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2007 年外军武器装备采办管理改革综述


2007 年外军武器装备采办管理改革综述
程享明 王磊

武器装备采办管理改革是外军装备建设管理改革的永恒主题, 是外军提高装备建设效益 的根本途径。2007 年,以英国组建国防装备与保障总署和美军积极推进采办转型为代表, 外军武器装备采办管理掀起新一轮改革浪潮,通过改革管理体制、制定政策计划、注重计划 项目审查,把装备采办管理改革不断推向深入。

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一、改革管理体制,加强采办管理的集中统一领导
采办管理体制的改革一直是外军长期以来的采办管理改革的重点, 其总体趋势是朝着集 中统一管理方面不断推进。2007 年外军采办管理体制改革的最大事件莫过于英国国防部成 立国防装备与保障总署。2007 年 4 月 1 日,英国国防部将国防采购局与国防后勤局合并, 成立国防装备与保障总署(DE&S) 。改革的主要原因是 1998 年“精明采办”改革后,装备采 购与保障分别由国防采购局和国防后勤局两大机构分开管理, 不利于装备采办的集中统一管 理,也难以适应装备全寿命管理的需要。为此,2006 年 7 月,英国国防部启动了“国防采 办改革计划”,以合并国防采购局和国防后勤局、成立国防装备与保障总署为核心,对国防 采办的管理体制和运行机制进行大幅改革。2007 年 4 月 1 日,国防装备与保障总署正式成 立,标志着英国国防采办体制改革基本完成,2008 年将继续建立健全总署的运行机制,预 计到 2008 年 4 月,相关机制的改革将基本完成。 此次英国国防采办改革以实现装备集中统管和促进全系统全寿命管理为目标, 坚持稳步 推进、不断深化的原则,通过精干决策层、调整管理层、微调实施基,建立起国防装备与保 障总署的三级管理体制: 一是精干决策层。 原国防采购局的执行委员会和国防后勤局的后勤 委员会合并成立总委员会,作为总署的决策层,人数由合并前的 26 人精简为 12 人。总委员 会下设五个分委员会:①管理委员会代表总委员会管理总署日常事务,根据总署发展战略, 负责制订详细的发展计划。 ②投资委员会由署长担任主任, 负责签署或批准所有的重大投资 事项。③人力委员会由综合服务官担任主任,负责与国防部人力资源局进行协调,制订相关 政策,开发专业技能,改革奖励体制。④审计委员会由负责审计的非执行官担任主任,负责 独立评估总署存在的风险以及风险处理的效果。 ⑤安全委员会由负责安全的非执行官担任主 任,负责监管总署的安全政策,保证安全措施得到真正落实。二是调整管理层。将原国防采 购局各武器系统群、 保障群和国防后勤局各保障群调整为总署各功能群, 由各功能群总管组 成管理层。 管理层对上贯彻落实总署决策层的指示, 对下管理功能群下辖的一体化项目小组 或保障小组。国防装备与保障总署成立后,共设立了 25 个功能群,每个群下辖 1-18 个一体 化项目小组或保障小组。 三是微调实施层。 国防装备与保障总署的基本业务单元仍然是一体 化项目小组和保障小组, 约有 220 个小组作为实施层支撑着总署的正常运行。 此次管理体制 改革中, 各项目小组的基本职责以及与装备能力局、 一线司令部和常设联合总部的业务关系

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基本保持不变, 但项目小组归属的功能群可能有所调整, 其业务方式也将按照新颁布的采办 执行框架逐步转变。 2007 年外军装备采办管理体制的改革另一件较大事件是俄罗斯成立联邦武器、军事技 术装备和特种装备供应局。2007 年初,俄罗斯总统普京签署命令,决定成立“联邦武器、 军事技术装备和特种装备供应局” ,目前该机构的具体情况没有太多披露。

二、制定政策计划,规范指导采办管理改革
当前, 外军采办管理改革最突出的是美军采办转型。 2001 年美军起动部队转型以来, 自 转型已经成为美军军队建设的核心主题,部队转型、业务转型、国防工业转型等工作全面铺 开。作为业务转型的重要内容,美军在采办转型方面也出台了一系列政策计划,采办转型逐 步推进。2007 年 2 月,国防部负责采办、技术与后勤的副部长肯·克里格向国会提交了《国 防部采办转型倡议》报告。3 月,克里格又签署发布了采办转型的重要文件——《战略目标 实施计划》 。这两份文件对采办转型的工作进行全面系统总结,并提出今后两年采办转型的 工作重点。 根据两份文件的要求, 未来两年内美军采办转型工作要完成的 7 项转型目标, 分别涉及 采办队伍建设、采办程序改革、国防科技管理、联合后勤保障、工业能力、管理决策程序以 及基础设施等,具体如下:①建设一支高效、灵活和符合职业道德规范的采办队伍。根据精 简原则重新规划和编制,以提高工作效率,增强灵活性;建立业绩管理体系和管理文化,完 善业绩评估标准,落实各种提高领导能力的倡议,提高业绩效果;加大职业道德规范培训力 度, 将队伍的道德意识培训与业绩标准紧密结合起来。 通过上述措施建立和维护一支知识型 的采办队伍。②能出色完成战略性和战术性采办任务。按照国防部的核心价值、政策目标、 联合能力需求以及资源限制提供最佳的解决方案; 在计划和协调项目投资时, 将更加注重风 险、成效、进度和成本的平衡;将在全寿命周期内使用更合理的业务和技能惯例。通过上述 措施使用户需求和联合作战紧急需求得到及时有效地满足。 ③能将技术综合集成以满足各种 作战需求。 国防部将加大对成熟的高新技术和产品的投入; 增强科技计划的统一协调性和灵 活性;吸引高水平的人才参与装备研制。通过上述措施使科研投入的产出实现最大化。④能 为作战人员提供可靠和经济有效的联合后勤保障。 国防部将在采办与维护程序中进一步贯彻 全寿命管理的各项原则;加快一体化供应链的建设和使用;加强国防部各军种、业务局采办 人员的后勤管理技能培训。 通过上述措施建立起可靠和经济有效的联合后勤保障。 ⑤有足以 达成战略目标的可以信赖和经济有效的工业能力。 研究国防部有关政策、 计划和决策对工业 基础的影响, 以及工业界的决定对国防部工作的影响程度, 从而采取措施促进重要工业领域 和技术能力的竞争和创新;改进财务和利润政策,加大对承包商的激励力度。通过上述措施 建立起可靠的竞争性的工业基础。 ⑥改进管理方式和决策程序。 国防部将通过建立数据库和 使用最佳业务惯例来支持决策过程, 保证战略目标的实现; 通过业务转型实现依靠网络中心 化的数据环境和全寿命管理数据进行决策;通过使用精益六西格玛等方式实现持续过程改 进。通过上述措施提高国防部管理方式的效率,增强决策程序的统一协调性。⑦拥有适应能 力强、效率高和经济有效的设施。国防部将按照能力需求规划、布置、建造相应设施;建设

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高效、安全和健康的生活工作空间;采用成熟的基于风险的决策方式来保护人员、财产和任 务完成能力; 平衡资源和风险以优化对资产的全寿命投资。 通过上述措施建立起符合采办转 型要求的相关设施。上述七项目标又细分为 30 项子目标和 112 项三级目标,每项三级目标 都设立了相应的实施倡议,指定了倡议负责人,确定了倡议完成时间以及验收标准。国防部 至少每四个月就要对上述目标的完成情况进行评审, 以便有关高级官员掌握转型进展, 及时 作出相应的控制调整。 2007 年印度国防采办也推出了新的政策计划。 在国防采办委员会 (DAC) 制定颁布的 《国 防采购手册》中,提出了更加高效、合理地满足作战需求、促进本国经济发展的装备采办新 政策,主要内容包括:①国防采办必须满足印度军队的全部作战需求;②国防采办必须开展 公正、透明的竞争,鼓励私营企业参与竞争,以发挥国防费的最大效能;③国防采办必须立 足本国,尽可能实施国内采购,以促进本国国防工业和经济技术的发展。在此政策指导下, 2007 年印度外购 126 架中型多用途战斗机时,除要求 18 架为现货产品外,其余飞机都要通 过技术转让在印度生产。此外,2007 年印度首次将 243 万美元的采办预算经费用于资助私 营企业从事军品的研究开发,以迅速增加私有企业在军队现代化和国防建设中的参与程度。

三、注重计划项目审查,积极推动采办管理的持续改革
外军在制定政策计划的同时,还十分重视采办计划项目的审查,通过查找问题,总结经 验,不断推动采办管理的持续改革。尤其是,随着采办环境的变化,采办管理中的新问题层 出不穷,只有加强审查,才能有效地推动采办管理制度的不断完善,从根本上促进采办管理 效益的提高。 美军采办计划项目的监督部门很多,有来自国会参众两院、政府问责办公室(GAO)以 及国防部部的主计长和总监察长。 这些监督部门主要通过两种渠道进行监督审查, 一是国防 部定期向监督部门提交报告,二是监督部门主动提出质疑。2007 年美国采办监督部门进行 的几类审查主要有:①国防部《采办报告选》 。2007 年,美国国防部按季度向国会提交 4 次 《采办报告选》 ,汇报部分大型项目的成本和进度情况,接受国会的监督审查。②国会的审 查。2007 年 3 月,美国会众议院就伊拉克战争几个相关重大项目采用非竞争采办和固定价 格合同可能造成的滥用职权或浪费资源的问题, 以压倒多数通过了一项采办改革议案, 将紧 急情况下授予的非竞争投标合同期限限制为一年, 以最大程度地减少采用非竞争合同, 维护 美国公众利益。③总监察长的审查。2007 年 8 月,国防部总监察长也就伊拉克战争中紧急 采办造成资源浪费提出采办管理改革的建议: 雇佣充足的人员来处理大量采购事务; 为其采 购制作可靠的业务案例,以便有效利用有限的资金;选择正确的合同类型以控制成本;确保 具有充分监督。 法国也十分重视装备采办项目的审查。法国政府 2007 年 6 月对所有武器采购项目进行 审查,主要是因为目前部队提出的装备需求超过采办经费的预算。为此,法国提出当前采办 管理的新政策:①鼓励在欧盟范围进行采办竞争,最大限度地减少成本,提高采办经费使用 效益。②加强与欧盟各国在装备研制生产的合作,节约采办经费;③鼓励工业部门扩大装备 出口,以缓解装备需求不足可能给工业部门研制生产能力带来的压力。

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