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我国农村土地制度改革思路评析与探讨


每年的民工潮

我国农村土地制度改革思路评析与 探讨
一、我国目前农村土地制度现状 二、现有土地制度改革思路概述 三、各种改革思路的优势分析 四、各种改革思路的弊端研究 五、必须高度重视我国土地所有权的特殊 意义 ? 六、变革土地集体所有权实现形式思路应 是理智的选择 ? ? ? ? ?

一、我国目前农村土地制度现状

/>? 我国不存在法律意义上农户土地所有权, 集体是农地的法定所有者。但在实际经营 活动中,由于农户拥有30年的经营权甚至 更长,并且不缴纳任何地租;而实际上政 府行使最终所有者的权利,如规定承包合 同年限、地租的缴纳、土地的买卖等,集 体所有已经名存实亡。农户除没有最终处 置权外,拥有准所有权。因此说,改革农 地制度已经势在必行了。

邓小平的“两个飞跃”理论 邓小平
? 党的十一届三中全会以后,我国广大农村冲破了 人民公社体制的束缚,实行了家庭联产承包责任 家庭联产承包责任 制,逐步建立了统分结合的双层经营体制。这极 大地调动了农民的积极性,解放和发展了农村生 产力,实现了农业和农村经济改革与发展的“第 一个飞跃” 。 ? 在坚持土地集体所有的前提 坚持土地集体所有的前提下,延长耕地承包期, 坚持土地集体所有的前提 允许继承开发性生产项目的承包经营权;允许土地 使用权依法有偿转让等基础上,适度发展规模经 营和集体经济,这是“第二个飞跃”。

二、现有土地制度改革思路概述
? 思路一:完善土地经营权的改革思路。 思路一:完善土地经营权的改革思路。 ? 认为现存土地制度改革的重点在于完善农 户土地经营权。应进一步通过法律和政策, 强化农户经营主体的地位;在维护土地公 平分配原则的同时,有限度地按照效率原 则配置土地,以改变土地细分化、规模不 经济的状况;发育土地使用权市场,促进 使用权和经营权的分离,推动土地使用权 的流转。

? 实践中该思路又可分为“政府模式”和“两田制 模式”。 ? 所谓“政府模式”,是指贯彻和执行政府现行土 30 地政策的模式。主要体现在农民承包30年不变、 “增人不增地、减人不减地”等政策上。 ? 所谓“两田制模式”,是指将农户土地经营权分 解为“口粮田经营权”和“责任田经营权”, “口粮田”按人头平均分配,以保证农民的生存 需要;“责任田”按劳力或竞标分配,以提高土 地规模效率。

? 思路二:再造土地制度的改革思路。 思路二:再造土地制度的改革思路。 ? 认为土地集体所有制不是一个适应市场经 济要求的土地制度。它既不能塑造出产权 清晰、权责明确、行为合理,能够负担起 土地保值增值的市场主体,又不能刺激投 入、促进流转、提高效率,故应彻底抛弃, 重新构建适应市场经济要求的土地制度。

? 这种思路在操作主张中,可分为“国有个人制”模 式和“国有租赁制”模式。 ? 所谓“国有个人制”,是将土地所有权分解为社会 所有权和个人所有权两部分,前者归国家所有,后 者由农户掌握,从而取消农民集体所有权。这种制 度,一方面确保国家拥有从宏观上调控土地资源的 开发和利用的权利,同时坚持了农户为基本经营组 织的制度安排。 ? 它以法律的形式赋予农户对土地拥有永佃权或所有 权,农民可以自由地经营、出租、转让、入股甚至 在国家政策允许的范围内出售土地,实质上是一种 “准私有制”。

? 所谓“国有租赁制”,是将目前由农村集 体所有的土地收归国有,由国家行使土地 所有权。农民向国家租赁土地,依法缴纳 租税,形成国家所有、农民经营的制度。 国家通过地租、地税等经济杠杆实现土地 的高效经营。

? 思路三 变革集体土地所有权实现形式的思路。 思路三---变革集体土地所有权实现形式的思路 变革集体土地所有权实现形式的思路。 ? 认为现行土地制度的缺陷和负面效应,不是土地 集体所有制本身所致,而是因现行改革重点出现 偏差。所以要调整改革思路,从探索集体土地所 有权的实现形式入手,在兼顾公平与效率的同时, 全面理顺土地所有权、经营权和使用权的关系, 再造所有权主体和经营权主体,为培育土地市场 奠定制度基础。

? 在实践中,“土地股份合作制”是典型形式。 ? 所谓土地股份合作制,是以集体所有制为基础, 利用股份制多层产权结构的特点,将土地分解为 价值资产和实体资产,进而将土地所有权分解为 土地股权、经营权 使用权 股权、 使用权,在“三权分离”的 股权 经营权和使用权 基础上形成农民拥有土地资产的股权,集体经济 组织掌握土地经营权、租佃农户或其他经济组织 享有土地使用权的权力制衡关系,从而实现土地 股份合作制与土地经营租佃制相结合的双层产权 制度。

三、各种改革思路的优势分析
? 第一种思路 完善土地经营权改革思路的优势 第一种思路---完善土地经营权改革思路的优势 ? “政府模式”作为完善土地经营权改革思路的一 种模式,优势有三: ? 1、巩固了我国家庭经营的基本制度,适应了农民 求稳怕变的思想,有助于激励农民长期投资和稳 定生产,保证了政策的延续性; ? 2、在农民可接受的限度内调整承包政策,适度促 进规模经营和土地流转,减少了社会的震荡; ? 3、通过权利的规范和分解,促进了农村土地市场 的发育,因此可以推进市场化的进程。

? “两田制模式”则有如下优越性: ? 1、在一定程度上兼顾了公平与效率,实现 了责任田的适度规模经营; ? 2、实现了土地经营权和使用权的分离,有 效提高了土地的利用效率; ? 3、在一定程度上减缓了土地细分化的趋向, 防止了小土地经营的凝固化。

? 第二种思路 再造土地制度改革思路的优势 第二种思路---再造土地制度改革思路的优势 ? 再造土地制度改革思路的出发点是原有的改革思 路,未能以农民土地所有权为基础。“国有个人 制”的提出正是从归还农民完整的产权入手,克 服现有土地制度的内在缺陷,形成有效的利益激 励机制和土地流转机制,以确保农民的合法权利。 “国有个人制”的设计就是要确立农民对土地拥 有排他性的产权,使农户成为土地所有权主体。 家庭联产承包责任制实行30多年来,农户实际上 已经拥有了土地所有权。因此,实习这种制度是 水到渠成,改革成本较低。

? “国有租赁制”思路的提出是基于如下考虑: ? 1、土地是不可再生的稀缺资源,充分利用土地资 源是土地制度的首要目标。实行土地国有制,既可 以最大限度激励农业经营者对土地资源的充分合理 利用,又便于国家对土地资源的有效管理。 ? 2、可在制度上废除使用权的垄断,利用地租调节 土地的流转,促进土地流向种田能手,有利于农户 的企业化经营。 ? 3、国家可不再利用工农业产品价格剪刀差间接收 取地租,而直接向土地经营者收取地租,理顺了国 家和农户之间的经济关系,并将地租作为农业发展 基金,完善积累机制。 ? 4、可以割断农民与土地之间的财产关系,便于农 民离土转业。

? 第三种思路---变革土地集体所有权实现形式 思路的优势 ? “土地股份合作制”思路在制度路径依赖、 变迁成本以及实施效果等方面具有明显的优 势: ? 1、公平与效率的有机结合。 ? 2、激励与约束的有机结合。 ? 3、低成本与高效率的有机结合。 ? 4、制度的稳定性与超前性的有机结合。

四、各种改革思路的弊端研究
? 对完善土地经营权改革思路的弊端探究 ? “政府模式”经过多年的贯彻和落实取得了一定 的成效。但是从总体上来看,效果并不如意。这 主要体现在实践中暴露出的弊端:1、土地细分化 趋势并没有被遏制,承包地频繁调整仍在继续。 例如,很多地方农民表示欢迎承包权30年不变, 而不同意“增人不增地、减人不减地”。 ? 2、土地流转问题没有解决,农民不愿转包或放弃 土地,粗放经营、撂荒弃耕现象时有发生,土地 难于向种田大户集中。

? “两田制模式”也具有一定的局限性和弊端: ? 1、“两田制模式”没有真正解决公平与效率的矛 盾。“两田制”虽然力图在保证公平的同时兼顾 效率,但没有找到两者的有机结合点。因为如果 按人均分配口粮田,人口发生变化,就会调整口 粮田的分配,要么使口粮田更加细分化,难以真 正发挥保障作用;要么调整口粮田与责任田的比 例,挤占责任田,从而缩小了土地的经营规模, 牺牲了效率。如果口粮田分配稳定不变,又必然 侵蚀部分农民的权利,遭到农民的反对。

? “两田制”也没有解决集体组织、农户之 间的权利分割问题。实行“两田制”强化 了集体组织配置土地的权利,弱化了农民 的经营权。在农民无法干预和监督集体组 织决策、分享土地收益的情况下,集体组 织重新有偿分配承包土地,可能演变为变 相加重农民负担、侵蚀农民权利的行为, 从而影响农民生产的积极性。

? 对再造土地制度改革思路的弊端探究 ? “国有个人制”实际上否定了公有制与市场经济结 合的可能性,陷入只有“私有制”才能发展市场经 济的误区。虽然这个思路也考虑了制度变迁的路径 依赖、实施成本等问题,但却忽略了人地矛盾紧张 的国情,缺乏可操作性。表现为: ? 1、土地私有制并不一定促进土地流转和提高土地 效率。在人地矛盾紧张的环境中,土地私有化将强 化土地的保障和保值等功能,阻碍土地的流转,使 规模经营更加困难重重。仅以日本为例,1975年 以来,政府虽然采取多种措施鼓励土地买卖,但只 发生1000多起;法国政府推行了40多年的老农退 休政策,才使农场规模有了一定的扩大。事实说明, 私有制并不能促进土地流转和规模经营。

? 而且小规模农业也为农户兼业经营创造了条件。农户兼业 经营的后果,必然是土地经营粗放化,利用效率大大降低。 ? 2、我国不具备地租归农户所有的条件。目前,大部分地租 不是以租税的形式转入国家财政,而是以剪刀差的形式获 得,如果实施土地私有制,地租理所当然为农户所有,这 将导致国家财政剧减,现有财力承受不了,同时地租进入 农产品价格,必然推动价格上涨,会使城乡居民难以承受。 ? 3、这种思路设计虽考虑到土地私有制的缺陷,保留了国家 在国土整治、规划、配置方面的权力,构造国家所有权和 农民个人所有权相结合的制度安排,但实施中却会陷入两 难境地。这是因为,如果国家经常行使社会所有权,就意 味着对农民土地所有权的侵蚀或剥夺,农民必然会产生不 安全感,又出现行为短期化;如果国家不行使社会所有权, 就无法克服小土地私有制的缺陷,尤其是,国家与农民土 地所有权的边界、行使的条件等,很难科学地界定。这样, 难免发生侵权行为,导致负面效应,从而使“国家个人制” 思路失去原有的意义。

? 而“国家租赁制”思路在理论上和实践中都存在 一些无法克服的缺陷; ? 1、国家采取什么方式获得集体的土地所有权是实 施国有化的关键。如果采取“没收”的方式,即 意味着对农民集体所有权的无偿剥夺,必然遭到 农民的反对;如果采取购买方式,国家是否拥有 足够的资金?即便国家有财力购买这些土地,因 为这种购买是一种强制性的、非市场化的行为, 仍是一种变相的剥夺。因此,这种设计是否具有 可操作性值得怀疑。 ? 2、土地国有化意味着绝对地租和级差地租I都要由 集体拥有转为国家享有,在工农产品剪刀差较大 的条件下,必然分流了农民的部分经济利益,它 会极大地挫伤农民经营土地的积极性。

? 3、谁来行使土地所有权并负责土地的租赁活动?从目前来 看,只有两种选择,即由村级行政组织代行国家所有者职能 或重新构建土地所有权代理机构来具体负责土地租赁和经营。 而这两种选择都不理想。如果从降低制度变迁成本的角度来 看,由现有的村级行政机构代理国家所有权职能,最为便捷, 但是这与当前土地集体所有制又有何本质上的区别?如果将 国家土地管理职能与土地所有者职能分离开来,重新构建所 有权行使机构,不尽改革费用大,而且这些部门是否真正能 像土地所有者那样关心土地使用效率,是否会比集体经济组 织经营更好,都不得而知。退一步而说,即使土地国有制没 有制度上的种种缺陷,实施起来也会大打折扣。因为在农村 非农产业不发达,农业剩余劳动力不能大量离土的条件,即 便实行了土地国有制,土地规模经营仍难以实现。特别是, 虽然国有制保证了农户拥有平等租赁土地的权力,克服了农 民成员经营权的垄断性,但在实际操作中,能否真正做到不 考虑社区、不考虑职业、不考虑地域,单纯按照效率进行租 佃,值得怀疑。而如果做不到这些,土地国有制所拥有的制 度优势也只是纸上谈兵而已。

? 对变革土地集体所有权实现形式思路的弊端探究 ? 从各地“土地股份合作制”的推广来看,主要问题是操作过 程中的问题。可分为两大类: ? 1、该在何时启动“土地股份合作制”?从一定意义上来说, 土地制度变革成功的关键不仅在于选择一个完美的目标模式, 而且在于准确地把握启动制度变革的时机,任何不合时宜、 不具备条件的制度变革都会走向失败; ? 2、另一类是改制过程中的具体操作会涉及到的问题,包括: 首先,农民股权的界定和分配问题。如:股权分配是一次性 完成还是根据农民的数量变化来调整?这涉及到一些已经农 转非的农民的股权是否应该收回的问题。其次是农民股权的 法律效力问题。目前农民拥有的股权实际上是既不受法律承 认,也不受法律保护的,所以农民无法运用这一权力,如向 银行抵押贷款或到产权市场变现。这些问题直接涉及到农民 的既得利益和切身利益。

五、必须高度重视我国土地所有权 的特殊意义
? 以上三种探究我国土地制度改革的思路之所以存 在各种弊端,归根结底是与我国现行土地所有权 的存在形式---集体土地的共享所有权及与我国农 村的现行政策有关。如“政府模式”之所以不能 遏制土地细分化趋势及解决土地流转等问题,就 是因为现行政策存在的缺陷:它没有满足农民对 土地所有权的要求。而土地所有权在现阶段的我 国,对农民具有不同于其他国家农民的特殊意义, 这一点应引起我们的高度重视,成为我们思考土 地制度再次改革的出发点。

? 随着经济的发展,在我国土地不再仅仅是农民的生产资料,而 更是关系到农民生老病死的“社会保障”。因此,农民必然不 再满足只拥有土地经营权,更要求土地所有权。由于我国土地 所有权是一种集体共享权,无法直接分割,所以农民本能地要 求探寻一种实现形式来体现他们的所有权。在没有找到之前, 平均分配的土地经营权就是农民拥有所有权的唯一体现,放弃 了土地经营权,就意味着无偿放弃了所有权。这就是为什么很 多农民宁愿放弃经营甚至弃耕、撂荒土地,也不愿退包和转包 的真实原因。而发达地区的很多农民之所以能够甚至愿意放弃 土地经营权,也是因为他们可以获得代表所有权的其他权利, 如福利分享权、集体资产股权以及社会保障权。这表明农民怕 的不是土地的经营权,而是对集体土地的共享所有权。另外, 农民拥有的经营权只是所有权的派生权利,而土地经营权既是 一种不完整的权利、又是一种时效性的权利。前者体现在它不 被法律承认和保护,在经济上无法实现,如农民无法以土地经 营权向银行抵押贷款或拿到产权市场变现;后者体现在它总是 有期限,无论延长多少年,终究有到期之日。因此,尽管农民 掌握了土地经营权,也难以有效运用,这就决定了我国农民对 土地所有权的格外期盼。我国土地制度的再次改革对此一定要 给予足够的重视。

六、变革土地集体所有权实现形式 思路应是理智的选择
? 以上三种改革思路,尽管都有利有弊,但 比较起来,第三种改革思路,即变革土地 集体所有权实现形式的思路,应是一种比 较好的制度安排。这是因为它的优势是其 他两种思路所不能比的,而其弊端主要是 在操作层面上的。

? 鉴于操作层面上的问题涉及到改制时宜问题,所以有必要对此加以论述。 因为土地是一种特殊的资源,即它既是一种永远存在、不能再生、稀缺的 自然资源;又是一种保障人类生存和发展的经济资源,所以土地拥有了下 述功能:它一是生产商品的生产资料、二是农民“就业”的保障资料、三 是可以在市场经营中有效保值增值的特殊资产。同时,在不同的经济发展 阶段,土地的主要功能还会发生转化。正因为如此,选择制度变迁时机必 须考虑土地的哪种职能在发挥着主要作用。毫无疑问,当土地发挥生产生 产资料功能,为农民安身立命之地,增加收入之源时启动土地制度改革, 必然会遭到农民的反对,因为此时农民的愿望是更多、更平均、更稳定地 占有和使用土地,此时推动改革为时过早;而当土地已经成为农民的资产, 能够发挥保值增值功能时启动土地制度改革,也会招致农民的反对,因为 此时拥有土地意味着拥有财富,失去土地意味着失去财富,此时推动改革 为时已晚;只有在土地作为生产资料向保障资料转化时及时出台改革措施, 才会使改革具有成功的可能,因为此时的农民已不再完全依靠土地,对土 地的占有欲望大大减弱,土地仅成为一种保障手段而已。 ? 至于改制过程中的具体操作问题,相对好解决些,只要我们认真对待实践 中遇到的问题,在照顾农民既得利益的前提下,制定出一个各方经过必要 的妥协都可接受的办法,各级政府再适时出台必要的法律、法规和相关政 策,我们是能够规范和扶持“土地股份合作制”的发展,使其纳入到统一、 合法的轨道上来。


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