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土地规划论文土地利用规划论文土地利用总体规划论文:中国土地用途管制的技术支撑体系


土地规划论文土地利用规划论文土地利用总体规划论文:

中国土地用途管制的技术支撑体系
摘要:该论文基于理论研究、法律法规和工作实践,系统探讨了土地 用途管制的技术支撑体系, 它包括土地利用总体规划、 总量控制方法、 信息反馈机制三个主要方面, 具体分析了三个方面现存的问题及其对 制度效能的影响,在此基础上,从准确定位用途管制的目标因素、建 设用地配置

的“非均衡”规律、建设用地动态置换、地籍管理行政改 革、 公众参与的法制保障等五个方面, 分别提出了改进和提高的措施。 为编制以土地用途管制为核心的土地利用总体规划提出方法与建议。 关键词:土地用途管制;总量控制;非均衡发展;动态置换 0 引言 土地用途管制,是中国借鉴西方国家经验,于九十年代初提出并 开始探索实施的一种管理模式。该管理模式 1998 年写入现行《中华 人民共和国土地管理法》 ,成为中国土地管理的一项基本制度。其核 心思想是:通过编制土地利用总体规划,将土地划分为农用地、建设 用地和未利用地; 严格限制农用地转为建设用地, 控制建设用地总量; 对耕地实行特殊保护。这一制度实施以来,在中国耕地保护、城镇发 展、环境保护等诸多方面取得了显著成效,但实施过程中也遇到一些 突出问题,主要是技术支撑体系研究深度不足,影响到其效能的充分 发挥。本文试就此做一研究探讨。 1 土地用途管制的技术支撑体系 土地用途管制属于现代管理学范畴,遵循管理学理论的基本规

律, 是一个确立目标方案、 组织实施落实、 控制调整优化的循环过程。 在这一过程中,科学确立目标方案是基础,组织实施落实是关键,而 控制调整优化是必不可少的保障环节。 在揭示的管理框图中,很明显,涉及到科学编制土地利用总体规 划,确立不同功能用地区富有效率的总量控制方法,并要求建立迅速 可靠的信息反馈机制。 这三个方面实际构成了土地用途管制的技术支 撑体系,只有确保这一支撑体系有效运行,才能最终保证实现制度设 计的根本目的。 科学编制土地利用总体规划, 在现代管理学中属于决策和计划层 面的内容。土地是人类文明发展的载体,是民生之本、发展之基、财 富之母。土地资源的配置利用,讲求在城镇、农村和自然环境三大子 系统之间的平衡。其基本的依据来源应该是国土发展规划,在此基础 上应做好与城镇体系规划等各专项规划的衔接。 不同功能用地区总量控制方法,属于目标实施过程中的技术形 式,根据国内外成功的经验,应包括三个功能部分:一是农业用地功 能区的确界和保护管理,主要是对耕地特别是基本农田明确保护范 围,落实保护责任;二是建设用地功能区的转用与使用管理,主要针 对城镇建设用地和能源、交通、水利建设用地转用管理;三是生态用 地功能区的确界和保护管理,主要是对划定的林业保护区、自然生态 保护区落实相关的保护责任,实施有效的保护管理措施等内容。 土地利用信息反馈机制,是管理系统组织调控优化的基础,主要

涉及两方面的管理机制:一是土地的权籍变更管理,二是土地的执法 监察。这两方面的机制,既是对组织实施效果的检验和保障,又是对 目标方案调整优化的信息来源,是目标体系与执行体系的循环联接 链。 2 目前土地用途管制技术支撑体系的问题分析 2.1 土地利用总体规划应依据的上位战略研究不足,最主要的是城镇 体系发展战略和环境治理规划研究不足 1996 年全国启动编制上一轮土地利用总体规划时,国家和地方 的国土发展规划是空缺的, 致使土地利用总体规划对宏观经济发展规 律和布局的把握欠准确,执行过程中存在许多尖锐矛盾。国家“十一 五”规划注意到这一问题,突出了上位战略的导向性作用,提出在全 国设立国土空间的优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主 体功能区,这将为中国土地资源的科学配置、集约高效利用提供战略 性指导,但城镇体系规划、环境治理规划中的一些问题,仍然制约着 土地利用总体规划对建设用地资源、 生态用地资源的科学配置。 首先, 从城镇体系发展战略来看, 管理层对现代市场经济和城市发展规律导 致的全国城镇人口、城镇产能再调整未能给予充分重视,在指导思想 上,依然偏重于均衡发展、大中小一起发展[1]。1989 年《城市规划 法》 确定的 “严格控制大城市、 合理发展中等城市和小城市” 的战略, 虽然已经引起专家和研究机构广泛的、一致性的质疑,但至今未作根 本性调整, 这就导致土地利用总体规划在安排建设用地资源空间配置

时,与市场要求和发展规律严重脱节,表现出强烈的地区性、结构性 需求矛盾。如中国长三角、珠三角、京津冀三大经济圈,总人口占到 了全国 13.5%,2004 年创造了占全国 41%的地区生产总值,全社会 固定资产投资占到 1/3,实际利用外资占到 4/5[2],这些地区当前和 未来城镇建设用地的合理规模到底如何确定, 成为目前制约国家有关 部门土地管理的极大难题。其次,从环境治理规划来看,中国西部、 西南部地区将面临大量土地退耕还林,全国性、地区性各种生态环境 的规划保护、流域治理,均缺乏可操作性的规划方案,土地利用总体 规划对这些项目进行资源配置同样遇到依据不足、量化困难等问题。 这些重大问题不解决,土地利用总体规划的科学指导作用难以实现。 2.2 总量控制的方法机械效率低 通过土地利用总体规划对城镇发展用地、 农业用地 “划圈” 控制, 是用途管制实施建设用地、耕地保有“总量控制”的基本方法。但相 对于城镇经济发展的非均衡特点,明显暴露出目前管理方法的机械 性,进一步加大了规划控制与现实发展的矛盾冲突。以山东省为例, 截止 2004 年底城镇和独立工矿用地现状,与 2010 的规划数据相比, 似乎没有很大矛盾,但由于平均化的“划圈”控制,热点城镇地区被 “基本农田不能调整”控制,撤并的乡镇、整合的村庄和现实中发展 不起来的城市,占有了大量的指标资源而无法作相应调整,客观上加 剧了社会发展与用地需求的矛盾, 并由此在土地资源管理上产生了三 个方面突出问题:一是“农地圈”数据不实。国家分配的基本农田保

护指标普遍高达 80%甚至 90%以上,热点地区为了留出城镇发展用 地,不少地方将基本农田“上山、下塘” ,耕地和基本农田面积的数 据存在一定水分,特别是质量达不到要求。二是热点地区“城镇发展 圈”难以控制。东部 11 省市特别是一些城市群带地区,上一轮土地 利用总体规划确定的到 2010 年的城镇规划建设用地指标已普遍用 完,有的甚至用到了 2020 年,由于无规划建设用地可用,导致许多 地区违法用地居高不下。三是建设占用农用地“占补”难“平衡” 。 土地管理法规定,农用地转为建设用地,要实施“占补平衡” ,但多 数热点发展省份土地后备资源不足,耕地后备资源更是缺乏, “占一 补一”在一些地区存在质量下降的问题,同时过分强调占补平衡,缺 乏科学的开发复垦规划,一定程度上也会对环境破坏构成潜在威胁。 2.3 土地利用信息反馈机制时效性、可靠性不足 从土地权籍变更登记系统看,一是土地的分类数量、权籍关系缺 乏准确可靠的普查统计,同时由于制度设计、地方利益方面的原因, 有些地区的政府和部门存在瞒报、漏报现象,造成全国土地利用数据 的准确性较差;二是地籍信息的动态更新滞后,管理工作量巨大,技 术支持不足,时效性难以满足。从土地的执法监察机制看,一是法律 规定不完善,土地管理法、城市规划法等既未对更改规划作出程序性 规定,更未对违反规定的决策做出惩处性规定,加之违法行为行政处 罚程序复杂、没有强制执行权,在一定程度上对违法行为失去了警戒 力。 二是法律保障机制脆弱, 决策层面 “违规” 缺乏有效的制约途径,

监管力量薄弱分散, “事前防范”机制存在多重障碍,造成行政成本 高, 监察效率低。 这些原因客观上必然造成土地利用信息反馈的失实。 3 改进和提高土地用途管制技术支撑体系的对策要点 3.1 准确定位用途管制的目标因素 土地资源配置关乎经济社会的可持续发展, 目标性是用途管制的 首要特征。其一要体现对民生安全的保障,主要是国家粮食安全。按 照 FAO 的解释和公众常识, 包括四个方面的内容: 充分供应 (数量) 、 安全可靠(质量) 、足够有效(购买力) 、及时便捷(可获得性) 。因 此,粮食安全的根本不在于国家一段时期产量多少、储量多少,最重 要的是 “藏粮于地、 藏粮于技” 1996 年以来, 。 全国年均减少耕地 66.7 万 hm2,其中粮食面积年均减少 46.7 万 hm2,面积减少对粮食产量 的影响占 40%以上[4]。由此可见,国家土地利用总体规划,首先必 须根据中国人口发展的目标,分时段设定必要的耕地保有量,特别是 基本农田保有量。在目前农业科技水平没有较大突破的前提下,必须 坚守全国 1.2 亿 hm2 耕地“红线” 。其二要体现对国家环境安全的促 进。中国土地资源已呈现过度开发特征,环境破坏严重,约有 180 万 km2 土地已经荒漠化,占国土总面积的 19%[5]。土地利用总体规划 应尽可能地保护原生态用地、扩展林木用地,促进生态环境的自我平 衡。其三要体现对国家经济安全的协从。国家经济安全指的是规模合 理、 结构合理的投资强度。 土地利用管理协从保障国家经济运行安全, 主要是合理安排建设用地资源的时空分布,有保有压,控制总量,通

过建设用地资源的有序投放,配合国家实现稳定的投资发展战略,这 是近年来国务院采取的重大措施。 3.2 总量控制特别是建设用地配置要充分尊重生产力发展的 “非均衡” 规律 当今世界城镇化发展,一个突出特点是集聚[6,7]。城市首位度扩 大,特大城市、大城市、城市群(或称都市连绵带)成为全球最具发 展活力的地区。到 2000 年,世界 100 万人口以上的城市 162 座,其 人口规模占世界城市人口的比重达 42.6%。根据有关权威机构的研 究,中国已初步形成了 15 大城市群的雏形[8],城镇人口向宜居地区 适度集聚,符合人本主义精神,同时有利于集约用地和环境保护。如 日本, 属于人口稠密的国家之一, 由于上世纪 70~80 年代超过 43.5% 的全国人口集中于东京、大阪、名古屋三个土地面积仅占全国 10.4% 的都市圈中,才使得占日本国土 2/3 的森林资源得到保护。美国城镇 化过程中,超过 60%的人口集中居住于狭窄的 160.9km 以内的海岸 线上, 使得牧区和农村人口急剧减少, 实现了退耕还林、 还草、 休耕, 大自然得以修养生息,才使美国告别了沙尘暴的肆虐。因此,土地利 用总体规划应将建设用地资源适度向 15 个城市集中发展带倾斜,通 过市场配置和税费调节, 适度提高新增建设用地的取得成本和保有成 本,提高政府土地收益,促进土地节约集约利用。同时国家建立转移 支付制度,对承担耕地和基本农田保护任务重的地方给予补贴,这样 可以有效提高中国的土地利用效益和环境保障效益。对此,国土资源

“十一五”规划编制课题组所作的《国土资源综合整治战略研究》 , 提出了相似的研究结论,提出了 4+10 个人口与产业积聚区,该区域 的城镇化水平将大幅度提高,耕地保有面积应当有一定幅度的调整。 3.3 实施城乡建设用地总量控制下的动态可置换制度 15 个城市集中发展带,东部地区居多,但东部地区城镇建设用 地的增加,完全可以避免耕地总量的减少。根据 2004 年国土资源部 地籍司《全国土地利用变更调查报告》 ,北京、上海、天津、辽宁、 河北、山东、江苏、浙江、福建、广东、海南 11 省市,土地面积超 过 108 万 km2,约占国土面积的 11%,11 省市建设用地占到土地面 积的 10.74%(含城镇、独立工矿、农村居民点及交通、水利用地) , 农用地占到 68.48%,如果建设用地面积中 50%作为城镇用地,城镇 用地总量会达到 5.8 万 km2, 即使平均按照 120m2/人的最高城市人均 用地标准,将可承载 4.8 亿的城镇人口,未来完全可以承载国家 50% 左右的城镇居民,将极大地缓解因人口分散居住给环境带来压力,同 时切实提高城镇集约用地的水平。因此,建议国家推行实施城镇建设 用地增加与农村建设用地减少相挂钩制度, 通过城乡建设用地的动态 置换,缓解东部城市建设用地紧张矛盾,并切实提高中国城镇化发展 的质量和水平 3.4 加大地籍信息管理的工作力度和技术支持 地籍管理面广量大,时效性、准确性要求高。首先,应加强管理 力量,建议借鉴欧洲、香港等地做法,设立直属国家的田土登记管理

部门,实行垂直管理,以确保田土登记不受干扰。其次,应建立全国 定期普查制度,通过专业组织、专业力量实施定期调查,确保数据的 准确性和时效性。三是提高资金投入,强化技术支持,使地籍管理工 作能够充分利用现代卫星、遥感和网络技术,建立动态的变更登记信 息系统。 3.5 强化土地用途管制的法制保障措施。要从社会监督、行政监督、 司法救济三种渠道, 切实强化土地用途管制的执法监察和法制保障能 力 首先要提高公众对规划的认知、参与度,让多数人的意志保护规 划,规划一旦经过公民全体的评议并取得多数人的认可,应上升为地 方法律来保证实施; 其次发挥地方人大对行政部门实施规划的监督作 用,建立规划实施情况的定期公民投票评议制度,对城市建设中违反 既定规划、公民投票表决超过 50%不满意的城市政府领导人,实行 罢免制度;第三完善立法,强化对城市违法建设、违法用地行为的行 政处罚效率、司法裁决效率,充分体现法律对违法建设、违法用地行 为的警示和惩戒作用,从源头上杜绝违法,从根本上提高土地用途管 制的制度效率。 4 结论 土地用途管制是编制和实施土地利用总体规划的重要内容, 是改 进和加强土地管理的重要研究方向。通过准确定位用途管制的目标、 运用生产力发展的“非均衡”规律配置建设用地、实施城乡建设用地

动态可置换制度、加大地籍信息管理和强化法制保障等措施,进一步 完善土地用途管制技术支撑体系,强化土地用途管制,对促进我国土 地利用总体规划的编制与实施,实现严格保护耕地、节约集约用地、 统筹各业各类用地、 加强土地生态建设和强化土地宏观调控都具有显 著作用。 [参考文献] [1]仇保兴.中国城镇化――机遇与挑战[M].北京:中国建筑工 业出版社,2004. [2]景体华.2005~2006 年中国区域经济发展报告[M].北京:社 会科学出版社,2006. [3] 国 土 资 源 部 地 籍 管 理 司 . 全 国 土 地 利 用 变 更 调 查 报 告 (2004)[M].北京,中国大地出版社,2005. [4] 马 有 祥 . 树 立 科 学 发 展 观 构 筑 我 国 粮 食 安 全 长 效 机 制 [EB/OL] . http://www.cafte.gov.cn:8080/ggzcfg/zhuanjiashidian/1850.as p. [5]郑志国. 重视土地开发的生态安全[N], 广州日报: 2004-07-04. [6]王家新、姜德波.以集群理论指导地区产业分工[J].南京社 会科学,2003,(增刊):71-75. [7]冯云廷.城市聚集经济[M].哈尔滨:东北财经大学出版社, 2000. [8]倪鹏飞.中国城市竞争力报告(NO.4)[M].北京,社会科学

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