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国土资源局关于土地开发整理现状的调研报告


国土资源局关于土地开发整理现状的调研报告

党的十六届五中全会审议通过的 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》 《 , 明 确 提 出 了 建 设 社 会 主 义 新 农 村 的 目 标 为 “生 产 发 展 , 生 活 宽 裕 , 乡 风 文 明 , 村 容 整 洁 , 管 理 民 主 ”20 个 字的要求。这与土地问题,特别是耕地保护

和土地开发整理问题密切相关。为认真规划和实施土地开发 整理,促进新农村建设,我们调研组深入道县寿雁镇涂家村等进行了调查研究。 一、土地开发整理现状 土地开发整理包括土地整理、土地复垦和土地开发三项内容。土地整理指采用工程、生物等措施, 对 “田 、 水 、 路 、 林 、 村 ”进 行 综 合 整 治 , 增 加 有 效 耕 地 面 积 , 提 高 土 地 质 量 和 利 用 效 率 , 改 善 生 产 、 生 活条件和生态环境的活动;土地复垦指采用工程、生物等措施,对在生产建设过程中因挖损、塌陷、压 占造成破坏、废弃的土地进行整治,恢复利用的活动;土地开发指在保护和改善生态环境、防止水土流 失和土地荒漠化的前提下,采用工程、生物等措施,将未利用土地资源开发利用的活动。土地开发整理 是补充耕地、实现耕地占补平衡,改善生产条件和生态环境,提高土地生产能力的重要途径。为积极稳 妥地推进土地开发整理工作,国家加强了对土地开发整理的宏观调控,制定并实施了土地整理新增耕地 指标折抵等配套政策。我市也逐步建立了土地开发整理项目管理制度,有效组织实施了国家、省、市投 资土地开发整理项目;初步形成了土地开发整理的投入机制,探索推进了土地开发整理产业化;开展了 资源调查评价和技术标准体系建设工作,建立了专门机构。通过积极探索和实践,全市土地开发整理工 作取得了明显成效:

——补 充 了 耕 地 数 量 ,基 本 实 现 了 全 市 耕 地 数 量 稳 中 有 增 的 目 标 。1997 年 ~ 2005 年 ,通 过 土 地 开 发 整 理 , 全 市 累 计 补 充 耕 地 1866 公 顷 。 2005 年 全 市 实 现 了 建 设 占 用 与 补 充 耕 地 平 衡 , 并 约 有 节 余 。

——提 高 了 耕 地 质 量 , 增 强 了 耕 地 综 合 生 产 能 力 。 我 市 农 业 综 合 开 发 实 行 低 产 田 改 造 , 土 地 开 发 整 理 实 施 以 “田 、 水 、 路 、 林 、 村 ”综 合 整 治 为 主 要 内 容 的 土 地 整 理 , 完 善 农 田 基 础 设 施 , 改 善 生 产 条 件 , 稳步提高了土地质量,增强了粮食综合生产能力。据不完全统计,全市低改面积和土地整理面积累计受 益 面 积 超 过 100 万 亩 。

——优 化 了 利 用 结 构 ,促 进 了 土 地 集 约 利 用 。通 过 大 力 推 广 以 “农 田 向 规 模 经 营 集 中 、工 业 向 园 区 集 中 ”为 重 点 的 土 地 整 理 , 不 断 优 化 土 地 利 用 结 构 , 土 地 的 集 约 化 程 度 和 利 用 效 益 明 显 提 高 。

——改 善 了 生 态 环 境 , 取 得 了 经 济 社 会 效 益 。 通 过 土 地 开 发 整 理 和 复 垦 , 促 进 了 农 村 生 态 环 境 建 设 和重点矿区生态环境恢复治理,生态环境得到逐步改善;降低了农业生产成本,增加了农民收入;扩大 了就业空间,改善了农村居住环境,推动了农村精神文明建设,有力地维护了社会稳定。

目 前 ,我 市 有 组 织 的 土 地 开 发 整 理 工 作 从 总 体 看 还 处 于 初 级 阶 段 ,一 些 地 方 还 存 在 着 “重 开 发 、轻 整 理 和 复 垦 ”、 “重 数 量 , 轻 质 量 和 生 态 ”的 问 题 ; 土 地 利 用 总 体 规 划 对 土 地 开 发 整 理 活 动 的 宏 观 调 控 和 引 导作用尚未得到充分发挥;规范化管理还不够到位;资金投入不足,促进土地开发整理的利益分配机制 还不健全,土地开发整理的社会化产业化有待进一步推进。

二、土地开发整理潜力

据 调 查 测 算 , 全 市 土 地 开 发 整 理 补 充 新 增 耕 地 面 积 的 总 潜 力 为 45500 公 顷 。 其 中 :

1、 土 地 整 理 潜 力 。 全 市 土 地 整 理 补 充 新 增 耕 地 潜 力 约 20267 公 顷 , 占 补 充 耕 地 总 潜 力 的 44.5%。

我市现有农田中普遍存在着田块分割细碎、田坎过多、道路沟渠不整、农田基础设施不完善、零星 未 利 用 地 和 废 弃 地 多 的 现 象 ; 农 村 居 民 点 用 地 利 用 率 低 , “空 心 村 ”多 , 布 局 零 散 。 据 调 查 , 道 县 寿 雁 镇 涂 家 村 共 240 户 , 有 90 多 户 占 有 两 处 宅 基 地 , 仅 这 个 村 通 过 整 体 搬 迁 综 合 治 理 可 新 增 耕 地 40 多 公 顷 。 这种土地利用状况难以适应全面建设社会主义新农村的需要。据初步测算,全市通过合理规划,整治道 路 沟 渠 , 平 整 归 并 零 散 地 块 , 充 分 利 用 零 星 土 地 , 可 以 增 加 有 效 耕 地 面 积 约 15222 公 顷 。 通 过 对 现 有 农 村 居 民 点 逐 步 实 施 迁 村 并 点 、 治 理 “空 心 村 ”、 退 宅 还 田 等 整 理 措 施 , 可 以 增 加 有 效 耕 地 约 5045 公 顷 。

2、宜 农 土 地 后 备 资 源 开 发 潜 力 。 全 市 有 宜 农 土 地 后 备 资 源 530 万 公 顷 ,其 中 宜 耕 土 地 后 备 资 源 约 2 4337 公 顷 , 占 补 充 耕 地 总 潜 力 的 53.5%。

3、 土 地 复 垦 潜 力 。 全 市 因 工 矿 生 产 建 设 挖 损 、 塌 陷 和 压 占 废 弃 的 土 地 约 1609 公 顷 , 复 垦 可 补 充 耕 地 的 潜 力 约 896 公 顷 , 占 补 充 耕 地 总 潜 力 的 2%。

三、土地开发整理的有利条件和不利因素

我市的土地开发整理具备许多有利条件,但也存在一些不利因素。

1、有 利 条 件 。从 中 央 到 地 方 ,各 级 党 委 、政 府 都 高 度 重 视 土 地 开 发 整 理 工 作 。特 别 是 党 的 十 六 届 五 中全会对耕地保护和土地开发整理提出了新的更高的要求,明确了土地开发整理的方向和基本方针。实

施可持续发展战略,保护和建设生态环境,对转变土地开发整理的观念和方式,走内涵挖潜、集约利用 的道路将产生巨大的推动作用。建设社会主义新农村,对农业基础设施建设和农业结构调整具有更迫切 的要求,为土地开发整理提供了广阔的发展空间。依法征收的新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦 费等专项资金,为全面实施土地开发整理提供了有力的支撑。国家、省、市投资土地开发整理项目的实 施,各县、区在实践中创造和积累的丰富经验,对整体推动全市土地开发整理工作具有重要的示范指导 作用。各级国土资源部门和农业综合开发部门不断健全专门机构和专业队伍,为全面开展土地开发整理 工 作 提 供 了 组 织 和 技 术 保 障 。从 近 3 年 的 情 况 看 ,省 国 土 资 源 厅 返 回 新 增 费 49%部 分 近 1000 万 元 ,国 家 和 省 投 资 的 土 地 开 发 整 理 项 目 累 计 23 个 , 资 金 总 额 达 1.32 亿 元 。

2、 不 利 因 素 。 我 市 人 口 持 续 增 长 , 经 济 快 速 发 展 对 耕 地 的 需 求 增 加 , 补 充 耕 地 的 压 力 进 一 步 加 大 ; 土地粗放利用的观念在短期内还难以完全扭转,引导土地开发整理向内涵挖潜、集约利用转变还需要做 出艰苦的努力;易开发整理的土地后备资源逐步减少,补充耕地的成本提高,难度逐步加大;优质耕地 集中地区占用耕地量大,后备资源集中地区水、热条件较差,补充优质耕地、保持和提高粮食综合生产 能力的任务更加繁重。

四、土地开发整理目标与方向

(一)土地开发整理目标

1、 2006 年 , 全 市 土 地 开 发 整 理 规 划 新 增 耕 地 面 积 170 公 顷 。 其 中 , 承 担 省 易 地 补 充 耕 地 面 积 70 公 顷 。 在 新 增 耕 地 总 面 积 中 , 耕 地 整 理 规 划 新 增 耕 地 面 积 80 公 顷 , 土 地 开 发 规 划 新 增 耕 地 90 公 顷 。 耕 地 整 理 以 地 势 平 坦 ,集 中 连 片 的 地 域 为 重 点 ,土 地 开 发 以 开 发 未 利 用 的 荒 草 地 、滩 涂 及 部 分 废 弃 园 地 为 主 。

2、2010 年 ,土 地 开 发 整 理 规 划 24990.07 公 顷 。 新 增 耕 地 面 积 10011.74 公 顷 , 其 中 耕 地 整 理 新 增 耕 地 面 积 2456.62 公 顷 , 村 庄 整 理 新 增 耕 地 面 积 104 公 顷 , 土 地 复 垦 新 增 耕 地 面 积 384.29 公 顷 , 土 地 开 发 新 增 耕 地 面 积 7066.83 公 顷 ; 改 造 低 产 田 [找 文 章 到 文 秘 资 源 -/www.2191.cn-一 站 在 手 , 写 作 无 忧 ! ]1443 2.31 公 顷 ; 土 地 利 用 率 由 2005 年 末 的 88.5%提 高 到 2010 年 的 89.8%; 土 地 产 出 率 由 2005 年 每 公 顷 国 内 生 产 总 值 12419 元 提 高 到 2010 年 的 31453 元 ;复 种 指 数 由 2005 年 的 186.6%提 高 到 2010 年 的 197%;提 高 田 、水 、路 、林 、村 的 协 调 能 力 ,使 之 在 土 地 开 发 整 理 后 抵 御 自 然 灾 害 能 力 达 到 30 年 一 遇 ;改 善 农 田 排灌设施,平整土地,发展节水农业,集约农业,提高耕地质量,提高农业机械化水平;改善农村生活 条件和生态环境,提高农民的生活质量,促进社会、经济可持续发展。

3、2020 年 ,土 地 开 发 整 理 可 新 增 耕 地 3715.91 公 顷 。耕 地 整 理 以 地 形 较 为 复 杂 ,耕 地 较 零 散 的 地 域 为重点,土地开发以投资相对较大、效益相对可观的地域为主。

(二)土地开发整理方向

1、耕 地 整 理 方 向 。通 过 土 地 平 整 、地 块 规 整 、废 弃 地 复 垦 、河 流 整 治 、灌 溉 设 施 等 各 方 面 的 整 理 与 改造,完善整理区域内的沟、渠、路、林等配套设施,提高土地利用率,增加有效耕地总面积,改善耕 作条件,提高耕地质量和等级,建设标准农田;进行田块归并和产权重划,切实保护好农民的各项土地 权益;兼顾生态环境效益,避免盲目毁林毁草,在方便生产的同时,把耕地整理与美化环境结合起来。

2、土 地 开 发 方 向 。通 过 综 合 开 发 与 整 理 ,完 善 开 发 区 域 内 的 沟 、渠 、路 等 配 套 体 系 ,提 高 土 地 利 用 率,增加耕地面积,建设高标准的耕地;重点开发荒草地、滩涂地及裸土地,避免开发林地。

3、土 地 复 垦 方 向 。通 过 对 因 挖 损 、塌 陷 、压 占 及 各 种 污 染 、自 然 灾 害 等 造 成 破 环 、废 弃 的 土 地 ,采 取工程、生物整治措施,恢复其经营状态,增加有效耕地面积和质量,改善生产条件。

4、土 地 综 合 开 发 方 向 。通 过 对 综 合 区 域 的 耕 地 、农 村 居 民 点 及 未 利 用 地 进 行 综 合 开 发 整 治 ,增 加 有 效耕地面积,改善生产、生产生活条件,提高土地利用率。

五、土地开发整理投资规划和效益分析

(一)投资规划

1、投 资 概 算 。到 2010 年 ,全 市 规 划 总 投 资 82181.92 万 元 。其 中 耕 地 整 理 规 模 14432.31 公 顷 ,规 划 投 资 43296.93 万 元 ; 村 庄 整 理 规 模 148.25 公 顷 , 规 划 投 资 2223.75 万 元 ; 土 地 开 发 规 模 9953.62 公 顷 , 规 划 投 资 34837.68 万 元 ; 土 地 复 垦 规 模 455.89 公 顷 , 规 划 投 资 1823.56 万 元 。

2、筹 资 渠 道 。新 增 建 设 用 地 有 偿 使 用 费 ,国 家 、省 、市 、县 土 地 开 发 资 金 ,当 地 财 政 专 项 安 排 的 资 金,耕地开垦费,耕地占用税,农业综合开发基金等;可以集中使用的农业、林业、水利等专项基金, 农民投工和其他社会投资。

(二)效益分析

1、 社 会 效 益 。 ( 1) 全 面 实 施 土 地 开 发 整 理 , 将 为 农 村 剩 余 劳 动 力 和 城 镇 下 岗 职 工 提 供 新 的 就 业 途 径 , 从 而 促 进 农 村 经 济 可 持 续 发 展 和 社 会 主 义 新 农 村 建 设 。 ( 2) 促 进 农 村 脱 贫 致 富 和 区 域 经 济 的 发 展 。 增加有效耕地面积,将使我市粮食总产量有显著增加,同时也为农业结构优化和农村经济结构调整创造 有 利 的 条 件 ,推 动 农 业 集 约 化 、 智 能 化 、 产 业 化 进 程 , 增 加 农 民 经 济 收 入 , 促 进 市 域 经 济 发 展 。( 3) 缓 解土地供需矛盾,为实现市域耕地总量动态平衡发挥重要作用。

2、经 济 效 益 。土 地 开 发 整 理 的 经 济 效 益 分 析 :从 耕 地 数 量 增 加 和 耕 地 质 量 提 高 两 方 面 来 计 算 : 1) ( 通 过 土 地 开 发 新 增 加 耕 地 面 积 7066.83 公 顷 ,新 增 收 益 3710.08 万 元 /年 。( 2)通 过 耕 地 整 理 ,原 有 耕 地 面 积 14432.31 公 顷 质 量 得 到 明 显 的 提 高 ,可 新 增 收 益 2164.85 万 元 /年 ;通 过 耕 地 整 理 的 新 增 加 耕 地 面 积 2456.62 公 顷 , 可 新 增 收 益 1289.73 万 元 /年 。 两 项 合 计 为 耕 地 整 理 后 的 新 增 收 益 3454.58 万 元 /件 。 ( 3) 村 庄 整 理 新 增 中 耕 地 面 积 104 公 顷 , 新 增 收 益 59.28 万 元 /年 。 ( 4) 土 地 复 垦 新 增 加 耕 地 面 积 384.29 公 顷 , 新 增 收 益 172.93 万 元 /年 。

3、生 态 效 益 。( 1)土 地 开 发 整 理 项 目 建 设 和 实 施 后 将 大 力 推 进 本 市 的 退 耕 还 林 进 程 。( 2)将 为 本 市 生 态 环 境 整 治 和 防 洪 减 灾 做 出 重 要 贡 献 ,增 加 绿 化 面 积 ,提 高 森 林 覆 盖 率 ,减 少 水 土 流 失 。( 3)开 发 的 荒 坡 隙 地 ,闲 置 地 和 废 弃 地 全 部 为 15 度 以 下 的 缓 坡 地 和 平 地 ,有 利 于 改 善 土 地 蓄 水 保 水 能 力 ,增 强 抗 灾能力。

六、加强土地开发整理的建议

做好土地开发整理工作,对于实践科学发展观,促进社会主义新农村建设,具有十分重要的意义。 我们认为,需要从以下 5 个方面加大工作力度。

1、加 强 宣 传 ,提 高 全 社 会 对 土 地 开 发 整 理 重 要 性 的 认 识 。深 入 开 展 土 地 基 本 国 情 和 国 策 教 育 ,加 强 土地开发整理法规和政策宣传,提高全社会对土地开发整理在全面建设小康社会和新农村,实施要持续 发展战略,保护和建设生态环境中重要作用的认识。树立依法、按规划进行土地开发整理的观念,增强 公众参与和监督意识。

2、健 全 规 划 体 系 ,强 化 土 地 开 发 整 理 的 规 划 管 理 。各 县 、区 应 在 本 级 土 地 利 用 总 体 规 划 和 市 级 土 地 开发整理规划的指导下,编制、完善土地开发整理规划。严格依据土地利用总体规划和土地开发整理规 划进行项目规划设计,形成总体规划、专项规划、规划设计相衔接的规划体系,切实发挥规划对土地开 发整理活动的宏观控制和引导作用。

加强规划管理,严格执行规划评审和备案、规划公告、规划审查、规划实施监督和评价制度。

土地开发整理活动必须符合规划。土地开发整理项目的立项、规划设计、项目实施和检查验收,必 须以土地利用总体规划和土地开发整理规划为依据。要严格依据规划审批土地后备资源开发,审查农用 地转用中的补充耕地方案。新的土地开发重大工程应进行环境影响评价,切实保护好生态环境。

3、 稳 定 和 拓 宽 投 入 渠 道 , 探 索 完 善 土 地 开 发 整 理 经 济 运 行 机 制 。 按 照 “谁 占 用 、 谁 补 充 , 谁 破 坏 、 谁 复 垦 ”的 原 则 ,严 格 新 增 建 设 用 地 土 地 有 偿 使 用 费 和 耕 地 开 垦 费 的 收 缴 使 用 管 理 ,做 到 收 缴 到 位 ,专 款 专用;加大对矿山生态环境恢复治理和土地复垦投入的力度。努力提高资金使用效率,降低成本,优先 保障土地开发整理重点项目的投入。

建 立 多 种 投 资 渠 道 。 按 照 “谁 投 入 、 谁 受 益 ”的 原 则 , 完 善 适 应 市 场 经 济 要 求 的 利 益 分 配 机 制 , 吸 引 社会更多资金投入土地开发整理,推进土地开发整理的产业化。

4、完 善 制 度 ,规 范 土 地 开 发 整 理 项 目 管 理 。加 强 和 完 善 土 地 开 发 整 理 年 度 计 划 管 理 ,落 实 建 设 占 用 耕地计划、 地开发整理补充耕地计划和土地开发整理项目计划挂钩制度。 格按照规划编报项目计划, 土 严 合理引导国家、省、市、县投资土地开发整理项目的实施。开发整理新增耕地要依法实行承包经营并纳 入耕地保护范围。

完善土地开发整理项目管理制度,各级国土资源部门和农业综合开发部门要切实加强和规范项目管 理。积极推行项目立项审查会审制,进一步完善项目法人制,全面实行项目招投标制,严格执行项目监 理制。形成土地开发整理按规划确定项目,按项目进行管理,按设计组织施工,按进度安排资金,按效 益考核验收的项目管理规范体系。

5、加 强 基 础 建 设 ,提 高 土 地 开 发 整 理 的 整 体 水 平 。充 分 运 用 现 代 科 技 手 段 ,加 强 土 地 开 发 整 理 的 资 源调查、评价和监测;开展土地开发整理领域的基础研究,建立和完善符合永州实际的土地开发整理标 准体系;加快土地开发整理规划管理的信息系统建设,实现管理的网络化;加强土地开发整理实用技术 的开发和推广,增加土地开发整理的科技含量。学习借鉴外地的先进技术和经验。健全专门机构,加强 人才培养,全面提高土地开发整理队伍的整体素质。


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