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淮河流域作为我国长江各水系中人口密度最


淮 河 流 域 作 为 我 国 长 江 各 水 系 中 人 口 密 度 最 大,国家重要的粮食产区,环境质量的好坏直接关系 到 全 国 人 民 的 切 身 利 益 。 淮 河 治 污 工 程 耗 时 数 l 0 年、直接投资达几百亿,国家为治淮制定了无数政 策,甚至还专门颁布了我国历史上首部流域法规,但 时至今日污染情况依然很严峻,2006年《中国环境 质量状况公报》表明:淮河水

系属中度污染,86个地 表 水 国 控 监 测 断 面 中 , Ⅳ 、 V 类 为 4 4 , 劣 V 类 为

3O ,而《淮河流域水污染防治“十五”计划》确定的 治污目标是到2010年底前水质达到Ⅲ类。现状与 目标的差距需要我们重新审视淮河治污政策 到底是哪些因素影响了 目标的差距需要我们重新审视淮河治污政策, 到底是哪些因素影响了 国 家 治 污 政 策 的 有 效 执 行 ? 这 个

问题的回答有助于我们理解,为何在投入巨额资金 与出台众多政策的背景下,淮河治污形势依然严峻, 并为下一步淮河污染以及其它水系污染的有效治理 提供借鉴。淮河流域水污染治理始于1994年,是我国政府 开展的第一项大规模的治污工程。国家先后召开了 7次淮河流域水资源保护领导小组会议和执法检查 现场会,沿淮四省政府也把淮河流域经济社会环境 可持续发展作为一项重大战略,采取了结构调整、工 业污染防治、建设生活污水处理厂、治理农业面源污 染等一系列措施。 染等一系列措施。 颁布了我国历史上首部流域法规— — 《淮河流域 颁布了我国历史上首部流域法规 史上首部流域法































染物排放总量控制、排污许可制度,水污染防治目标 管理、督查、通报、责任追究制度,以及跨界污染纠纷 协商和上下游污染联防等多项制度,投入了巨大的 人、财、物治理淮河的污染。但是,由于种种原因,淮 河的污染治理距目标还有相当大的距离,问题依然 很严重。淮河治理数l0年来,政府制定了众多政策,投 入了巨额资金,但为什么污染情况依然严重?根据 相关资料,综合各方对淮河污染问题的观点主要是: 地方政府认识不到位,不能正确处理发展与环境的 关系;盲目投资和低水平重复建设;新建项目把关不 严,未通过环评就开工;资金投入不足,治污工程建 设滞后;企业超标反弹严重;污水处理厂建设缓慢, 城市生活污水处理率低;法制不健全,环境监管能力 不适应形势发展的需要等对政策执行效果进行直观 的描述性分析,而没有通过对政策执行过程中相关 方行为选择的内在利益因素进行实证分析。就此, 作者想通过建立博弈论分析模型对政策执行过程中 相关主体当地政府、污水处理厂、污染企业的行为的 选择进行利益动因分析;通过对公众在政策执行过 程中的外部监督作用对政策执行的激励强化作用进行利益分析, 从而 程中的外部监督作用对政策执行的激励强化作用进行利益分析, 对 淮 河 治 污 政 策 的 执 行 进 行 深 层

次的政策评估,以便提出更为合理有效的政策执行 建议,提高政策的执行效果。从以上模型分析结论可以看出,淮河污 建议,提高政策的执行效果。从以上模型分析结论可以看出, 染 治 理

政策执行不力的主要原因在于,在现实缺少有效监 督体制的情况下,作为政策执行的三方主体:当地政 府、排污企业、污水处理厂都扮演了理性“经济人”的 角色,都试图在降低成本的情况下,获取高的收益, 通过不断的利益调适,达到了一种利益的均衡,即: 政府在自己“孩子”——污水处理厂“面子”工程的掩 饰下,可以降低其行政动作成本,减少必要的监督检 查,同时,也给排污企业造成了一定的自由空间,使 其能够有机会直排或者偷排,降低了生产成本,增加 了企业效益,履行纳税人义务,增加地方财政收人, 从而促进当地的经济发展。 政府直控模式从理论上讲, 应该是把政府 从而促进当地的经济发展。 政府直控模式从理论上讲, 规 模

搞的很大,建立庞大的环境保护部门,投人大量的财 政资金进行环境监督,需要多少资金就花多少钱。 但目前我们的现实情况是无法走“大政府”的路子, 机构改革的总体目标是减少人数,缩小规模,降低预 算,这样政府直控型模式就受到了客观限制,与当地 的情况不符,当地政府在执行政策的过程就会在保 护环境、促进当地经济发展和降低行政成本问权衡,

由于环境效应的滞后性,和执行人员任期内的“本 位”意识,在舍与得的平衡过程中,他们往往会选择 那些政绩明显的工作方式,从而产生了淮河污染久 治不好的问题。淮河流经的大多是河南、安徽经济欠发达地区, 治不好的问题。淮河流经的大多是河南、安徽经济欠发达地区,流域 内 各 地 发 展 经 济 的 愿 望 迫 切 , “ 重 经 济 发 展 轻 环 境保护”的现象还比较普遍。对一些企业的违法排 污行为,当地政府部门并非不知情,很多却采取了睁 一只眼闭一只眼、甚至包庇纵容的态度。根据资料,目前,淮河流域 只眼闭一只眼、甚至包庇纵容的态度。根据资料,目前, 工 业 结 构 仍 然 是 以 重

污染行业居多,造纸、化工、饮料、纺织、食品这五个 行业的经济贡献率大概是26.6 ,但这5个行业产 和 9 4 .

生 的 C O D 和 氨 氮 占 到 工 业 排 放 的 7 8 . 4 2

,其中不乏偷排、超标排放污水者。甚至淮河流

域一些大型企业,包括河南莲花味精、蚌埠丰原集团 等知名企业,也存在偷排污水的违法行为。这些企 业只顾自身利益,把“环境成本”转嫁给了下游。由 于淮河流域经济不是很发达,当地政府的重要任务 是发展经济。在面对经济和环境矛盾时,对效益好 的“纳税”企业进行保护也在一定程度上达成了默 契,“违法成本低,守法成本高”,使得这些企业敢于 以身试法。通过博弈论分析,作为政策执行的三方主体,在 利益互动中达到了一种平衡,没有一个外部的监督

力量是很难改变这种情况的,而在对相关资料的分 析时发现,淮河治理过程中,对污水处理厂和排污企 业的监督方面(如图1所示),当地政府是主要的监 督主体,对污水处理厂和排污企业分别进行监督。 随着政府公开和信息化政府的建立,公众也开始通 过政府公开的有限的政务信息,对政府的行政行为 进行监督,而对于污水处理厂和排污企业,公众只在 发现自己的切身利益受到损害以后才会去向政府部 门反映情况,由政府部门再去解决。其他时候公众 对企业和污水处理厂的排污情况都是经由政府了解 到的“二手”情况。 得污水处理厂和排污企业的信息不透明, 到的“二手”情况。使得污水处理厂和排污企业的信息不透明,造成 了监督体制的不力。治污政策要得到有效的实施,就要去改变政策 了监督体制的不力。 治污政策要得到有效的实施, 关连各方的利益格局,进而来影响各方的策略选择, 为政策提供一个有利的执行环境。 传统管理体制下的污水处理厂, 政 为政策提供一个有利的执行环境。 传统管理体制下的污水处理厂, 府 扮 演 的 角

色就是他要建污水处理厂,他要管污水处理厂,同时 污水处理厂不达标的问题,政府就不好管,因为是自 己的儿子,就不好罚它,或者执法,对他进行处罚。 而在采用BOT模式后,污水处理厂作为企业,政府 就可以实现三位一体的管理,首先,政府部门会从执 法的角度,去进行监督、管理污水处理厂。第二个就 是污水处理厂项目的主管单位,也会去来监督是不

是正常运营了,是不是污水有偷排这样的现象,或者 说这样的行为。另外环境监测技术部门也会由于工 作要求会去连续,不定期的,随时的进行抽样监测。 因为企业和政府之间是一种交换的关系,污水处理 厂只要交换合格的达标排放的污水,政府才付给处 理厂费用,这样如果不达标,政府不付费用, 理厂费用,这样如果不达标,政府不付费用,这样就可以保证污水处 理 稳 定 的 达 标 排 放 , 也 就 克 服 了 过

去传统体制下的污水处理厂因为受高额运营费用的 限制,经常开开停停,成了样子工程,花瓶工程这样 的弊端。正是政府监管不到位,才造成了企业偷排污染 的现象盛行。 当地政府应该充分利用先进科技手段, 利用群众的监督 的现象盛行。 当地政府应该充分利用先进科技手段, 来 及 时 有 效 的 掌 握 企 业 偷 排 信

息,并对企业的偷排现象进行有力的处罚,来遏制企 业偷排污染的行为。环境监督的完善程度, 业偷排污染的行为。环境监督的完善程度,决定了环境政策效率状 况。环境政策效率是环境监督程度的函数。环境监 督一般有三种形式:自我监督、互助监督、第三方监 督。自我监督是通过内在的约束来遵守环境政策规 定的,这种监督成本最低,但没有很强的责任意识的 话,效果很差。互助监督和第三方监督是外在监督, 其中互助监督是围绕环境权益所进行的博弈行为的 结果,即在当地政府与污水处理厂,当地政府与企业 之间应引入社会公众作为第三方的监督力量。形成

一个全方位的监督体系(如图2),来保证政策得到 有效的执行。 有效的执行。 分别用烘箱法和标准法测定3种浓度的标准样品和3种环 分别用烘箱法和标准法测定3种浓度的标准样品和3 品和 境 样 品 , 各 测 定 6 次 , 结 果 经 统 计 学 检 验 无显著性差异,说明两法结果基本一致.证明了采用 烘箱法可以代替压力蒸汽消毒器或民用压力锅进行 消解,这种方法简便、快速、准确、易于操作,也消除 了压力蒸汽消毒器或民用压力锅的高压隐患,是一 种 值 得 推 广 的 方 法 .


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