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限额采伐制度存在的问题及建议


林业管理理论期末考察

班级 专业 姓名 学号

2010 级研究生 6 班 林业经济管理 应文艳 201007123009

2011 年 3 月 23 号

限额采伐制度存在的问题及建议
————以海口林场为例 ,Forest harvesting quota system Abstract: In the《forest law》 is an legal institution.And aims at increasing the forest area and stock by moderate felling.Although applying the Forest harvesting quota system is very necessary,while with the development of economy,the contradiction between it and forest development is moore and more obviously.This paper based on Haikou tree farm's practice,discuss the problems of the system, and finally put forward my own view. 摘要;森林限额采伐制度是我国《森林法》里规定的一项法律制度, 其目的是通过有节制的采伐来达到森林面积和蓄积量的稳定增长。 虽 然,实施森林限额采伐制度是必须的,但是随着经济的发展,该项制 度与林业发展之间的矛盾日益明显。 本文在结合海口林场实施限额采 伐的实践基础上,探讨该项制度存在的问题,进而提出自己的改进建 议。 Key words: forest; moderate felling; Haikou tree farm;

over-harvesing 关键词: 森林 限额采伐 海口林场 超额采伐

前言
森林是人类的天然制氧厂, 若是树木生长旺季, 一公顷的阔叶林, 每天能吸收一吨二氧化碳,制造生产出 750 公斤氧气。就全球来说,

森林绿地每年为人类处理近千亿吨二氧化碳, 为空气提供 60%的净洁 氧气,同时吸收大气中的悬浮颗粒物,有极大的提高空气质量的能力; 并能减少温室气体,减少热效应。此外,森林海具有涵养水源,保护 土壤,消除噪声的作用,是多种动物的栖息地。 在建国初期,为了加快国内的经济发展,天然林遭到大面积的 砍伐,并导致了环境和生态的急速恶化。为此,1985 年 1 月 1 日起 施行的 《森林法》 明确规定了限额采伐制度。 但是, 其在实际实施中, 并未能达到我们的初衷,存在着种种急需改进的地方。

一、昆明市海口林场概况
昆明市海口林场于 1956 年 3 月 3 日经云南省林业厅正式批准成 立。1969 年 10 月,海口林场下放到昆明市农林局。1982 年昆明市林 业局独立建制后,海口林场转为隶属于昆明市林业局的事业单位。 2000 年昆明市人民政府将海口林场确定为生态公益型林场,从而确 定了海口林场以发挥生态、社会效益为主的生态公益型林场的地位。 2001 年 11 月昆明市机构编制委员会昆编﹝2001﹞17 号文将昆明市海 口林场纳入全额拨款管理。2007 年海口林场经昆明市劳动局核准后, 名称由昆明市国营海口林场正式更改为昆明市海口林场。

二、限额采伐制度
限额采伐制度目的是通过对森林采伐量的控制来达到森林面积 和森林蓄积量的增加。 森林采伐限额是上级主管部门依据法定程序和 方法制定的,经国家行政主管部门批准的,具有法律效力的特定行政 区域或经营单位每年以各种方式采伐消耗的森林资源蓄积最大限额,

是国家对森林和林木采伐量的最大控制指标。 《森林法》第五章第二 十九条规定国家根据用材林的消耗量低于生长量的原则, 严格控制森 林年采伐量。 国家所有的森林和林木以国有林业企业事业单位、 农场、 厂矿为单位,集体所有的森林和林木、个人所有的林木以县为单位, 制定年采伐限额,由省、自治区、直辖市林业主管部门汇总,经同级 人民政府审核后,报国务院批准。 《森林法实施细则》国家所有的 森林和林木以国有林业企业事业单位、农场、厂矿为单位,集体所 有的森林和林木、个人所有的林木以县为单位,制定年森林采伐限 额,由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门汇总、平衡,经本 级人民政府审核后,报国务院批准;其中,重点林区的年森林采伐限 额,由国务院林业主管部门审核后,报国务院批准。国务院批准的年 森林采伐限额,每 5 年核定一次。

三、海口林场限额采伐制度实施的现状
昆明市海口林场作为一个国有林场, 其实施限额采伐制度的具体 措施是首先向昆明市林业局申报当年预计采伐的林木数量, 然后根据 审批下来的数量确定最后的采伐量。数量上,最初的申报量与审批结 果往往有很大差距;时间上,申报提交时间和最后审批下来的时间也 相隔甚远;而且,由于海口林场的定位是以发挥生态、社会效益为主 的生态公益型林场,不太会考虑经济效益方面的问题。因此海口林场 的初植密度过大,海口林场的林分密度相当大,导致林木的不成材和 后期疏伐间伐操作上的困难。

四、海口林场限额采伐制度存在的问题

(一)采伐限额的标准确定存在问题 依据规定,森林采伐限额的编制程序是,全民所有的森林和林木 以国有的林业局、林场、农场、厂矿为单位,集体所有的森林和林木 及农村居民自留山的林木以县为单位, 根据合理经营和永续利用的原 则,提出年森林采伐限额指标,逐级上报。省、自治区、直辖市林业 主管部门对上报的森林年采伐限额指标进行汇总、平衡,经同级人民 政府审核后,报国务院批准。国务院批准的年森林采伐限额,每 5 年 调整一次。森林采伐限额在一定时间内是一个固定值,但森林的生长 和养护所面临的风险确实多种多样的。 一旦发生大型森林火灾或者其 他需要调整采伐限额的事由,这个限额标准就不能满足要求了。云南 省雨季和旱季分明,在旱季时,数个月连续不下雨也是常有的事,其 发生深林火灾的几率比其他地区更高, 因此采用标准固定的限额采伐 制度显然不符合云南自身的环境。 (二)超额采伐现象严重 森林采伐限额作为国家对森林和林木采伐限定的最大控 理论上, 制指标,是具有法律强制力的,任何单位和个人都应当遵守,但现实 的情况时,虽然国家每年都限定了采伐数额,但超限额采伐实际上在 我国森林采伐中是一个公开的秘密。 第四次森林资源清查间隔期内全 国年均森林采伐消耗量超限额达 4330 多万立方米,而在“九五”期 间,全国森林采伐消耗量按同口径比较,平均每年超限额采伐 8600 多万立方米。1999 年,国家林业局组织对森林采伐限额执行情况进 行抽样检查,被抽查的 17 个县(市)中有九个县(市)存在超限额

采伐的现象,被抽查的 10 个森工企业局中有 7 个存在超限额采伐问 题,分别占抽查数的 52.9%和 70%,有的县(市)和森工企业局超限 额采伐高达 150%。以海口林场为例,管辖范围地跨昆明市西山区海 口镇、碧鸡镇,安宁市连然镇、太平乡,晋宁县古城镇、二街乡六个 乡、 土地总面积为 7563hm2, 镇。 其中: 林业用地面积 6683.8 hm2, 占 海口林场土地总面积的 88.37%。非林业用地地 879.2 hm2,占海口林 场土地总面积的 11.63%,活立木总蓄积量 235500m3。森林覆盖率为 80.54%,其中,有林地覆盖 80.46%。林木绿化率为 82.70%,其中, 有林地覆盖率 80.46 %; 灌木林覆盖率 1.58%; 四旁树覆盖率 0.66% 。 但是海口林场在职员工只有 87 名,管辖如此大面积的林区,显然不 能做到监管到位。超额采伐现象时有发生。实际上,各地有关超限额 采伐的报道和相关数据根本无法一一列举, 国家林业局最近一次的森 林采伐限额情况检查表明, 被检查发现的超限额采伐单位数量虽然有 所下降,但超证采伐问题还是比较普遍,无证采伐问题也仍然突出。 (三)对超额采伐的处罚力度不严 根据《森林法》第四十一条,违反本法规定,超过批准的年采伐 限额发放林木采伐许可证或者超越职权发放林木采伐许可证、 木材运 输证件、批准出口文件、允许进出口证明书的,由上一级人民政府林 业主管部门责令纠正, 对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依 法给予行政处分;有关人民政府林业主管部门未予纠正的,国务院林 业主管部门可以直接处理;构成犯罪的,依法追究刑事责任。而根据 《森林法实施细则》滥伐森林或者其他林木,以立木材积计算不足 2

立方米或者幼树不足 50 株的,由县级以上人民政府林业主管部门责 令补种滥伐株数 5 倍的树木,并处滥伐林木价值 2 倍至 3 倍的罚款。 滥伐森林或者其他林木,以立木材积计算 2 立方米以上或者幼树 50 株以上的, 由县级以上人民政府林业主管部门责令补种滥伐株数 5 倍 的树木,并处滥伐林木价值 3 倍至 5 倍的罚款。超过木材生产计划采 伐森林或者其他林木的,依照前两款规定处罚。 这样的处罚标准对国有林和集体林, 私有林是否同样适用?以海 口林场为例,海口林场作为昆明市林业局下属的一个部门,是全额拨 款事业型单位。当海口林场发生超额砍伐时,上级主管部门是否能做 到一视同仁,有无包庇现象,罚款资金如何获取等都是很难确定的。

五、完善现行森林采伐限额制度的意见
(一)建立更加完善的采伐制度体系 1.1 将权利分散,让各个地区的林业主管部门自行确定采伐限额 中国地域辽阔,位于亚洲大陆的东南部,东临太平洋,西北深入亚 洲大陆,是一个海陆兼备的国家。从经纬度上看,我国位于北纬 4°至北 纬 53°31′,东经 73°40′至东经 135°5′之间,地势西高东低, 山地、 高原和 丘陵约占陆地面积的 67%,盆地和平原约占陆地面积的 33%。北纬 22°以南地区主要是砖红壤,肥力差,呈酸性至强酸性。山西、河北、 辽宁三省连接的丘陵地山地区,陕西关中平原的褐土呈中性、微碱性 反应,矿物质、有机质积累较多,腐殖质层较厚,肥力较高。由此可 见不同地区的立地质量,立地条件,适宜生长的林木种类以及其他影 响森林生长抚育的条件都不相同,因此,由当地林业主管部门确定本

地区的森林采伐限额更加合理。对于森林资源比较丰富的地区,可以 由省级林业局确定; 对于森林资源相对匮乏的地区, 则可以合并确定。 这样既可以充分结合本地区的实际情况做到合理采伐, 又不至于使权 力过于分散。 1.2 建立完善的监督体系,防止滥伐现象的发生 森林资源丰富的地区,由于其森林面积总量基数比较大,因此, 超额采伐比较不容易被发现, 因此应该更加关注森林丰富地区的采伐 情况。以海口林场为例,海口林场共有在职员工 80 余名,但其管辖 范围地跨昆明市西山区海口镇、碧鸡镇,安宁市连然镇、太平乡,晋 宁县古城镇、二街乡六个乡、镇。土地总面积为 7563hm2,其中:林 业用地面积 6683.8 hm2, 由此可见,如何监控防止滥砍滥伐是极其必 要的。我国有五大林区,即东北内蒙古林区、西南林区、东南低山丘 陵区、西北高山林区和热带林区。监控体系的建立应根据这五个林区 的具体情况来确定。 (二)根据林权的性质不同,制定不同的超额砍伐处罚标准 首先应该要明确林区是何种性质。在经济学上,公共品由于其具 有正的外部性,一般是由政府出资生产。防护林和特种用途林由于其 存在的目的主要是为改善社会公众的生存条件,也具有正的外部性。 因此对于这两类林一般是由国有林场负责种植和管理。 而私有林的产 权归属于私人,一般是用材林,经济林和薪炭林。对于私有林,即林 权证上载明的林地是不予限额采伐的。 超额采伐一般发生在那些产权 界定不明显的国有林及集体林。以海口林场为例,生态公益林地面积

4436.lhm2 ,占 66.4%商品林 2240.3hm2 占 33.6%其中国家公益林地 面积 1196.5 hm2 ,占海口林场公益林地面积的 26.97% ,地方公益 林地面积 3239.6 hm2 ,占海口林场公益林地面积的 73.03%。因此海 口林场属于国有林场。对于海口林场这样的国有林场的超额采伐现 象,应该以行政处分和刑事处罚为主。对于私有林,以经济处罚和刑 事处罚为主。 (三)根据森林分类区划制定不同的限额采伐措施 对于重点公益林特别是国家重点公益林,实行禁伐,严格保护, 只能进行抚育性采伐或者改造性采伐;对于天然商品林实行限伐措 施,确保人工商品林的采伐额度。对天然商品林和人工商品林分别编 制采伐限额并执行。 此项措施的实施也要建立在已经对各各林区进行了严格的属性 划分,明确了其究竟是何种性质的林区。 (四)加强采伐限额制度执行的监督检查 首先应当加强对公益林、 天然商品林在伐区调查设计、 伐后验收、 采伐更新等各个环节的监督检查。其次,虽然对人工商品林的采伐限 额予以放宽,主要由经营者按照森林经营方案确定,但是,人工商品 林的采伐同样事关生态环境和水土保持,因此,经营者应当严格按照 森林经营方案的内容实施, 林业主管部门则应当加强对森林经营方案 实施的监督检查。 (五)加强对林区周边群众的思想教育和法律知识的普及 海口林区对于林业知识的宣传教育目前仅限于两个方面:一,在

旱季,对进出车辆和人员进行防火知识的教育,具体措施是发放防火 宣传单和工作人员的现场讲解;二,林区内设置有资料室,并配有专 职的解说员向进馆参观的游客和其他人员讲解海口林区的历史, 林区 概况,馆内同时陈列着各种珍惜动植物的标本。参观结束,还可以在 放映室内观看关于海口林区的纪录片、 宣传片, 内容感人, 印象深刻。 但是除此之外的宣传,尤其是法律方面的宣传做的比较少。因此要定 期向林区周边的居民介绍森林存在的重要意义, 森林法规以及违反法 规所要面临的经济刑事处罚,并组织影片和文字图片等形式的宣传。 具体包括: (1)深入学习宣传宪法。进一步深入学习宪法,牢固树立 宪法权威。深入开展以“学法律、讲权利、讲义务、讲责任”为主要内 容的法制宣传教育活动,促进广大林业干部职工和林农依法行使权 利、履行义务,自觉用法律规范行为,形成遵守法律、崇尚法律、依 法办事的良好风尚。 (2)紧紧围绕中心工作,密切联系林业改革和发 展,积极深入学习宣传林业法律法规。积极开展与森林资源保护和生 态环境建设相关的法律法规的宣传教育, 为推进资源节约型和环境友 好型社会建设提供法制保障。 (3)坚持普法与法制实践相结合,大力 推进依法治林进程。要认真贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施 纲要》和国家林业局《全面推进依法治林实施纲要》 。各县(区)林 业主管部门要完善依法行政体制和机制,健全依法行政制度,严格行 政执法程序,强化行政执法监督。同时,要认真完善和落实行政执法 责任制、执法公示制和在执法责任追究制。建立和完善林业行政执法 考核评议制度。针对群众特别关心的热点、难点问题,开展林业专项

治理活动,努力提高林业法治化管理水平。 (4)结合实际,积极组织 开展林业法制宣传教育主题活动。 要结合实际大力开展法制宣传教育 进林区、进机关、进乡村、进学校、进单位活动。通过开展各项主题 活动,提高各级林业部门依法管理和服务社会的水平,促进林区社会 主义新农村建设。 积极探索林业法制教育与生态道德教育有机集合的 新途径,利用宣传月、宣传日、纪念日等,广泛开展群众喜闻乐见的 宣传教育活动,营造学法用法氛围,不断提高法制宣传教育的实效。

总结
森林限额采伐制度是我国《森林法》规定的一项法律制度,是森 林采伐管理的重要内容, 其目的是通过对森林采伐数量的控制来增加 森林面积和森林蓄积量。实施采伐限额制度对于保护、培育和合理利 用森林资源,不断扩大森林资源面积,提高森林资源质量,充分发挥 森林资源的三大效益,实现林业跨越式发展具有重要的意义。

参考文献: 参考文献 1、《土壤地理学》 (第三版)李天杰等,高等教育出版社,2004-8 第 3 版; 2、《中华人民共和国森林法》1984 年,人民代表大会常务委员会; 3、《中华人民共和国森林法实施细则》1986 年 5 月,林业部发布 4、 《昆明市海口林场》 ,http://lyj.km.gov.cn/structure/zxnr_85022_1.htm 5、 《宝鸡市林业系统法制宣传教育第五个五年规划》 ,http:// www.bjslyj.gov.cn/ShowData.aspx?SysID=552


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