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国有企业财务管理体制改革的设想


  就一般概念而言,企业财务管理体制指的是规定企业财务关系的制度,涉及到财务责任、财务权限、财务利益等方面,包括投资者对企业的财务管理体制和企业内部的财务管理体制两部分。本文所研究的企业财务管理体制,仅指国有企业的投资者——国家对国有企业的财务管理体制。财务体制的改革,一直是国有企业改革的重点之一,也一直是国有企业改革的难点。经过多年的探索,人们已经感到,如果总是象过去那样,仅将

企业财务体制的改革局限于分配环节,试图通过调整分配关系搞活企业,解决不了企业深层次的问题,仍然存在企业对国家的行政依附关系,而且容易产生诸如企业行为短期化等负面影响。因此,企业财务体制改革需要有新思路,必须紧密结合经济体制的改革,结合国有企业体制的改革方向进行。
  以《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》为标志的现阶段经济体制改革,将国有企业的改革方向确定为建立现代企业制度,这是针对传统国有企业体制的弊端提出的,是对国有企业制度的一场深刻革命。实际上,现代企业制度就是公司制度。从西方国家公司制企业发展的历史及其经验来看,作为现代企业制度代表的公司制企业组织形式,具有完善的企业法人制度及有限责任制度、科学的企业领导体制与组织体制等特征和优势。《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》则对现代企业制度概括出四个特征,即产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学。按照建立现代企业制度要求,需要重新构建企业财务管理体制。这就要具体解决下列几个问题。
  第一,明确国家作为投资者与国有企业的关系,并在此基础上明确国家对国有企业实施财务管理的内容
  当前,已经得到各方人士共识的是,国家必须分清其国有企业投资者和社会管理者的不同身份与职能,以不同的身份与职能,对国有企业实施不同的权力,承担不同的责任,享有不同的利益。作为投资者,国家与国有企业是投资与被投资的关系,具有与财产所有权相联系的一切权力,这主要包括:对国有资本占有、使用、处置、收益分配的权力;决定国有企业经营方向、方针和政策的权力;选择国有企业主要经营者及对其进行奖惩、激励的权力。与此相应,国家享有投入资产保值增值的利益,同时也承担与其投资相应的有限责任。作为社会管理者,国家对国有企业具有为维护社会公众利益而产生的监管权力,具有依法收税的权力。其实,我们在讨论国家的投资者职能和社会经济管理者职能的时候,并没有把国家与国有企业的关系,看得与跟其他企业的关系有什么不同。也就是说,一般投资者对其投资对象是什么样的关系,国家与其投资对象(国有企业)也就是什么样的关系;国家作为社会经济管理者对其他企业如何管理,对国有企业也就如何管理(这里是对一般竞争性国有企业而言,对承担社会公益任务的非竞争性国有企业,则是特殊的管理办法,不在本文讨论范围之内)。这是国家与所有企业之间关系的共同点。正是由于存在这样的共同点,才有可能将关于管理投资对象、管理社会经济中具有共性的先进方法,运用于对国有企业的管理中。其中,投资者对投资对象关系的财务表现即财务关系,也就构成了国家投资者对国有企业进行财务管理的内容,它主要包括:制定资金使用制度;审批财务预算;审批重大投资、筹资、收益分配方案;制定成本费用制度;规定利润目标;监督财务预算和各项财务制度的执行;考评和奖惩经营者,等等。
  第二,确定国有企业财务管理的依据
  首先,政府监管社会经济组织的相关法规,是国有企业财务管理最基本的依据,主要包括:《公司法》中关于企业设立的财务规定、发行股票与债券的财务规定、利润分配的规定;《证券法》中关于企业股票、债券上市流通的财务规定;《税法》中关于成本费用计税标准的规定;《会计准则》中关于会计政策选择的规定等等。这些法规具有普遍性的特点,针对社会所有企业都会遇到的相同问题而制定,是对所有企业共同的财务约束。
  其次,国家投资者对国有企业上述财务管理内容的有关制度、规定,是国有企业财务管理的特有依据。这些制度、规定具有个别性的特点,即需要对各个企业分别制定,其原因在于不同企业的财务活动各异,相应的财务制度必然各有不同,不可能普遍适用。所谓财务制度,只能是投资者为了保护自身利益,保证被投资企业有效地开展经营活动,而由投资者与经营者共同协商制定的企业内部制度。财务制度与国家法规中涉及企业财务的有关规定之间,界限分明,一个解决个别性问题,一个解决普遍性问题,不能将二者混合在一起,更不能以行政命令的方式要求所有企业必须执行统一的财务制度,这不符合建立现代企业制的要求,也违背了市场经济规律。
  总之,国有企业财务管理的依据应当是二层次的,而不是单一层次。这种与非国有企业的财务管理依据相一致的标准设定,符合国家的国有企业所有者职能与社会管理者职能相分离的原则。
  第三,选择国家对国有企业实施财务管理的形式
  在国家分离了国有财产投资者和社会经济管理者的不同职能后,其对国有企业的财务管理就不能再以下达行政命令的形式,按行政办法实施,而只能按对企业所有权的大小(对国有独资企业拥有全部所有权,对国家控股企业按投资比例拥有部分所有权),通过企业里作为国有股权代表的董事长或董事来进行。代表国有股权的董事长或董事,并不管理企业的具体财务事务,也不直接插手企业的日常经营,而是行使董事职权,即上文提到的投资者对被投资对象的财务管理内容,对企业的重大财务活动实施决策、监督和调控职能。
  为了解决国有企业出资者缺位问题,明确出资者主体,也为了落实企业法人财产权,理顺企业产权关系,使国有企业成为摆脱行政束缚的独立的市场主体,依据委托——代理理论,可以实行国有产权代理经营制。按照国有产权代理经营的思路,在国家(以政府内国有资本管理部门为代表)和国有企业之间加入一个国有资本运营组织,它接受国家的委托进行国有资本的运营,并将国有资本再委托给企业具体经营。这样,国有资本的委托——代理关系就由三个层次组成,即以政府国有资本管理部门为代表的国有资本最终委托人、作为中介人的国有资本运营组织、国有企业。这种作法,使政府社会经济管理职能与国有资本所有者职能分离开来,有利于政府职能的转换。同时,一方面避免了政府社会经济管理部门对企业的行政干预;另一方面由于在政府国有资本管理部门和企业之间筑造了一个“隔离带”,切断了政府行政干预企业的通道,使政府不能越过国有资本运营组织直接对企业进行干涉,从而有利于实现政府和企业分离。实现了政府职能的转换和政企分离,就能够落实国有企业的法人资产权。如果采取这样的国有资本管理模式,就会由国有资本运营组织受国家的委托向国有企业派出董事或董事长,对国有企业实施与国有产权相应的财务管理。
  为了保证国家投资者意图的实现,国家还特别应该加强对企业的监督,包括对企业财务行为的监督。监督的方式一是通过派往企业的董事或董事长发挥作用,二是通过向企业的监事会派出监事,监督董事会是否切实贯彻了国家的意图。财务监督是财务管理体制中不可或缺的一个方面。
  解决了内容、依据和形式的问题,也就大体构建起了国有企业财务管理体制的基本框架。

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