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从土地发展权视角简析我国城乡建设用地增减挂钩政策


从土地发展权视角简析我国城乡建设用地增减挂钩政策
内容摘要: 城乡建设用地增减挂钩政策是我国实施的一项重要的土地管理 措施, 本文阐述了城乡建设用地增减挂钩政策实施取得的成就及存在 的问题,反思了当前以“项目区”为中心的增减挂钩政策,并从土地 发展权视角提出了增减挂钩政策继续推行的创新思路。 关键词:增减挂钩 土地发展权 指标交易

当前,我国城镇化

速度逐年加快,大量农村劳动力进城,导致农 村空心化与城乡用地扩张并存, 造成了土地资源的闲臵浪费和大量耕 地被占用,直接威胁到我国 18 亿亩耕地红线的保护。发达国家的城 镇化历程表明,推进农村土地整理与农村建设,促进土地要素在城乡 间的自由配臵,是实现城镇化、工业化进程中城乡土地协调利用与统 筹发展的重要途径。针对上述问题, 《国务院关于深化改革严格土地 管理的决定》 (国发?2004?28 号)提出, “鼓励农村建设用地整理, 城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩” ,至此,城乡建设 用地增减挂钩制度正式出台。 一、城乡建设用地增减挂钩的内涵 城乡建设用地增减挂钩政策是指依据土地利用总体规划, 将若干 拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇 建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区,通过建 新拆旧和土地整理复垦等措施, 在保证项目区内各类土地面积平衡的 基础上,最终实现建设用地总量不增加,耕地面积不减少,质量不降

低,城乡用地布局更合理的目标。 从产权的角度来看, 城乡建设用地增减挂钩其实是城乡土地发展 权的转移。土地发展权是对土地在利用上进行再发展的权利,目前世 界上清晰地将发展权从土地所有权中分离出来并加以应用的比较有 代表性的是英国的发展权国有化和美国的发展权转移。 而城乡建设用 地增减挂钩类似于美国的土地发展权转移, 是将拆旧地块的农村建设 用地整理复垦形成的耕地的开发建设权利转移到建新地块, 最终拆旧 地块耕地将被保护, 其使用受到严格限制, 而建新地块获得发展权后, 可占用耕地进行城镇开发建设。挂钩指标,是城乡建设用地增减挂钩 中土地发展权转移的载体,是挂钩拆旧建新的桥梁。具体来说,将农 村建设用地拆旧区和城镇建新区共同组成项目区, 拆旧区进行挂钩指 标的生产,以获得土地发展的权利,而建新区进行挂钩指标的使用, 通过拆旧区农村土地发展权的转移与建新区城镇资金的回流, 最终实 现项目区内城乡土地的优化配臵与城乡协调发。 二、城乡建设用地增减挂钩项目实施成效 城乡建设用地增减挂钩以保护耕地、 保障农民土地权益为出发点, 以优化用地结构和节约集约用地为重点,其实质是“占补平衡”的政 策延伸,也是目前破解保障发展和保护资源难题的有效途径之一。具 体而言, 城乡建设用地增减挂钩项目实施以来取得了以下方面的成效。 第一,增减挂钩是推进社会主义新农村建设的有效举措 要实现城乡协调发展,必须向农村地区增加投入,提供更多的公 共产品。增减挂钩政策依据级差地租原理调剂使用,按照以城带乡、

以工补农的要求,将获得的土地级差收益,用于发展农村集体经济, 以及农村基础设施和公共服务配套设施等建设,既可增加农民收入, 提高当地农民生活水平;同时,挂钩政策实施后,推动了农民集中居 住,居住环境得到了明显改善,农村公共基础设施与公共服务也得到 明显改善,在当前试点的一些地区,通过宅基地换房、宅基地换社保 等措施,直接推动了农民进入城市的步伐,加速了农民向中心城镇、 集镇集中,加快了城镇化的进程与速度。 第二, 增减挂钩是优化城乡土地利用结构和土地集约利用的有效 途径 当前国家对城市发展的用地指标有非常严格规定, 导致各地在推 进工业化、城镇化过程中存在用地瓶颈制约。城乡建设用地增减挂钩 项目的实施,农村建设用地在规划的引导下,有计划地拆建,促进土 地在空间上的调整和互换,在满足耕地占补平衡的目标下,将挂钩的 指标用于城镇建设,既不占用用地年度指标,也不占用规划期内建设 用地规模指标,为推动新型工业化、新型城镇化提供了用地支持,使 得城乡土地得到了较为优化的配臵。同时, “增减挂钩”也是土地集 约利用的重要方式,通过城乡用地布局的调整,原有的粗放利用被消 灭,新的土地以更集约的方式加以利用。据调研统计,实施增减挂钩 平均可节约用地 50%左右。 第三,增减挂钩是深化农村土地管理制度改革的有效方式 农村集体土地由于受法律法规的限制,其土地流转用途狭窄,尚 不能实现市场化价值,市场化流转还存在一定的障碍,导致农民土地

收益渠道不通畅,收益率极低,其背后反映的就是农村土地使用和管 理制度改革的深度和广度不足。增减挂钩项目实施,通过合法途径对 土地权属进行调整,推动了农村土地管理制度改革,促进土地要素在 城乡之间合理流动,提升农村土地资产的价值,是农村土地资源向土 地资产、土地资本转变的一个重要抓手。例如,成都市实施农村集体 建设用地整理“节约的建设用地指标挂钩到符合土地利用总体规划、 城乡规划的区域使用,为合法取得集体建设用地” ,规定“集体建设 用地使用权初次流转收益大部分归集体经济组织所有, 县乡政府可按 一定比例,从流转收益中提取为城乡统筹配套建设的资金,用于农业 农村发展” 。 三、城乡建设用地增减挂钩项目存在的问题 由于长期以来城乡二元结构的存在, 加上农村土地产权的不完整 以及政府的过度干预, 挂钩制度的实施尽管有效促进了耕地保护和节 约集约用地,推动了新农村建设与城乡统筹发展,但也存在诸如农民 土地合法权益得不到有效保障、 拆旧安臵难度大、 资金平衡难等问题, 主要体现在: 第一,增减挂钩项目的实施与城乡规划缺少衔接 按照相关用地法规, 城乡建设用地增减挂钩的前期申报必须以科 学规划为引导,严格按照土地使用规划,通过典型示范,推动农村土 地综合整治工作有序进行。而在具体操作过程中,一些地方为了尽快 解决城镇建设用地指标紧缺的压力, 在增减挂钩项目选址上只顾眼前, 不顾长远,随意划地,导致挂钩规划与土地利用总体规划不衔接,与

城乡规划不协调,对土地利用结构调整缺乏科学规范的引导和控制, 使用地在数量、质量和空间秩序的组合方面面临错位、失衡的危险, 造成了重复建设与资源浪费,各种争地矛盾很难得到有效解决。 第二,指标挂钩在区域供需上存在不平衡 现行挂钩制度规定,挂钩周转指标在试点市、县行政辖区项目区 内封闭运行,这意味着挂钩指标的配臵方式是一种行政配臵,因而会 导致供需不平衡: 即真正发展急需建设用地指标的区域由于拆旧潜力 小等原因得不到挂钩指标, 而拆旧潜力大能够提供挂钩指标的区域因 指标需求与资金不足而缺乏挂钩动力。 这种情况在劳动力输出地与输 入地间比较明显。在经济落后地区,农村的大量劳动力向城市转移, 农村的空闲建设用地多,空心村比较普遍,但经济发展水平落后,挂 钩的指标找不到相应的资金投资于整理, 导致地方政府缺乏挂钩动力。 相反地,经济发达地区,建设用地需求大,但受制于耕地保护与建设 用地指标的控制,挂钩指标不够用的矛盾突出。但当前的封闭运行体 制不允许跨地区指标交易, 造成欠发达地区土地资源浪费而发达地区 土地资源紧张的两难局面。 第三、拆迁安臵补偿不合理 在整体的拆迁方式下, 地方政府一次性获得的新城镇建设的指标 增多,就意味着地方政府土地收入的增加,很多地方政府在此驱动下 极易忽视农民利益而急于求成。 由于城镇建新留用指标是挂钩周转指 标扣除农民安臵区指标的剩余数,在挂钩周转指标一定的情况下,农 民安臵区用地越少,用于城镇建新的指标就越多。因此,地方政府在

安臵区建设中不顾农民生产、生活习惯,一味要求农民集中居住,让 农民进城、进镇或社区住高楼。加上补偿标准混乱,未将发展权的收 益分配考虑进来,拆旧安臵后大量农民的身份、就业、社保等问题事 先缺乏充分的统筹考虑事后又难以解决,农民利益受损严重,抵触、 质疑之声不绝于耳。 第四,增减挂钩对耕地质量的提高工作重视不够 按照国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》文件的 要求,城乡建设用地增减挂钩项目要严格按照前期调查评估、中期监 督管理、后期验收评估等环节实施。项目实施后要进行严格的数量、 质量评估验收。但目前部分地方增减挂钩项目实施过程中,重前期申 报轻中后期评估验收。虽然实现了面积上的“占一补一” ,但补充耕 地的质量难以达到被占用耕地的质量。主要有几种情况:一是“实优 虚劣” 。一般而言,城市周边土地相对平缓、肥沃,水源、地质条件 较好,而偏远农村地区可能位于高原山区或土质较差的丘陵山地,同 时又是原有宅基地、砖瓦厂或其他建设用地,复垦成为与城市周边耕 地质量一样的良田相对困难, 在耕地质量上有可能形成用质量较差的 替换质量较好的风险。二是“实占虚补” 。有些地方只注重“占” ,不 注重“补” ,热心于新区建设工作,而拆旧区复垦工作滞后,导致被 占良田已经成为城市建设用地,而补充或新增耕地却得不到落实。这 些问题的存在,与耕地占补平衡战略目标不相符。 三、完善城乡建设用地增减挂钩项目的对策建议 第一、引入土地发展权制度,强化市场的资源配臵作用

土地发展权是土地用途改变或者在土地使用强度提高的条件下 使用土地而获取收益的一项权利, 是一种可以与土地所有权相分离而 能够独立存在且能够进行处分的财产权。目前,土地发展权得到了世 界上大部分国家的认可,但我国尚未建立土地发展权制度。 当前实施的土地增减挂钩制度正是对征地制度的一种延伸, 是对 土地用途的再改变与重新配臵, 但没有体现出农民及农村集体组织享 有土地发展权,而是简单地拆旧换新来争取城镇的发展空间,导致农 民在政策实施中不能获利,影响了社会的稳定和谐。 为此, 有学者认为应该将这部分权益让与给农民与农村集体组织, 赋予农民及农村集体组织的土地发展权, 本质是以土地发展权为核心, 由发展权来引领政府、农民、集体组织、交易市场的共同参与,形成 一个由市场主导的,多元主体参与的开放性的政策系统。具体而言: 具体而言,就是明确土地发展权的归属,遵循公平、效益、统筹、协 调的基本原则,在挂钩指标生产中改变整拆整建的做法,应该聚零为 整,建立农村集体用地的推出机制,公开挂钩指标的运行方式,建立 跨区域的挂钩指标交易机制与交易市场。 第二,建立跨区域的挂钩指标交易机制 现行挂钩制度下挂钩指标的行政配臵方式过于僵化,经济发达、 建设用地需求多的地方无指标可用,而经济落后、建设用地需求少的 地方指标有剩余,造成了挂钩指标使用效率的损失。因此,必须强化 增加挂钩制度的市场化,充分发挥市场的资源配臵作用,建立跨区域 的挂钩指标交易机制。构建挂钩指标的交易机制,应将挂钩指标作为

一种稀缺性资源和商品,允许挂钩指标进行市场交易;应构建区域间 挂钩指标的交易平台,通过交易平台信息的发布与反馈,形成农村建 设用地整理潜力大但缺乏资金的经济较落后地区与挂钩指标紧缺的 经济较发达地区的有效供需。最近,江苏、浙江等地已开始探索,采 用耕地异地代保, 新增挂钩指标异地交易的机制, 取得了一定的成效。 第三,坚持统筹规划,健全完善项目规划管理机制 政府应当本着公平、公正的原则,根据地方城市发展需求水平、 城市土地利用绩效水平、 城市的战略地位等重要因素确定每年进行城 乡建设用地挂钩的总量。按照统筹规划的要求,把拆旧区和建新区作 为一个整体放到区域经济发展大局中进行科学定位, 统筹考虑区域城 乡空间、产业布局和农田、生态保护,形成城镇和村庄相互衔接、架 构合理的城乡形态。要分区域明确产业结构、人口密度、复垦耕地标 准、环境保护等要求,建立统筹产业发展、新区建设、生态环境建设 和文化保护等的综合规划评估体系。强化项目规划的实施与监督,规 划编制、审查和监督要适当分离,以便规划严格执行。严格控制周转 指标规模,规范管理,不得违反规划扩大试点范围,避免借农村土地 整理过快扩张城镇建设用地的规模。 在实施耕地总量动态平衡的过程 中, 既要注重耕地的数量不减少, 又要保证复垦后耕地的质量不降低, 要做好耕地质量评估检查。


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