险的特殊性, 农业保险试验普遍存在着展业难、 收费难、 理赔难的问题,业务开展波动较大,很难正常运作下去。2006 年底,在国务院 相关部门的积极倡导下,《农业保险条例》的起草工作已经启动,但至今没有出 台。2008 年初的雪灾造成的直接经济损失过千亿元。尽管保险业在雪灾救助中 发挥了积极作用,但由于覆盖面较窄,赔付总额占雪灾损失还不到 2%,远低于全 球同类灾害中保险赔付超过 30%的平均水平。另外,在农业保险的委托代理关系 中,农业生产单位作为委托方处于信息劣势的一方。这样,就容易出现出现逆向 选择,发生道德风险。据有关专家统计,就农作物保险赔付这一项,其中道德风 险所占的比例就高达 20%,在牲畜赔付骗赔现象更为严重。以上问题的存在,归

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其原因, 就是目前我国还没有出台一部专门的适应我国农业保险发展的法律法规 制度。。

五、完善农业保险政策,促进农业保险发展的建议
虽然我国的农业保险发展迅速,但是与发达国家相比,与农业发展现状比仍 然存在着农业保险覆盖面低,农业保险的规模过小,保险保障水平很低、农业保 险有效需求严重不足、农业保险经营过程中面临的风险较大、政府对农业保险的 扶持力度不够等诸多问题,亟待解决[6]。所以针对农业保险发展问题提出几点建 议[7]:

(一)建立农业保险法律制度体系

山东保监局局长任建国说,我国至今还没有专门的农业保险法律,2007 年 开始酝酿的农业保险条例也尚未出台。法律法规的不完善,使得农业保险在政府 职责、 经办主体、 组织形式、 资金运作、 保险费率厘定等方面的制度安排不明确, 甚至有的地区开办农业保险存在较强的随意性, 影响了农业保险制度的稳定性和 可持续性。《农业保险条例》在 2011 已列入了国务院法制办的立法计划,2012 年也同样被列入。他预计,这一条例将很有可能在今年问世,这将使农业保险发 展走上法制化的轨道,因此,他建议尽快颁布实施。 其次,各省市区应根据农 业保险试点情况及各自实际,制定相应的农业保险地方性法规,对农业保险的性 质,费率水平,保障范围,经营模式,组织机构与运行方式,政府、保险机构和 农民的责任, 各主体的保费负担比例, 风险准备金的提留, 监管责任, 税收优惠, 财政补贴方式等作出明确规定,使农业保险有章可循,有法可依。

(二)建立政策性农业保险保费补贴长效机制
加大财政补贴力度,建议将政策性农业保险纳入各级财政预算常规项目,明 确每年财政预算对农业保险的投入比例。 对农业保险的补贴投入要按照一定比例 逐年增长。增加对西部落后地区、粮食主产区和关系国计民生重大农产品保险的 补贴投入。要进一步完善农业保险补贴方式,逐步提高中央财政的补贴比例,降
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低县级财政补贴投入比例。尝试建立省市区农业保险保费补贴统筹制度,省市区 财政拿一部分,其余部分根据各县(市区)财政状况,分配农业保险保费统筹数 额,财政状况好的多拿,差的少拿或不拿。统筹起来的农业保险补贴资金由省上 统一管理、统一使用。

(三)加大对经营政策性农业保险机构的支持力度
要研究制定对经营政策性农业保险业务的保险机构给予费用补贴和对政策 性农业保险再保险业务给予补贴的具体实施办法,并认真贯彻落实。进一步完善 农业保险税收优惠政策,在免征种养两业营业税和印花税的同时,免除经营种植 业、养殖业保险业务的全部营业税、城市维护建设税、教育附加和所得税。将机 关车辆保险等赢利稳定的险种交由经营政策性农业保险的机构经营, 弥补农业保 险业务的亏损,达到以险养险的目的。

(四)加大农业保险宣传力度
加大农业保险宣传力度,普及农民保险基本保险知识,对于提高广大农民的 保险意识,扩大农业保险覆盖面,具有重要意义。一是充分利用电视、报纸、访 谈等各种宣传渠道,采用生动活泼,简明易懂的方式,宣传保险业务和服务的典 型事迹,充分发挥典型的示范效应,增强农民对保险的感性认识,提高农民的信 任度。二是组织农村基层干部学习保险知识,再由基层干部采用老百姓喜闻乐见 的方式进行宣导,重点讲解农业保险男的功能与作用,让农民了解保险是“人人 为我、我为人人”的互助机制。三是宣传的内容要实实在在,贴近生活,要抓住 农民最为关心的话题和利益,避免造成逆反心理。

(五)建立多层次的农业保险风险防范机制
尽快建立和完善政策性农业再保险体系,在国家建立农业再保险公司的同 时,按西北、华北、东北等区域分布,建立区域性农业再保险公司,分散农业保 险经营风险。建立国家级、省市区及部分财政实力强的县(市区)农业保险超额 基金或巨灾风险准备金, 用于应对农业巨灾可能对农业保险体系造成的毁灭性打 击。 。二是建立互助保险组织办理区域保险业务。中国农村地域广阔,区域生产 力差异较大,农业经济发展不平衡,办理农业保险可以按照农业经济地理区划建

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立三层次的互助保险组织:第一层次,以乡为单位建立农业保险互助组织,直接 面对每一个农户经营业务;第二层次,以县为单位建立农业保险互助合作社,面 对互助组织经营业务;第三层次,建立区域性农业保险合作联社,面对农业互助 保险合作社经营业务。三是成立专门政策性保险公司办理农业保险再保险业务。 为完善农业保险组织体系,分散农业保险人风险责任,政府应成立专门的政策性 农业保险公司经营农业保险的再保险业务, 将部分较大农业风险在社会范围内分 散,弱化原保险人的农业风险。

六、结论
本文通过农业保险发展过程中存在的问题分析发现农民对农业保险购买率 低,对农业保险缺乏了解。 通过分析,发现影响农户购买农业保险发展的主要影响 因素有法律制度,农民年收入、农民对农业保险的了解程度、保险理赔以及是否 必要购买保险。从分析对策可以看出,目前,在我国农业经济仍以小农经济为主, 农民收入依然较低的情况下,“政府拉动型”农业保险应当发挥主导作用。政府 应当促进农民文化水平的提高,使农民增强对农业风险的认识程度,从主观上认 识到农业保险的重要意义和价值。 此外,政府应扩大宣传,让更多的农户认识和了 解农业保险。 从试点地区做起,让农户亲眼见证农业保险的好处,对农业保险的进 一步推行是非常重要的。注:①从 2003 年起,连续四年的中央一号文件都在强调 开展农业保险试点的问题。 一系列政策的出台表明了政府大力发展农业保险的决 心

参考文献:
[1]余科,刘刚.农业保险『遮风挡雨』——关于完善农业保险的初探[J].江海纵横,2009, (6) :42-43 [2]唐福春.建立健全我国农业保险制度的几点思考[J].景德镇高专学报, 2011,(3)57-59 26 : [3]张世花,吴春宝.政策性农业保险:政府、保险公司与农民的博弈分析[J].重庆理工大学 学报(社会科学),2010,24(7):56-59 [4]关静,马利军,胡佳.我国农业保险现状及发展思考[J].现代商贸工业,2011, (19) : 149-150 [5]孔云梅.中国农业保险发展困境及对策[J].河南农业,2011, (9):60-61 [6]彭钢.对促进农业保险快速发展的建议[J].中国保险,2011.1:32-33
8

[7]张文奇.完善农业保险政策研究[J].西部财会,2011:41-45

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