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我国转型期行政权力腐败原因研究


中央民族大学
硕士学位论文

我国转型期行政权力腐败原因研究



李韬存 申喜连 管理学院 行政管理
2009——05——24

指导教师: 院系(部所): 专
业:

完成日期:

中央民族大学硕士论文

我国转型期行政权力腐败原因研究





腐败问题是当今世界各国普遍存在的严重的社会问题,中国也深 受困扰。我国正处于社会转型期,经济、政治、社会都在发生巨大而 深刻的变化,从而导致这一期间腐败问题尤为突出。 本文将腐败分为社会腐败与行政权力腐败,而本文只关注我国转 型期行政权力腐败问题。 为此,本文第一章关注我国社会转型期的特征。与行政权力腐败 直接相关的是转型期社会权力结构及其变动;转型期社会利益结构极 其变动,对于这两者本文都加以分析。 第二章,本文关注转型期行政权力腐败的特征及其危害。其特征 从四方面进行阐述,而其危害从经济、政治、社会三方面进行分析。 第三章,也是本文核心内容所在。这一部分从思想文化、经济体 制、政治与行政体制以及社会制约不足四方面对我国转型期行政权力 腐败成因进行分析与探讨。 最后是简短的总结。

关键词:

转型期行政权力腐败

行政权力腐败原因

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我国转型期行政权力腐败原因研究

Abstract
The problem of corruption is prevalent in today's world of the

serious social problems,which has been deeply disturbed China.China is undergoing social transformation,with economic,political and social and

tremendous

profound

changes,which results

in

more serious

corruption.

This thesis divides the corruption into social decay and corruption of executive power,and the thesis executive power.
To this end,the first chapter of this article
concerns

only

focuses

on

the

corruption

of

of China’S social

transition characteristics.Corruption of administrmwe power is directly
related to transition and change of the structure of power and benefit,and

both of them

are

analyzed in this article.

Chapter II,this article

concems

the executive

power transition
cover

characteristics and the damage of the corruption.Its characteristics

the four areas,while its harm comes from the economic,political and
social
areas.

The
analyze
social

third chapter is the the
reasons

core content

of this article.This part tries to

for the corruption of executive power in China’S of which
are

transformation period,the viewpoints

involved in the

ideological and cultural,economic system,political and administrative system
as

well

as

the lack of social constraints.

II

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Finally,there is



brief summary.

Keywords:social
power,the
reasons

transformation

period,corruption

of executive

for the corruption of executive power

III

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中央民族大学研究生学位论文作者声明

本人声明:本人呈交的学位论文是本人在导师指导下取得的

研究成果。对前人及其他人员对本文的启发和贡献己在论文中作
出了明确的声明,并表示了谢意。论文中除了特别加以标注和致 谢的地方外,不包含其他人和其它机构已经发表或者撰写过的研 究成果。 本人同意学校根据《中华人民共和国学位条例暂行实施办 法》等有关规定将本人学位论文向国家有关部门或资料库送交论 文或电子版,允许论文被查阅和借阅;本人授权中央民族大学可 以将本人学位论文的全部或者部分内容编入有关数据库进行检 索,可以采用影印、缩印或者其它复印手段和汇编学位论文(保 密论文在解密后遵守此规定)。

作者签名

钐州

日期:鲨乒年劫4日

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第一节研究缘起
一、中国转型期社会的深刻变化 由于我国的经济体制改革和政治体制改革引发了我国社会的全方位转型:经 济的现代化发展和全球化进程使其具有了不同于以往任何经济发展的新特征和 新内涵;政治上人民的公民意识和民主吁求空前高涨;意识形态和精神观念呈现 出打破一元向多元发展的趋势和倾向。我国处于一个特殊的社会转型时期。
改革本身就是一个打破旧的规范,从而建立新的规范的过程。而新、1日规范

之间必然存在着一个失范阶段,这种失范主要表现为经济和社会现代化进程中的 传统断裂,一般体现于两个层次:一是制度性承诺乏力。在传统社会中,人们习
惯于依赖制度的强有力安排来为人们的日常生活和行为制定规则,习惯于以依附

性来寻求生活和心理上的安全感,而旧有制度的不断被调整使人们失去了这个强 大的安全保障,造成人们赖以生存的制度性承诺空前乏力;二是“道德共识"困 境。制度的变迁和调整造成社会结构从传统向现代转型过程中的分化,社会分化 又造成道德分化,或者说“道德共识”困境。这就意味着传统社会中那种总揽一 切、无所不在的强制性道德已失去了对社会生活诸领域的控制力。社会生活各领
域可以摆脱其束缚,走上“自我立法"的自主发展道路。制度和道德,这一硬一

软两种提供人们生活方式和范式的支柱的变迁,反而给人们在精神上和心理上造
成一种无所依托的状态。

社会转型动摇了人们对以往习惯了的生活范式恒常性的信心,从而形成了社 会生活诸领域的失范现象:经济伦理缺失,社会道德滑坡,传统本身被怀疑、批 判、否定,人们原先赖以安身立命的生命地质层突然发生了断裂,于是人们灵魂 无所安顿,精神无所慰籍,行动无所标准,未来无可预期,人们陷于形而上学的 绝望。这一切又反过来加速并加剧了经济、社会秩序的失范。
这是我国当代权力腐败的社会及心理背景。

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二、转型期行政权力腐败的危害性 权力是一柄双刃剑,掌权者既可以利用权力为人民谋利、服务予人民、造福 于人民,也可以以权谋私、危害人民、危害社会。腐败的实质即权力的滥用与变 异。腐败行为的构成是以滥用权力为前提,以满足个人主义、膨胀私欲为目的的。 从全球范围看,任何国家在经济腾飞、社会转型期间,都不同程度地出现权力腐 败现象,这几乎成了一条“规律”。从我国的情况来看,权力腐败是政治体制的 “毒瘤",不仅败坏了党风和社会风气,严重影响了党和政府的形象,影响了党 群、干群关系,而且影响到全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会和建设社 会主义现代化的进程。 权力腐败败坏党风和社会风气。党风正则民风正,民风正则国家兴。新的历 史时期,每个领导干部都应该带头搞好党风廉政建设,坚持全心全意为人民服 务的宗旨,发扬密切联系群众、与人民群众同甘共苦的优良传统。但少数领导干 部以权谋私、违法乱纪的行为,败坏了党风和社会风气。他们脱离了人民群众, 不当公仆当老爷,甚至当霸爷,在人民群众中产生了极坏的影响,使人民群众 对党和政府丧失信心,使党的凝聚力与向心力受到了削弱。权力腐败破坏经济的 发展。由于权力腐败,政治权力不正当地介入经济领域,使市场经济的公平竞争 机制受到扭曲。同时,权力对资源配置的不合理作用,也破坏了市场的公平竞争 原则,损害了市场经营环境,扰乱了经济秩序,涣散了人心,造成了社会不稳 定。搞权力腐败的人多半是以牺牲国家利益、集体利益为代价的,必然会给国家
和集体造成经济损失,给改革、发展和经济建设带来危害,给构建社会主义和谐 社会带来障碍。



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第二节基本概念和本文主要内容
一、本文相关基本概念 (一)腐败
“腐败”一词原意是指物质的一种化学运动状态,即事物由原初的纯粹状态

而变质和腐烂。《汉书?食货志上》云:“太仓之粟,陈陈相因,充溢露积于外, 腐败不可食。’’①这一含义后来逐渐演变为泛指人类的道德行为或社会风气的败坏 和堕落。到现代社会,腐败用于政治与社会,则是指由于个人主义、功利主义盛 行,人们为追求私欲而破坏规则秩序。 腐败分为行政权力腐败和社会腐败。行政权力腐败和社会腐败,都是道德败 坏和滥用权力的表现,都是利用社会地位或人际关系中的优势地位来谋取其不正 当利益。但两者有本质区别。行政权力腐败的主体是握有公共行政权力的行政官 员,他们谋取不正当利益时利用的是他们手中的行政权力。医生收取红包、新闻 媒体兜售有偿新闻、体育裁判吹黑哨以获取贿款,诸如此类都属于社会腐败,因 为其主体不是掌握行政权力的官员。 (二)行政权力腐败 本文对行政权力腐败的定义是:掌握公共行政权力者在行使公共行政权力的 过程中,背离公共权力的授权目标,违反公共权力的使用规范,对公共利益造成
损害的公共权力异化行为。

本文中行政权力腐败的主体首先必须是国家行政权力的行使者,一般情况下 指国家行政人员,特殊情况下也包括手委托行使国家行政权力的非国家行政人 员。行政权力腐败的行为方式是违反公共权力的使用规范,这其中既包括滥用行 政权力实施谋私行为,也包括掌握行政权力却故意不作为从而导致公共利益受到
损害。

(三)社会转型期 本文所指的社会转型期,从时间跨度上是指从1978年至今的三十余年时间。 这段时期,由于我国的经济体制改革和政治体制改革引发了我国社会的全方 位转型:经济的现代化发展和全球化进程使其具有了不同于以往任何经济发展的

①‘辞海>(缩印本),上海辞海出版社,1986年版,第861页。


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新特征和新内涵;政治上人民的公民意识和民主吁求空前高涨;意识形态和精神 观念呈现出打破一元向多元发展的趋势和倾向。我国处于一个特殊的社会转型时
期。

处于转型期的中国社会,新、旧规范之间必然存在着一个失范阶段,这种失 范主要表现为经济和社会现代化进程中的传统断裂,一般体现于两个层次:一是 制度性承诺乏力。在传统社会中,人们习惯于依赖制度的强有力安排来为人们的 日常生活和行为制定规则,习惯于以依附性来寻求生活和心理上的安全感,而旧 有制度的不断被调整使人们失去了这个强大的安全保障,造成人们赖以生存的制 度性承诺空前乏力;二是“道德共识”困境。制度的变迁和调整造成社会结构从 传统向现代转型过程中的分化,社会分化又造成道德分化,或者说“道德共识" 困境。这就意味着传统社会中那种总揽一切、无所不在的强制性道德已失去了对 社会生活诸领域的控制力。社会生活各领域可以摆脱其束缚,走上“自我立法" 的自主发展道路。制度和道德,这一硬一软两种提供人们生活方式和范式的支柱 的变迁,反而给人们在精神上和心理上造成一种无所依托的状态,使得各种行为 失范骤然猛增,行政权力腐败的恣意蔓延也就不足为奇了。

二、本文主要内容

腐败问题是当今世界各国普遍存在的严重的社会问题,中国也深受困扰。我 国正处于社会转型期,经济、政治、社会都在发生巨大而深刻的变化,从而导致 这一期间腐败问题尤为突出。 本文将腐败分为社会腐败与行政权力腐败,而本文只关注我国转型期行政权 力腐败问题。为此,本文第一章关注我国社会转型期的特征。与行政权力腐败直 接相关的是转型期社会权力结构及其变动;转型期社会利益结构极其变动,对于
这两者本文都加以分析。

第二章,本文关注转型期行政权力腐败的特征及其危害。其特征从行政权力 腐败案件不断攀升、发案领域蔓延扩散到各个权力领域、犯罪手法不断更新升级、 由个体向群体腐败发展等四方面进行阐述,而其危害从经济、政治、社会三方面
进行分析。



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第三章,也是本文核心内容所在。这一部分从思想文化、经济体制、政治与 行政体制以及社会制约不足四方面对我国转型期行政权力腐败成因进行分析与 探讨。具体说,思想方面又分别从传统文化的专制性、血缘宗法性、封建等级观 念和特权思想以及转型期行政人员思想、价值的嬗变等五方面分析;经济体制因 素方面分别从经济体制转型过程中给腐败留下空间、利益驱动和利益调控机制不 完善、财政体制不健全、行政权力对经济的不适当干预等四方面进行探讨;政治 体制与行政体制因素方面主要从我国政治体制的特殊性造成权力制约的失衡、公 共权力的增值增大了权力腐败的可能、行政体制改革过程中放权导致权力一定程 度的失控、行政监察体制定位不清晰、选人用人机制运行中缺乏规范与制约、行 政权力运行机制存在诸多问题等六方面进行研究;社会制约不足则是从社会团体 (社团组织)监督的不足、公民社会发育的不足、新闻舆论监督的不足三方面进 行尝试性分析。 最后是简短的总结。总结中指出行政权力腐败并非是我国转型期社会特有的 产物,虽然在我国社会转型期行政权力腐败尤其特有的时代特征,并指出在我国 特殊的国情下,通过权力制约权力从短时期内可行度不大,所以关键要重视加强 社会对权力的制约,从而有效遏制权力腐败。



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第一章我国社会转型期权力及利益结构的变动
第一节转型期社会权力结构及其变动
一、转型期社会权力结构及其变动 转型期我国社会的权力结构发生了巨大的变化。 在改革以前,我国社会体制的基本特征是国家垄断和国家统制。国家垄断了 所有重要社会资源的占有权和支配权,对社会各个领域实行全面的直接管理和控 制。这种体制造成了在社会功能结构上的“国家全能主义”和在社会组织结构上 的高度行政化。为实现这种国家全能主义的功能目标,各行各业的组织机构普遍 按行政管理模式加以改造,按行政级别划分等级,由国家自上而下地选派管理干 部,承担由国家分配的功能任务。 这种体制的最根本特点是党政不分、政企不分、企社不分,所有的社会组织 都同质化、同构化和行政化。这样的社会功能结构与组织结构造成了高度集权的
权力结构。

首先是横向的政治集权。在原体制下,所有的经济、社会权力都必须服从政
治权力,所有的权力运作都是政治运作,生活是高度政治化的。所有的问题都是

政治问题,所有问题的解决也几乎都要通过政治方式来解决。这种体制使得政治
权力缺乏合力划分和有效制衡,人民代议制在很大程度上流于形式,法定国家最 高权力机构成为“橡皮图章"。 其次是纵向的中央集权。中央政府对全国的组织按“条"(部门管理系统)

和“块”(地方管理系统)进行划分,按照“统一计划,分级管理"的原则实施 直接的指令性管理。“条"与“块"之间的关系式以“条"为主,地方和基层组 织没有任何实质性的自主权,所有重要事务都必须层层向上请示汇报,形成所谓
“条条专政”的状况。 这种“一切行动听指挥”的中央高度集权的运行体制,使全国陷入一种半军

事化状态,所有的组织和单位都缺乏独立性、主动性和横向联系,只能消极、被
动地依附于纵向的权力系统。

转型期社会权力的结构变化也从两方面发展。



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首先是横向的权力分化。 横向的权力分化首先体现为行政权力的退缩与经济及社会权力的生长。随着 “转变职能"、“放权让利"、“政企分开弦等改革,我国原有的高度集中统一的组
织体系发生分化。进入转型期后,我国所有制方面的改革使原体制下的单一公有

制结构被打破,出现了全民、集体、私人、外资等多种经济组织并存的局面。在 原体制外,新生的私人、集体和外资企业与原有企业已有根本区别,它们和政府 机构之间不再存在行政隶属关系,没有行政级别,自主经营、自负盈亏。市场经
济建立和发展对于权力结构最大的影响就是市场权力的迅猛壮大,而行政权力相

对于以往的计划经济时代有相当的退缩。 同时,政府机构从社会各功能领域的直接参与者向社会总体运行的宏观调控 者转变,执行计划经济直接管理职能的专业管理部门逐步弱化。财政包干和税制 改革使各级政府形成相对独立的利益,承包制等改革措施使企业逐渐成为相对独 立的利益主体。政府对教育、科技、文化等事业单位的行政干预也大为减少,学
术研究、文艺创作、文化交流活动的自主性有了很大提高。定岗定编、财政包干

等措施的推行,促使事业单位通过各种方式谋求自我生存、自我发展,其组织利 益也相对独立化。 随着社会利益群体的日益分化和独立,社会日益多元化。多元化社会最大特 征是多元的组织的存在。多元的社会组织的存在,使得社会资源的占有呈分散化 状态,从而使得政府进行垂直统治的成本增大。在这种情况下,政府不得不放弃 对社会的完全的控制。而在那些政府已经退出或不再能够控制的地方,在行政权 力不再干预的领域,一些新的社会组织可能出现。这些都使得社会权力得到进一 步成长与扩张。
其次是纵向的放权。

改革前中央与地方之间的权力调整并不改变指令性的国家统制体制的基本 格局,无论是分权还是集权,中央政府都拥有单方面的决定权。改革后中央与地 方的分权则是逐步改变指令性国家统制体制的过程中进行的。中央与地方之间开 始建立了一定的契约性关系,地方政府逐渐拥有了相对独立的权力主体地位。于 是,中央政府再也不能像过去那样随意收放权力,而需要与地方政府“协商”以 达成协议。与此同时,地方政府之间也开始作为独立的权力主体互相对待。原体



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制下地方与地方之间只能通过中央加以联系的状态,被改革后地方政府自主横向 联系的增强所取代。 管理权限的逐级下放和财政上“分灶吃饭”、“大包干"、“经费自筹’’等措施 的推行,使原有中央高度集权的僵硬体系被逐渐打破,这有力地激发了各级政府 发展本地经济的热情,使各级党政机关的活力大大增强,使之有了越来越多的“自 主权”和“自主钱”。 然而,在原体制的惯性下,前期改革的权力下放带有浓厚的不稳定、不规范 的特征,由此产生了一系列的消极后果。其突出表现就是权力纵向失控现象的大
量产生。渐进式的行政性放权先天就是欠规范、非法制化的,存在着权限边界不

清、权责利不对应、缺乏有效的责任约束和考核机制等缺陷;同时它又是不稳定、 易反复的,每一次放权都带有随意性,形成一种“非稳定期”。①而在政府的角色 和功能没有根本改变,政府仍然是经济活动的主体,行政权力和行政机关仍然是 经济发展和社会运行的“主宰"的情况下,权力下放就意味着中央的行政统制权
力被削弱,地方的行政统制权力被增强。 随着放权的推行,地方政府作为权力主体和利益主体的地位不断强化,强制

性的“全国一盘棋”体系被打破了,“地方割据"的倾向也增长了。在许多方面
和地方,国家垄断变成了地方垄断,国家统制变成了地区统制。地方干预往往比

“天高皇帝远”的中央管制更有效力。在一段时期内,地区之间的行政封锁使市 场上的“壁垒”纵横交错,地区之间的恶性竞争使各种大战硝烟四起,出现了所 谓“诸侯经济"的局面。这种放权,使中央政府一度陷入空前的财政困难,对地 方政府的控制能力也下降,出现了“强地方、弱中央”的格局。这种情况发展下 去,国家财政和宏观调控能力的迅速下降将加速中国经济和政治的多元化,成为 未来中国发展的重要隐患。@ 随着改革的深入,中央政府开始意识到这一问题的严重性,开始逐步收回部 分权力,严厉重申地方服从中央的政治纪律。然而,业已形成的权力和利益格局 具有很强的刚性,现代化、法制化的纵向分权机制也迟迟未能建立起来,权力的 纵向失控现象仍然相当严重。

①沈力人:《地方政府的经济职能和经济行为》,上海远东出版社,1999年版,第136一138页。
②王绍光、胡鞍钢:《中国国家能力报告》,辽宁人民出版社,1993年版;《胡鞍钢集》,黑龙江教育出版 社,1995年版,第27—.29页。


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二、转型期行政人员权力状况及其变动 就阶层的总体而言,改革前原体制下的行政人员阶层(干部阶层)在全社会 中拥有至高无上的权力地位。由于国家对社会各个领域实行全面的直接管理和控 制,干部阶层在整个社会的各个领域中都拥有绝对的支配权,它可以代表国家指 挥、调动和控制一切。干部阶层对其他社会阶层负有全责,同时也握有全权。 就干部阶层内部而言,干部阶层的不同层次在权力地位上存在着巨大差异。 从高度中央集权体制的科层制度,形成了层级分明的垂直权力机构。干部的级别 越高,所在机构的层次越高,手中的权力就越大,拥有的特权就越多,而所受到 的制约就越少。在原体制下,除了少数高层党政领导干部外,大多数干部的自主 权是很少的。作为阶层总体,他们拥有绝对的、很大的权力;作为阶层个体,他 们又只有相对的、很小的权力。从外部看,他们很少受到来自其他阶层的制约和 监督;从内部看,他们受到来自阶层本身的严格约束和控制。这种约束和控制主 要是自上而下的,它不仅来自对贯彻政策、计划和遵守党纪、政纪情况的日常督 促和检查,还来自周期性的“整风’’、“清理”、“斗争"等政治运动的震慑。 进入转型期后,行政人员(干部)阶层的权力结构发生了显著变化。 第一,干部阶层的整体权力地位下降,但依然保持着转型期社会的主导权。 改革以后,国家直接控制的社会资源逐步减少,对社会事务的直接管理逐步 减弱,这一切意味着国家原有权力的逐步收缩和转移。“放权让利”、“开放搞活" 等的改革措施,使各种社会组织、群体、阶层的独立性和自主性逐渐增强。市场 交换关系和契约性关系的发展,使各种社会主体之间的交往逐渐趋向遵循自由和 平等的原则。不受政府权力直接控制的经济和社会领域越来越多,越来越大。于 是,作为国家权力人格化代表的干部阶层,在这种国家权力收缩和转移的过程中, 其手中所掌握的权力也随之逐渐减少,其权力地位也相对下降。干部阶层能够代 表国家指挥一切、调动一切、控制一切的时代已成为过去。 同时,中国的渐进式改革是由国家主导的,在干部阶层的权力推动和控制下 进行的。干部阶层的权力范围虽然逐渐减少,但这是一种主动的收缩和“让渡”, 是在旧的国家管理方式逐渐失去效力的情况下,转而寻求新的更有效的国家管理 方式的努力。高度中央集权的原有体制也只有通过自上而下的权力运作才有可能 加以改变。我国改革的原动力虽然来自社会底层,但改革的直接发动和组织力量


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我国转型期行政权力腐败原冈研究

则来自干部阶层内部,来自中央的高层及核心权力圈。尽管随着市场机制的发育, 来自民间的、自发的改革推动力越来越强,但迄今为止干部阶层(行政人员阶层) 仍然是中国改革的领导者和组织者,是社会转型的主导力量。 第二,干部阶层的群体和个体权力相对上升,权力运作的受约束程度下降。 尽管在改革中干部阶层内部权力关系和权力地位的变动彼此之间的有很大 差异,但总的来说,各系统、各层级政府组织的自主权和独立性普遍增强。行政 首长制等个人负责制的推行,使干部的工作自主性大大增加。于是,在局部的、 给定的管辖范围内,干部群体和个体对自己主管的事物和资源有了前所未有的自 主决定权和支配权。也就是说,在干部阶层的整体权力相对下降的同时,干部阶 层的群体和个体的权力地位则相对上升了。 与此同时,干部群体和个体在行使权力时受到的约束明显减弱。改革之前那 种严格的指令性计划体系逐渐解体,相应的行政性督促检查机制也逐渐松弛,大 规模的政治运动逐渐停止,政治风险的威慑力大大降低。 改革过程中政策、体制的频繁变动使运行机制处于不稳定的状态,并经常导 致规则冲突和管理“空白’’。针对新情况、新特点的规章制度总是姗姗来迟,适 应市场机制的经济、法律和社会约束机制生长缓慢。 总之,来自阶层内部的强制性约束力、控制力大为下降,来自阶层外部的有 效制约、监督力量尚未完善,于是,对干部群体和个体权力的监控处于比较软弱 的状态,干部群体和个体的权力运用经常出现失控现象。

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第二节转型期社会利益结构及其变动
一、转型期社会利益结构及其变动
改革前的原体制下,我国社会的利益结构有三个主要特征。

第一,国家垄断的行政性利益分配机制。 在原体制下,国家作为全民利益的代表,垄断了所有重要社会资源的占有权 和支配权,同时也垄断了所有社会利益的分配权。国家通过统拨统配和统收统支 来统一掌管全国的物资和财政系统,通过户籍制度、劳动人事制度来统一管理社 会的人口和劳动力分布,通过统一的工资制度、价格制度、财政制度等直接进行 社会的分配和再分配。可以说,中国原有的社会利益结构式国家通过行政机制自 上而下地构造而成的,这种单一的行政利益分配机制,使得政治权力直接成为分
配所有社会利益的中心。

第二,等级身份性的权利体系。 我国原体制的意识形态准则是强调全体人民的利益与其他社会地位的一致 性和平等性,但实际运行的行政性社会利益分配机制却造成了一种等级身份性的 权利体系。人们常说中国原有社会分配体系的特点是平均主义,其实它更主要的 特点是等级身份性差异,人们的利益只有在同一等级身份内彼此才能大体平均。 在这一体系下,所有社会成员都具有不同等级的社会身份,从而享受不同等级的
社会权利,得到不同等级的利益分配。在原体制下形成了干部、工人和农民三大

身份群体。干部群体在原体制下事实上享有特殊的权利。 第三,依附性利益关系。 国家垄断的利益分配机制、集中统一的行政性组织体系和等级身份的权利结 构,造成全社会普遍的依附性利益关系。各种等级性身份系列都是由国家的政策、 法规、制度严格规定而难以变动的。国家通过组织和单位这一中介环节来实现对 全社会资源和利益的分配。单位作为国家的代理人,按照统一的规定和标准进行 资源和利益分配。任何人,都必须有一个隶属单位,否则就无法获得国家提供的 就业岗位和相应的利益分配和保障。由于统包统分的就业制度限制了人们的自主 择业权,难以逾越的身份壁垒和组织屏障又使得人们无法自主流动,这就使得“单 位制”造成了每个个体与其所在单位的全面的依附关系。个体依附于单位,单位

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依附于国家。

改革后,社会利益分配体制发生了重大变化,引起社会利益的大调整和再分 配,造成了全面的社会重组和社会分化。
第一,分配机制多元化。

在体制外,所有制方面的改革使原有国家垄断的单一公有制体制被打破,个 体、私营、外资和城乡新集体等多种社会资源占有关系并存的格局已经形成。各 种新生经济主体的资源获取方式和利益分配方式更多地跟市场机制的发育联系 在一起。以市场为主导对资源进行分配已经成为社会资源分配的主流。 在体制内,关于利益调整和再分配的前期改革主要是自上而下的“让利"。 对国有企业陆续推行的“扩大自主权”、“责任制”、“承包制"等措施,使企业通
过“提留"、“分成”逐步拥有了一部分独立的自有资源,内部分配也逐渐脱离了

国家行政性管理的严格控制。国家统一规定的企业标准工资制度被逐步打破,分 配的标准、方法和水平在规定范围内由企业自定。随着自主权的扩大和自有资源 的增长,企业逐渐成为相对独立的利益主体。对国家事业单位的改革,促使事业 单位通过各种途径谋求自身发展,组织利益也相对独立化了。 第二,社会阶层与利益群体发生分化。 随着占有关系、分配关系的多元化和组织利益的独立化,原有社会阶层与利 益群体发生了分化和重组,新的利益群体大量产生。社会分工的深化和各种新型 经济组织的出现,创造了大量的新的就业岗位和职业身份。从收入来源上看,已 经形成资产所有者(包括个体、私营、外企的出资人和股票持有者等)、管理者 (包括企业、事业和政府机构中的管理人员)和直接生产者三种基本角色的区分。 城乡、各群体、各行业问的收入差距在加大,社会财富分配出现越来越明显 的不平衡。随着各社会利益群体的日益分化和独立,群体意识逐渐增强,争取和 维护本群体利益的自觉性、主动性明显提高。 第三,自主性的社会流动加大。 改革以后,社会流动不仅在数量上大幅增长和在频率上明显加快,而且流动
的性质也正在变为主要是一种自发的和自主的流动(这是相对于早先党号召的

“支援边疆”、“上山下乡"等运动而言的)。许多体制内的就业人员在利益比较 的驱动下,自动脱离了原有组织系统,进入报酬高、风险也高的竞争性较强的就

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业领域。户籍管理制度的松动和生活必需品限量供应制度的逐步废除,使大量农 村剩余劳动力流入城市,成为冲破原有城乡界限和工农界限的边缘群体。

二、转型期行政人员利益状况及其变动 在原体制下,干部阶层居于社会利益的最高层。从等级身份性权利体系的角 度看,干部阶层拥有等级最高的社会身份权利。 从行政性利益分配机制的角度来看,干部阶层作为国家垄断和统制的人格化 代表,是利益分配体系的构建者,利益分配原则和方案的制定者,以及利益分配 过程的执行者。这一角色使干部阶层占据社会利益分配的垄断性支配地位,成为 社会利益格局的实际“主宰"。这就意味着,干部阶层在维护、实现和发展自身
利益上具有天然的优势,由其主持的社会利益分配结果也往往自觉或不自觉地有

利于自身利益地位的相对提高。 干部阶层在社会利益结构中的最优地位并不主要表现在工资标准的相对较 高上,而是更多地表现在政治待遇、工作条件、生活待遇(住房、车行、差旅等)、 职业保障(事实上的终身制)等方面的特殊权利和非货币收入上。如果把一些特 权性待遇和实物性收入折合成货币,干部阶层的收入水平和普通工人的收入水平 之间的差距就非常大。正如邓小平所说:“那些特殊的待遇往往比工资还多,我 们的高级干部现在并不是工资太高,而是其他方面的待遇太宽了。"①干部本人地 位对其家庭成员生存、发展状况的有利影响,也是普遍存在的客观事实。这种影 响根本上来自于事实上的“官本位”的体制。 改革以后,原先的社会利益结构发生巨大变化,而其中变化最大的就是干部
阶层。

第一,干部阶层的相对利益层次下降,但在社会利益结构变动中仍处于优势
地位。

改革使得一部分群体现行致富,产生一些高于干部阶层利益的群体。同时, 由于市场化的推进,原先为干部专属的特权逐渐市场化(如火车的软座与软卧), 非货币收入也相对减少。凡此种种,使得干部阶层在整个社会中的相对利益水平

①邓小平:‘高级干部要带头发扬党的优良传统》,‘邓小平文选》第2卷,第220页。
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和层次明显下降。

‘ 。

然而,干部阶层在利益格局变动的过程中仍然具有其他阶层所不具有的优势 条件。由于政府权力在社会转型中依然是主导力量,行政机制仍然是社会分化中 的主导机制,干部阶层对社会利益的再分配仍然拥有很大的控制权。
对于干部阶层的成员来说,因权力“位势”和工作交往而产生的社会关系资

源,也要远远多于其他社会成员。虽然全社会各阶层的成员都在改革的进程中有 所获取,但相对而言,干部阶层的成员由于拥有权力和关系资源的优势,在利益 转换的过程中仍处于最为有利的地位。 总之,干部阶层虽然其相对地位已不再处于全社会的最高层,然而,就利益 格局变动的控制和自身利益的转换而言,干部阶层仍然具有权力地位和社会关系 资源的优势。 第二,干部阶层内部出现利益分化,权力大幅增值。 在干部阶层整体地位、利益变动的同时,干部阶层内部也发生了分化。这里 尤其体现在经济管理部门与其他部门干部的分化。过渡期计划内资源配置的机动 性,使经济管理部门干部的权力地位更加突出,市场发育使市场执法监管部门干
部的权力地位也显著提高。

在市场经济条件下,政府的主要职能应该是经济调节、提供公共服务和社会 管理等方面,为发展经济提供良好环境,维持正常的市场运行秩序,而不再是直 接经营企业。但实际上,权力下放不彻底,一些政府部门仍然在利用手中的行政 管理、审批等项权利干预企业的生产和经营、市场的运行以及社会组织权力的行 使,仍然担当着“裁判员”和“运动员’’的角色。在市场化过程中,政府仍然掌 握着两大权力:一是资源配置权;二是把握市场发展方向和市场交易的指挥权。 这样,权力的张力不断扩展,权力的活力被空前激活,不同级别的政府、不同的 部门、不同的干部都有自己特定的权力范围,都在不同的程度上,以不同的方式 参与市场,追逐着的利益。 而这一切,导致的就是原有的利益均衡被打破,干部阶层内部为追逐自身利 益而开始充分发挥和“发掘”自身所拥有的行政权力所可能隐含的利益。

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第二章我国转型期行政权力腐败的特征及其危害
第一节转型期行政权力腐败的特征
一、行政权力腐败案件不断攀升 这主要体现在两个方面。 首先是腐败犯罪金额越来越大。有20世纪80年代初的几千元几万元到现在 的几千万甚至上亿元,给国家和集体利益造成的损害越来越大。深圳市原沙井信 用社主任邓宝驹等三人非法侵占、挪用储户存款高达2.3亿元;原北京市副市长 王宝森,利用职权贪污25万元人民币2万多美元,挪用1亿多人民币和2500 万美元;2000年查处的原全国人大常委会副委员长成克杰受贿一案,款物合计 人民币高达4000万元人民币;广东佛山财政局的一名小科长罗立武,四年间侵 吞国库资金和涉嫌贪污金额高达1.56亿元人民币①,而这相当于西南地区某些富 裕的少数民族自治乡两年的生产总值。原四川乐山市副市长李玉书,共索要和收 受贿赂816万元,凌志IS200型轿车、马自达929轿车各一辆,劳力士手表一只, 另有近280万元人民币、9.1万元美元无法说明其合法来源,经查证也无合法来
源依据国。

其次是腐败犯罪主体级别不断上升。在20世纪80年代,卷进权力腐败犯罪 活动的行政人员(干部)中大多级别不高,中高级干部腐败犯罪发案率极低,因 违法乱纪而受到纪律处分或法律制裁的也极为少见。但进入90年代以后,尤其
92年我国开始由计划经济向市场经济转型之后,我国权力腐败分子中就开始出

现越来越多的中高级领导干部。1997年10月到2002年9月,全国纪检监察机 关共立案861917件,结案842760件,给与党纪政纪处分846150人,其中开除
党籍13771 1人,被开除党籍又受到刑事追究的37790人,在受处分的党员干部

中,县处级干部28996人,厅局级干部2422人,省部级干部98人。@在最近几 年的权力腐败案件中,更有海军原副司令员王守业、原国家统计局局长邱晓华、 国家食品药品监督管理局原局长郑筱萸、天津市人民检察院原检察长李宝金以及
①‘中国青年报》,1999年2月5日。 ②逸两:<四川第一贪“洗钱黑幕乃,<民主与法制》2002年1月15日。 ③中共中央纪律检查委员会向党的第十六次全国代表大会的工作报告【J】.‘中国检察》,2002年第22期。
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原中共中央政治局委员、原上海市委书记陈良宇等。可谓触目惊心,令人发指。 二、发案领域蔓延扩散到各个权力领域 我国腐败犯罪的现象的发生领域,以往主要集中在财务岗位和经济管理部 门,但进入新世纪,腐败已经侵入到各个权力活动的领域。只要存在权力活动的 空间,就有权力腐败出现。更为严重的是,组织人事部门和公安部门也出现行政 权力腐败,而且其腐败程度令人惊异。 组织人事部门的权力是对国家和企事业单位人才流动管理的权力,包括人事 调动权、人事任命权、人事监督权。尤其是重要干部的任免,直接影响到整个社 会的稳定与发展。由于人事任免权可以有效地控制和利用社会资源,尤其是权力 资源,因而在法制不完善和监督机制不力的情况下,在市场经济体制下,其权力 就表现出很强的可变现能力,即可以转化甚至“出售”成现金或其他实物形式的 利益回报。在实际政治生活中,一些人为了获得官位,进行多方行贿,即所谓的 跑官买官。而一些掌握组织人事权力的人则以此谋私,践踏组织原则甚至法律,
将手中的组织人事权力兜售以获取现金、实物甚至女色等利益回报。这就是典型 的卖官鬻爵。卖官鬻爵是最可怕的行政权力腐败,它是权力不正之风和各种权力

违法乱纪的重要根源之一,它直接危害了国家的法制,危害了党和政府的权威和 威信。 同时,我国的公安警察系统也出现严重的权力腐败问题。公安部门是担负社 会治安保卫职责的专门机构,也是打击犯罪和维护社会秩序的专职机构。由于其 特殊地位,公安干警拥有国家所赋予的许多特殊权力。但是,现在的公安警察 队伍中,有的人非但没有严格遵纪守法认真履行国家赋予的神圣职责,反倒利用 其特殊的职权和特殊的权力进行违法乱纪活动,使得我国公安警察系统成为权力 腐败的重灾区。 在当前公安警察队伍中,尤其是基层公安机关,利用权力对某些行业进行不 正当保护,以获得不正当收入;违规的行政处罚十分普遍,成为其“创收"的重 要来源。更有甚者,警察为了完成打击犯罪、维护社会治安的使命,需要经常出 入一些藏污纳垢的场所,与黑恶势力有交往本来是正当的,但不少警察乃至不少 警察的部门由于抵制不了黑恶势力的拉拢、贿赂,最后竟然利用手中权力和职务

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之便,执法犯法,为黑恶势力的违法犯罪提供掩护甚至保护,有的甚至直接与黑
恶势力同流合污,共同进行违法犯罪活动。

公安警察机关的权力腐败,严重损害了人们警察在人民心目中的威严形象,
也使政府的合法性和威信受到极大损害。

三、犯罪手法不断更新升级

当代行政权力腐败犯罪,手段越来越高明。由于现在的行政官员大都具有较 高的文化水平,所以其权力腐败犯罪也越来越多种多样,越来越难以侦查。 比如,利用先进的科学技术手段作为犯罪工具。现代科学技术的发展,在促 进人们生活方式和工作方式改变的同时,也为权力腐败犯罪提供了现代化的作案 技术手段。在经济领域,腐败犯罪者常常利用现代结算工具和方式将公款占为己 有,如某银行负责人伙同记账员,利用电脑技术手段,合伙贪污公款100余万元: 某银行电脑程序员利用工作之便,改动数据库中持卡人账户余额,作案十多次, 造成持卡人非法透支580万元,他则从中收受现金38万元。此类高科技犯罪或 计算机犯罪行为具有较大的隐蔽性和欺骗性,不易查处①。再比如,“权力期权化’’ 成为一种新的更为隐蔽的权力腐败方式。所谓“权力期权化",就是将期货交易 的市场行为借用到行政领域中来,使行政权力主体权力的腐败可以转换为一种可 以在未来一段时期以后获得的类似“期权"的利益。这种权力腐败,权钱交易双 方不再是直接支付现金或其他现货,及不再是当即兑现利益,而是等若干年之后, 往往是离职之后,连本带利再支付好处。这种现象在工程建设领域的权力腐败中 比较盛行。一些掌握行政权力的行政官员比较乐于接受这种特殊的长线的受贿方 式。这种方式由于其特殊性与隐蔽性,有蔓延、发展的趋势。圆 转移出去或是指合法化。这都使得反腐败要面对更复杂局面。还有就是权力 腐败中的“洗钱’’。现在许多权力腐败者在获得非法收入之后,就试图通过洗钱 的方式使非法收入合法化。洗钱方式有多种多样,比如说,自己在台上利用权力 捞钱,身边亲属则“下海’’经商,这样,其所捞取的非法收入可以合法地变为经 商赚取的合法收入。再比如,设法将黑钱转移出去,或者在境外收取赃款并“洗 白’’。他们通过洗钱把赃物赃款。

①欧阳涛:《刑法学犯罪学领域热点问题剖析及对策》,第129—130页。
②邵道生:《如何治理权力期货化》【J】。人民论坛,2006年第10期。
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四、由个体向群体腐败发展 过去的行政权力腐败往往都单一的个体所为,而现在群体性的腐败犯罪则日 益突出。群体性腐败由于周密计划、手段隐蔽、组织严密,不易发现和识破,与 个体腐败相比,对我国政治和经济体制的危害性要严重得多。 首先,群体腐败的组织性。权力腐败犯罪一进入集体合作行动阶段,就成为 了一种有组织的活动。这种组织性集中表现在参与人具有腐败犯罪的共同故意, 而且相互之间有所分工。在群体内,常常有核心成员,行为上有较为统一的安排; 在对腐败所得的分配上,也有一定的“规矩”。发生在上海的社保案,则牵出了 原中央政治局委员、原上海市委书记陈良宇,国家原统计局局长邱晓华等一批高 官。此案涉及金额40多亿元,涉案官员除陈、邱外,还有上海市原劳动和社会保
障局局长祝均一、宝山区原区委副书记、区长秦裕(原陈良宇的秘书)原市委副

秘书长(陈良宇身边的工作人员)孙路一、原国资委主任凌宝亨、副主任吴鸿政等 人,另外涉案的工商业人员主要有原福禧投资公司董事长张荣坤、原上海电气集
团董事长王成明、原副总裁韩国璋、新黄浦集团董事长吴明烈、SST自仪董事长

徐伟等人。这是~起典型的群体腐败案件。 二是家庭化。所谓家庭化是指腐败已侵蚀到官员的家庭中,在历年查处的腐 败大案中,夫妻、父子、父女、翁婿同被判刑的家庭腐败案屡见不鲜。这种家庭 腐败,在上世纪90年代夫妻联手作案的比较多见,基本模式是当官掌权的丈夫, 在外道貌岸然,一本正经,甚至高喊廉政,妻子则在家忙着收受贿赂,主内主外, 心照不宣。一旦东窗事发,双方可以相互推诿,如果妻子不是国家工作人员,则 构不成贿赂罪的犯罪主体,企图钻法律的“空子",逃避法律制裁。这一现象被 称作“一家两制现象”。但如今,随着反腐败斗争的深入,贪官们觉得这种腐败 招数太过时,风险太大,于是开始改变招数,让子女去办公司经商,为腐败披上 “合法"的外衣。在这种“合法’’外衣下,他可以以自己的权力和职务影响,为 子女经商疏通关系,或者在背后参与经营;而子女则可以打着老子的旗号,以老 子的权力作为后盾,从事着一本万利的生意,在建筑、房地产、工程招投标等热 门领域总是战无不胜,创造了一个又一个“一夜暴富”的神话。o

①刘小红:‘现阶段腐败产生的原因及特征分析》,‘文史博览?理论》2007年第12期。
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第二节转型期行政权力腐败的危害
一、经济危害

首先,腐败扭曲资源配置,给社会带来了无形的效率损失。在自由竞争条件 下,市场有可能将个人的利己行为转化为社会福利。而腐败则相反,它将生产性 资源浪费在非生产性活动之中,扭曲了资源配置的市场机制。贪污的政府官员将 资源配置在贪污和销赃活动之中。贿赂的寻租者不是通过扩大生产、降低成本、 技术创新等方式来增加利润,而是把大量的人、财、物用于争取政府的种种优惠 中。我们知道,只有生产领域才能创造物质财富,党腐败和寻租收益超过生产收 益时,社会资源自然流入前者而非后者,这必然导致社会生产规模缩小,生产萎 缩。同时,腐败还有自我繁殖、恶性膨胀的趋势,加剧了效率损失。原因很简单, 行政官员越是拖延办事,对企业和个人所造成的潜在损失就越大。企业和个人为 了避免更大损失,就越需要支付更多的“租金”给政府官员,以促使他们尽快办 理。这样,官员在日常工作中往往不是致力于提高工作效率,而是绞尽脑汁拖延 办事,给企业和个人施加压力,迫使他们主动进贡。另一方面,由于凡有权参与 审批的政府机关和官员都可从中得到好处,于是只要沾一点皮毛,相干不相干的 机关和关于都会争相挤入,遍设关卡,迫使办事的企业或个人付出更多疏通成本。 其次,腐败造就强大的既得利益集团,妨碍经济转型与发展。对于处于转型 期的发展中国家,腐败和寻租活动会造就许多既得利益集团。他们出于自身的利 益的考虑会竭力反对或扭曲那些可能危及自身利益的改革,从而妨碍经济的现代
化转型。改革是一个权力和利益的转移和再分配的过程,伴随着新旧体制的转轨,

出现了许多制度上的空白和新的牟利机会,例如价格双轨制等,行政官员可以很 便利地通过腐败获得巨大利益,一些私人企业和个人也通过寻租迅速积累起巨额 财富。这些人相互勾结、相互利用,结成较为稳定的利益集团。他们既不愿回到 旧体制中,但也反对进一步的改革,因为这两者都会使其丧失牟利的机会。尤其 是随着市场经济的进一步发展,国家经济、政治等方面的改革逐渐深化,社会生 活秩序日益规范,这些既得利益者利用双轨制获取私利的空间开始缩小甚至消 失,他们反对改革的态度就会变得越来越强烈。另一方面,在转型期过程中伴随 着腐败的盛行,一些寻租者和腐败官员大肆进行权钱交易,花天酒地、挥霍无度,

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严重污染着社会。许多不明真相的人和_些本来就对市场经济有偏见的人,就容 易把腐败活动归罪于改革,归罪于市场经济本身。他们误认为腐败是改革开放的 必然结果,是市场经济的必然结果,由此对改革开放提出质疑,对市场经济提出
质疑,从而可能成为改革开放的阻力。

二、政治危害

第一,腐败导致公共权力的滥用。在通常情况下,公共权力由公众授予,因 此应该是而且也只能是服务和服务于公众的利益,除此之外,不应也不能有任何
其他的目的。但在腐败发生的情况下,公共权力就发生了异化,它不再服从于公

众的利益,而是效命于金钱,蜕变成为掌权者谋取个人私利的得力工具,从而使 公共权力的本质有了根本的改变,公共权力逐步被私有化、商品化、资本化。在 这种情势下,“升官”和发财之间便有了内在的因果联系。于是掌权者为攫取更 多的物质利益而拼命地积攒权力,尽力使自己的官职越来越高,权力越来越大。 在野者则视入仕为官为发家致富的捷径,纷纷盯住政治这块肥肉,挖空心思,投 机专营,为谋一官半职,往往不惜代价。“官本位”于是自然就成为整个社会的
政治文化主流。

第二,腐败增加政府机构运行的成本,降低国家机器的效率。缪尔达尔在谈 到发展中国家腐败的危害时,非常深刻地指出:“腐败是行政机器变得笨重的一 个原因。”“一般来说,腐败在降低行政效率上起着决定性的作用?????.,,∞为了 索取贿赂,政府官员故意降低办事效率,故意破坏正常的经济秩序,从而加大国 家机器的运行成本,加重人民的负担。腐败还造就了在政治上和经济上互相寄生、
依存的既得利益集团,维持繁琐冗长的行政程序符合他们的利益,因而腐败会延 续需要加以摒弃的1日体制的生存时间,阻碍改革,其结果是行政效率的进一步降 低。

第三,腐败导致政府合法性基础丧失,危害社会政治稳定。腐败降低了政府 的合法性,严重的腐败是政府的掘墓人。詹姆斯?哈林顿指出:“一个政府的腐 败将意味着另一个政府的诞生。"@人类政治生活的历史表明,无论哪种社会,也

①【瑞典】冈纳?缪尔达尔著,颜朝阳等译:‘世界贫困的挑战》,北京经济学院出版社,1991年版,第 208页。 ②【美】萨拜因著,刘山译:《政治学说史》,北京,商务出版社,1986年版,第562页。

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无论哪种政府,只要听任腐败泛滥,必将导致政府合法性丧失殆尽,最终导致政 府的垮台。腐败使广大人民群众对国家政治权威产生疑虑。国家官员队伍的整体 腐化,最终可能动摇国家的权力基础,动摇整个社会制度基础,引起社会不稳定。 腐败的极端发展最终是危机政权的存在。对发展中国家的腐败有着精细研究的缪 尔达尔曾经指出:“更重要的是腐败在危及政权稳定上的后果。腐败和腐败的广 泛信息阻碍了巩固国家的努力,特别是降低了对政府的尊敬和忠诚。’’①

三、社会危害

首先,腐败败坏社会风气,导致整个社会物欲横流、道德水平下降。形形色 色的腐败以及由此而派生的诸多丑恶的东西,腐蚀着国家公务人员、企业经营管 理者和社会公众的灵魂。掌权者视公共权力为牟取私利的工具,普通公众也竞相 贿赂政府官员,视寻租为获利最快、最便捷的途径。腐败活动的盛行,必然破坏 社会游戏规则,助长不正之风,损害政府的公众形象。腐败导致理想和信念的幻 灭,助长了一种为了满足物欲而不择手段的极端个人主义倾向,降低了整个社会 的道德水平。诚然,为了追求自身利益最大化而从事的政治、经济以及文化活动, 是社会保持繁荣的重要动力。但是,我们倡导的个人主义不同于利己主义,前者 主张个人对自身利益的追求不应以牺牲他人和社会的利益为代价,个人利益的伸 张必须以遵守法律规范和道德准则的约束为前提。只有在这种情况下,个人追求 自身利益最大化的行为才会促进社会利益的最大化,才应受到提倡和鼓励。腐败 引入社会生活的不是个人主义而是极端利己主义,它所主张的是不受任何法律和 道德约束的个人利益。这种极端利己主义膨胀的结果是将社会引入到一个物欲横 流、彼此相残的可怕境地。 其次,腐败扭曲了社会结构,使整个社会生活无序化,增加了社会交易成本。 在整个社会转型过程中,旧的制度规范逐渐丧失效力,新的行为准则尚未确立, 社会生活部分地陷于无序状态。因为缺乏规则,社会分化为不同的利益集团,可 以运用一切手段追求自身利益。整个社会沦为一个赤裸裸的名利场,为了蝇头小 利,人们无所不用其极,尔虞我诈。在一个腐败猖獗的社会中,合法经营致富的
①【瑞典】冈纳?缪尔达尔著,颜朝阳等译:‘世界贫困的挑战》,北京经济学院出版社,1991年版,第
207页.
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通道不为人们所看重,运用非法手段暴富者成为人们羡慕的对象,社会竞争机制 发生扭曲。腐败的横行,既践踏了法律的尊严,又降低了整个社会的道德水平。
按照新制度经济学的理论,制度能降低社会的交易费用,而这个制度既包括正式

的法律、法规,也包括非正式的道德、传统、习惯。腐败则将正式的和非正式的 制度都破坏,从而大大提高全社会的交易成本,使得许多交易无法进行,从而对
社会和经济的发展造成巨大损害。

再次,腐败带来社会分配不公,加剧两极分化。腐败并不创造财富,而是对 既有的社会财富进行再分配,是社会财富的转移支付。腐败现象的存在,使得部 分掌握公共权力或与有某种机缘的人能凭借特殊权力获取非法收益,在短时期内
甚至挥手之间成为百万、千万乃至亿万富翁。当腐败活动十分普遍的时候,就有

可能形成一批靠腐败发财致富的官僚富豪集团,大量社会财富为少数人所鲸吞, 社会出现两极分化。而社会的两极分化必然导致社会冲突,甚至出现社会动荡。

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第三章我国转型期行政权力腐败原因分析

第一节思想文化因素
历史上,中国是一个封建历史悠久、封建统?治特别稳固的国家。虽然随着 新中国的成立,我们进入社会主义时代,但由于刚刚从半封建半殖民地社会脱胎 出来,人的思想、观念、习俗都还受着传统的深刻影响。同时,社会转型期行政
人员的思想道德也出现了巨大的变化。

一、传统文化的专制性为权力腐败埋下了病根 中国传统文化带有专制性,最突出的表现,就是在政治上维护一个高度集权 的封建专制政体,及皇权至上的封建君主制。实际上,长期以来,有两个问题一 直困扰着我们党,一是个人与组织的关系,二是权与法的关系。前者导致个人凌 驾于组织之上,搞“一言堂’’;后者导致以言代法,以权压法,法律成为权力的
附庸。这些既是腐败的表现,又是腐败的根源。①

二、封建等级观念和特权思想驱使一些掌权者以权谋私 封建社会是一个等级森严的社会,社会上的人被分为各个等级。在这种等级 制度下,上等人拥有下等人不能拥有的特权,处于最底层的劳动群众居于被统治 地位而在权利上处于极为弱势的地位。于是,与此相适应形成了以封建专制政权 为后盾的等级观念和特权思想。正是这种等级观念和特权思想,即在坚持或认同 等级特权的思想指导下的权力思维,“导演’’着一幕幕的腐败丑剧,引导着掌握 行政权力者非规范低运用公共权力,偏离权力用来为人民服务的正当功能,而把 权力用来为少数人谋取私利,即把行政权力变成其个人私有的资本。

①唐日新、唐东平:腐败与反腐败概论,中国检察出版社(北京),1994版,第204页。
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三、传统文化的血缘宗法性是腐败现象的直接孽根 中国传统文化是以血缘宗法关系为基本前提的。由于封建宗法关系的遗毒, 宗法观念深入人心,这就使得社会缺乏强烈的与外界进行交往的内驱力,很容易 形成社会关系中的依附关系。诸如血亲的依附性、民族和地域之间的依附性以及 门生、故旧问的依附性等,并在此基础上形成裙带风和关系网。庞大而紧密的关 系网并不是现代中国的产物,轻视公德,重视私人关系的观念长久地存在于我们
的文化传统中。

盘根错节、无法割断的关系网与无法推脱的人情,是中国社会的特色。而关 系网和人情一旦应用于权钱交易,则产生大面积的腐败。很多人都注意到这个事 实,现在很多案件的牵涉范围都比较广,往往一抓就是一群,不但造成的后果严 重,而且互相保护形成攻守同盟,导致查处艰难。在中国现阶段,存在着一个既 不同于计划体制又不同于规范市场化的资源配置系统,它是一种非正式的社会关 系网络。腐败与权力寻租,主要就是通过这个网络来进行的。这种社会关系网络, 事实上已经对社会资源的配置产生了深刻的影响。因为社会关系网络的资源配置
功能,使得其与腐败的关系日益密切。

四、一些落后的传统文化准则和风俗习惯的影响 我们历史上一些传统的、落后的文化准则和风俗习惯侵入公共生活领域,对 腐败现象滋生蔓延起到了重要作用。例如,社会上强调“礼尚往来",使请客送
礼成为人际交往的一个重要手段;又如,“知恩不报非君子’’,导致报恩心理和施

人恩惠期望得到回报的心理非常普遍。这些传统的文化准则和风俗习惯渗透到人 们日常生活的各个方面,对人们思想观念和行为方式的影响根深蒂固。而人们又 往往有意无意地将这些文化准则和风俗习惯带入公共生活领域中。因此,在公共 生活领域中,符合这些文化准则和风俗习惯的行为方式通常受到社会舆论的赞 许;按照传统的文化准则和风俗习惯行事,被认为是合乎情理的、富有人情味的: 而坚持原则、秉公办事的人有时候反倒被指责为“忘恩负义”或“六亲不认”而 很难在社会中立足。这就使得腐败行为在社会舆论庇护下大胆进行,在传统文化 准则和风俗习惯下显得合情合理。①
①何增科:‘政治之癌》,中央编译出版社(北京),1995版,第53—54页。
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五、行政人员思想、价值观的嬗变 作为社会观念形成的价值观、信念等,是社会控制系统中的软约束机制,对 社会成员的行为具有极大的影响。对于执掌行政权力的公职人员来说,其思想、 价值观的嬗变直接影响到其行为与社会规范的关系。 我国社会转型前,腐败行为发生较少,跟公职人员的思想意识、价值观念有 着密切的关系。从思想信念上看,对主流的官方的共产主义思想、社会主义制度 坚信不移。由于闭关锁国,人们对外部世界所知甚少,为社会主义中国的繁荣昌 盛而沾沾自喜,并沉溺于共产主义美好前景的遐想之中。这些信念激发了人们为 美好生活而奋斗的热情,从而减少了失范行为的发生,大大降低了腐败发生的可 能性。从价值观念方面看,由于经济上实行的是产品经济,政治上意识形态上持 续不断地开展阶级斗争和各种政治运动,因而整个社会文化的价值系统、规范系 统是单一的,艰苦朴素、克己奉公、大公无私作为主导价值占绝对统治地位,这 虽然脱离了较低生产水平下人们道德水准的社会实际,带有“假、大、空”的意
味,但在事实上的确起到了抑制人们追求私利的作用,从而也大大减少了腐败等 失范行为的发生。

然而随着改革进行,国门打开,公职人员的思想意识与价值观也随之发生变 化。在思想信念方面,由于过去几十年社会主义革命和建设的曲折经历,由于当 前世界社会主义运动陷入低潮,一些人的社会主义信念发生动摇。同时,现行的 和一些即将出台的改革政策可能会损害一些人的眼前利益。对公职人员来说,机 构改革、干部人事改革等改革举措,可能使某些部门和个人感到前途未卜,从而 助长了有权不用、过期作废的心理。从价值观方面看,由于市场经济改革进程中 利益格局的变动,公职人员的主导价值观也发生了巨大的变化。务实意识提高, 实用心态开始成为主流价值观。利益意识增强,唯利倾向增长,失衡心理普遍, 补偿冲动强烈,这就为行为失范、走向腐败埋下了祸根。

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第二节经济体制因素
一、经济体制转型过程中给腐败留下空间 改革开放前,我国实行的是高度集中的计划经济体制。在传统的计划经济体 制下,产生腐败的土壤是很贫瘠的。由于计划经济的特点,权力高度集中,资源 由国家计划调控,价格由国家统一规划,并采取统收统支的财务结算方式,管理 很严,基层独立核算单位的自由度很小。经济主体是清一色的公有制,单位与单 位之间,特别是经济单位和行政单位之间,不存在也不需要搞私下交易。经济建
设项目一律按计划设立,用不着拼命争取。经济利益分配也一律按计划实施,并 且以平均主义为主要特征,各地区、各行业收入差距不大。虽然人们是在低收入

水平线上生活,但攀比心理不强。加之连续不断的政治运动等因素,人们不敢越 雷池半步,腐败空间很小。 但随着改革开放,随着社会开始转型,一切都发生了巨大的变化。中国的改
革是由国家主导的渐进式改革。渐进式改革的一个基本出发点是尽可能减少对原 有利益格局的触动,以减少改革阻力、保持社会稳定。在渐进式改革的过渡期内,

一方面指令性计划经济体制失去了在其各方面的完整性和配套性,直接导致行政 控制已逐步减少;另一方面,新的市场经济体制还在逐步建立过程中,各方面不 配套也不完整,政府的间接控制手段还还不能及时跟进。这样,两种经济体制都 不能正常有效地运作。腐败的产生,很大程度上是由新旧体制转换过程中的脱节 造成的。在这种情况下,滋生腐败的土壤开始变得肥沃,腐败的生存空间也开始 变得相当广阔,而行政人员则要开始面临种种诱惑和糖衣炮弹的攻击,于是行政 权力腐败也开始滋生蔓延。

二、利益驱动机制和利益调控机制不完善

社会主义市场经济承认人们有争取自身利益的权利,承认利益驱动的合法性 与合理性。随着向市场经济的转换,已经形成了一个以利益导向为中心的社会动 力系统,各企业、各部门、个人都不可避免地受到物质利益驱动力的作用。在这 个以利益导向为中心的社会动力系统中,人们相互竞争、运用各自可以依靠的资

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源和优势,来谋取自己的利益。每个个体或组织追求自身利益最大化的过程中也 在客观上对促进全社会的发展和繁荣起正面作用。然而,在市场经济利益调控机 制尚不完善、市场秩序尚不规范的情况下,又很容易出现腐败。改革开放以来的 大量的腐败,往往都是在失去控制的个人或小集团的利益驱动下发生的。 从分配制度变化来看,中国实行按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配 制度,把按劳分配和按要素分配结合起来,坚持效率优先、兼顾公平的原则。这 对克服过去计划经济体制时期形成的“平均主义”、“吃大锅饭”的弊端,对于调 动劳动者的积极性,促进经济发展,齐了重要作用。但在分配调节机制不健全的 情况下,出现了社会分配不公的现象,而且收入差距有进一步拉大的趋势。这对 经济发展、社会稳定和党风廉政建设,都产生不良影响。 从社会看,畸高收入群体和贫困阶层的收入差距非常悬殊。虽然当前对畸高 收入群体的人数和收入规模暂时还没有精确的统计,但依据近年来有关研究成果 可以看出,高收入者已有相当数量,其收入水平已经迅速提高。相比之下,由于 国家财力有限,公务员的工资收入偏低。这与他们的个人能力、社会贡献是不相 称的。虽然近年来,公务员的工资大幅度提高,但从目前国家工资等级表上所列 的最高收入以及人们一般理解上的高收入相比,差距还是非常大。事实是,如果 仅仅靠国家工资收入的公务员,生活不仅无法保证富裕,甚至还可能出现经济拮 据。这是因为,自20世纪90年代以来,随着住房制度改革、教育制度改革以及 社会保障制度改革步伐加快,大大加大了包括国家公务员在内的所有人员的个人 负担。随着住房、医疗、子女上学支出的增加,公务员的低薪越来越难以应付必 要的生活开支,特别是公务员退休以后,经济收入明显减少,福利待遇下降。 收入分配不合理与腐败现象的产生原因有着内在的联系。社会收入分配不 公,在一定程度上会助长腐败心理。某些经济和行政管理部门的工作人员,一方 面由于大权在握,为自己较高社会地位沾沾自喜;另一方面,又对自己的工资单 上的低收入感到很不满足。他们经常接触有求于自己的大款,而大款们的高消费 的生活方式对他们产生了强烈的刺激,于是心理容易失衡。在监督机制不健全的 情况下,与偶遇他们掌握着相当大的人、财、物的支配权,“挣钱”的机会很多。 如果自律意识不强,加之心理失衡,就容易产生吃亏心理,产生要求“补偿”的 动机。这时候,心态会发生变化,会开始接受类似“有权不用、过期作废”的观

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念。一些原本本分的领导干部,在退休前思想也发生剧烈变化,感到辛苦了一辈 子,生活很清苦,不如趁在位之机,最后狠捞一把。这也是人们常说的“59现 象”,即在60岁退休之前最后失节犯罪。

三、财政体制存在弊端

改革开放初期,多种增支减收因素使得国家财政一度出现巨额赤字。从20 世纪80年代起,中国的财政体制由统收统支改为分灶吃饭、预算包干。这调动
了地方政府发展经济和行政事业单位增收节支的积极性,但也造成了预算外、体

制外收入的迅速膨胀,出现了政府收入来源多元化的局面。政府日益增长的支出 需求越来越依赖于经费自筹,机构的不断膨胀与不规则的经费自筹形成恶性循 环。据统计,20世纪80年代末90年代初,预算外资金几乎与预算内收入相等, 被称为“第二预算"。1993年对预算外收支范围做了较大调整,如国有企业更新 改造资金、大修资金不再作为预算外资金,1997年预算外资金相当于预算收入 的比例降至三分之一。其中,行政事业单位各类收入占85.4%。∞当一个政府的 收入主要来自于非预算收入时,不仅容易形成政府腐败,而且容易使这一腐败呈
现制度化倾向,并愈演愈烈。

1995年北京市发生的王宝森一案,暴露出预算外资金在我国财政体制中的弊
端显现。陈希同、王宝森以“保护地方利益、发展地方经济”为由,隐瞒预算外

资金达183亿元人民币。这些预算外资金,尽管大部分用在了北京市当地的建设 和发展上,但也有相当数额资金在使用上有严重问题,有些直接用于腐败活动。 预算内资金一直受到人们重视,对其监督管理的研究相对比较成熟,制度也 比较健全,而对预算外资金的监督管理明显滞后于其自身发展,预算外资金往往 能逃避监督与管理。这样,游离于法律、制度约束、和社会监督之外的非规范性 收入,日益成为政府各部门扩张自身利益的途径,也成为滋生腐败的温床。 随着单位之间经济收入差距扩大,一些单位盲目攀比,想方设法利用自己的 权力和地位捞取预算外的经济利益。一些行政管理部门、执法监督部门、公用事 业单位,把国家赋予它的管理职能与小团体利益挂钩,利用特权乱收费、乱集资、

①胡鞍钢:《中国:挑战腐败》,浙江人民出版社,2001年版,第2l、22页。
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乱罚款、乱摊派,把强行收取的钱作为材小金库’’,自由自配。 财政体制中预算外资金的存在,容易使国家公务员的腐败行为合法化。公务 与私务、公利与私利交叉重叠,不仅使国家公务员所在单位建立的激励机制扭曲, 而且使国家机构的行为也严重扭曲。在许多情况下,集体腐败行为和个人腐败行
为交织在一起,有形成利益集团的趋势。

四、体制不健全情形下行政权力对经济的干预

自由放任的市场经济存在巨大弊端,因而需要国家在必要时对经济进行干 预。但由于我国尚处在转型期,经济空前活跃,而相关机制却很不健全。在这种 情形下行政权力广泛地介入到经济生活中,不可避免地会产生腐败。 首先,对行政权力主体和市场主体的行为缺乏约束。计划经济向市场经济转 换的过程,也是旧的约束机制减弱,新的约束机制尚未完全建立起来的过渡时期。 在这个时期,权力主体的行为自由度相当大,随时可能滥用手中的权力。但市场 行为规范滞后的现象又相当普遍。这使得一些市场主体不是以诚实劳动,通过公 平竞争求发展,而是把希望寄托在收买官员得到政府保护或损公肥私上门。这就
成为腐败现象滋长蔓延的重要根源。

其次,市场机制不完善。这方面权力的腐败表现为三个方面。一是市场经济 尚未完全建立健全之前,价格信号迟钝,还不足以反应供求的真实关系,在市场 价格之外还存在着非市场价格。这两者之间价格的差距成为官民两界腐败分子 “寻租”的对象。二是竞争机制没有完全形成,还有一部分市场主体凭借与掌权 者的特殊关系,在生产和经营活动中处于比其他市场主体更为优越的地位。当政 府对某些行业还实行垄断的时候,不公平竞争的结果使得这种有特权的市场主体 能够获得超额利润。为了得到这种超额利润,某些市场主体不断地向掌权者进行 “寻租”活动,而某些权力主体也利用市场机制的不够完善而为自己谋取私利。 三是统一的市场没有完全形成。在地区之间和行业之间还存在着价差。在市场残 缺的情况下,这种价差对于企业的生存至关重要。有些市场主体为了保住自己的 生产利润,千方百计说服政府实行地区壁垒,阻止外地或外行业效率较高的企业 进入本地区或本行业。这种“说服”工作中往往包含有“收买"或“行贿”等行

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为。



再次,权力对市场介入过多。权力对市场的消极作用在其对市场介入过多时 表现最为明显。第一,在资源配置过程中,权力排斥或限制市场机制的作用。如 果某项资源的分配完全由政府按计划进行调拨,资源的成本含义就被抹杀了。由 于没有成本的约束,供求差额迅速扩大。这样,在资源按计划分配中就发生了争 夺战。地方和企业为了争得更多的资源份额而竞相向上级机关“进贡",这样无 疑会祝福腐蚀政府资源分配部门及其官员,使得他们以资源分配权谋取私利。第 二,在商品流通过程中权力排斥或限制市场机制的作用,不管是在实行单一的政 府定价并由官方垄断商业的国家,还是实行价格双轨制和政府部分管制市场的国 家,国家对产品定价的干预使价格失去了作为供求关系的信号的功能。如果政府 对某一商品定价很低,虽然会刺激起消费者的购买力,但同时则降低了生产者的 积极性,这种商品的短缺随之出现。一种商品面临“短缺”,而其价格又被认为 地定得很低。在这种情况下,利用权力得到这种商品便成为滥用权力的一个动因。 如果一种商品存在着双重价格,及官方价格和市场价格同时存在,利用其中的价
差便是一种典型的“寻租”行为。

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第三节政治体制与行政体制因素
一、我国政治体制的特殊性造成对权力制约的失衡
在世界现代化的历史进程中,大部分先发和后发国家的政治民主化都先后实

行了各种形式的多党制和三权分立制,形成了对公共权力较为有效的制约和监督 机制。然而中国有自己的特殊的历史和文化,有自己特殊的社会形态,三权分立 与多党制不适合中国国情,至少在较长一段时期内不适合中国国情。中国的改革 必须在坚持中国共产党的主导作用的前提下进行。既要坚持党的绝对领导,又要 实现人民对党的权力的有效制约与监督,是我国政治转型也是我国权力腐败问题 的核心和难点问题。 众所周知,在中国的实际政治决策和政治运作中,最高权力中心并不是全国 人民代表大会,而是中共中央政治局及其常委会。党的各级最高领导人事实上也 是国家的各级最高领导人。党的领导人是在党内选举产生,无需经过宪法规定的 人民民主的选举过程,而党内民主的程度事实上远低于人民民主的程度。因为中 国共产党本身就是一个强调集中、强调服从(个人服从组织、下级服从上级、全 党服从中央)、强调纪律的政治组织。各级党委的成员大都不是真正由党员自发、
自主地提名、选举产生的,而是由上级组织提名或任命的,尤其是党委的主要负

责人。 中国共产党是当代中国政府组织的中枢机构。党组织实际上已把国家机关的 权力统一于自身,决定着社会利益表达、综合和决策、执行的全过程。虽然当代 中国的国家机器在组织上自成系统,但实际上其结构和功能都要共产党的组织有 着极为密切的联系,在某种程度上是融为一体的,从政府过程的功能上看甚至可 以说是共产党组织的辅政机构。这首先表现为党政机构在人事上的重叠,这里不 再赘述。其次表现为包括人民代表大会在内的所有国家机构都必须接受党的~元 化领导,无条件地贯彻和执行党的路线、方针和政策。从宏观上看,各种政治权 力是高度整合的。对于中国这样一个经济、文化比较落后,又有长期的人治传统 的国家,这是社会经济发展和渐进性改革得以顺利进行的政治保证,这种体制对 于我国的具体国情应该也是最有利的体制。 但权力高度集中的体制在保有其优势的同时,也有巨大的缺憾,就是无法形

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成权力对权力的有效监督和制约。 由于各个国家机构的权力最后统一于各级党组织乃至个别领导人,在各个国 家机构之间难以形成真正的权力监督和制约关系,而对共产党组织本身也没有一 个外在的制度化监督制约机制。如果一个党委会的一把手走向腐败,往往给这个 党委会所管辖的地区带来灾难性的后果,而党委会的其他成员以及政府、人大、 政协等领导机构的成员不仅难以抵制一把手的腐败,甚至可能有一批人跟着一把 手走向腐败。① 在现行体制下,权力过于集中,主要领导尤其是“一把手”权力过大。要遏 制腐败,首先必须进行分权。要在一把手和领导班子成员之间进行合理分工。要 明确领导班子内部分工,切实做到各司其职、各有其权、各负其责。权力合理的 分工自然产生权力关系的相互制约。其次,要在权力运行的各个环节上形成一套 行之有效的制衡机制。第一是权力的设定环节,对于易于扩张或腐败的权力的设 定必须制定严格的制约性规范,对权力机构的设置必须合理。第二是权力的操作 环节,“三机关一部门"(党政领导机关、司法机关、行政执法机关、经济管理部 门)要使权力的操作趋向合理、正当、规范而且高效,既要强化“三机关一部门" 的权威作用,又要使其权力受到制衡,实现政治民主化、决策科学化、运作高效 化;同时保持中央相对集权,做到令行禁止,加强权力行为之间的相互制约,防 止某一单位、部门或个人垄断某种权力,从而将权力腐败遏制到最低限度。第三 是权力的监督环节。权力监督环节包括两个方面:一方面是权力的自我监督或内 部监督,另一方面是权利的制度监督和外部监督。权力监督既是权力运作的一个 特定环节,又贯穿于权力运作的全过程。

二、公共权力的增值增大了权力腐败的可能 腐败总是和公共权力结合在一起,正如英国历史学家洛德1阿克顿的至理名 言所说:“权力有腐败的趋势,绝对的权力绝对地导致腐败。”@因此,只要存在 公共权力,就有公共权力非公共使用的可能,就可能发生权力腐败。权力所能换 取的利益越多,即权力的含金量越大,腐败发生的可能性也就越大。
①胡伟:‘政府过程》,浙江人民出版社,1998年舨,第98—115页。
②【英】阿克顿:《自由与权力》,侯健、范亚峰译,商务出版社,2001年版,第286页。
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我国在社会转型前,尽管实行的是高度集权的经济政治体制,行政权力无所 不在,控制一切,但腐败行为却发生较少。究其原因,一是因为权力的含金量不 大。由于整个社会缺乏内在的利益驱动机制,社会(如企业、社会组织、各阶层) 缺乏以财富换取权力的冲动,权钱交易没有肥沃的土壤,因此公共权力就成了一 种虽稀而不贵的资源,公职人员执掌的权利不能换取多大的财富。二是因为在原 有体制下,虽然从整个干部阶层而言,在整个社会的各个领域都几乎拥有绝对的
支配权,然而就干部阶层内部而言,干部阶层的不同层次在权力地位上存在着巨

大差异。高度中央集权体制中的科层制度,形成了层级分明的垂直权力结构。干 部的级别越高,手中的权力越大,拥有的特权就越多,而所受的制约就越少。在 这种体制下,除了少数高层党政领导干部外,大多数干部的自主权都是很少的。 作为干部阶层的个体,底层的干部个人其实只拥有相对的很小的权力。 改革后的社会转型期,干部阶层的行政权力发生了很大的变化,但也只是权 力的转型,是从命令型转向主导型或参与型,权力的支配与服从结构、对资源的调 度与控制能力没有随社会转型而发生多大的变化,权力依然保持着其强势地位。
中国改革有其特定的路径,就是在改革中公共权力不退场,持续以再分配的

形式发挥用。(1)改革后仍然存在着大量的公有经济成分,而且,这些公有经济 的产权是由中央和各级地方政府占有的;(2)这些公有经济仍然是以委托一代理 模式经营管理的;(3)在这样的委托—代理模式中,政府并没有放弃终极所有权,
因而也没有放弃剩余索取权;(4)这样一来,公共权力就可以继续以国家租金的

形式索取经济剩余,并表现为再分配权力且再分配这些租金。① 在市场经济条件下,政府的主要职能应该是经济调节、提供公共服务和社会 管理等方面,为发展经济提供良好环境,维持正常的市场运行秩序,而不再是直 接经营企业。但实际上,权力下放不彻底,一些政府部门仍然在利用手中的行政 管理、审批等项权利干预企业的生产和经营、市场的运行以及社会组织权力的行 使,仍然担当着“裁判员”和“运动员"的角色。在市场化过程中,政府仍然掌 握着两大权力:一是资源配置权;二是把握市场发展方向和市场交易的指挥权。 这样,权力的张力不断扩展,权力的活力被空前激活,不同级别的政府、不同的 部门、不同的干部都有自己特定的权力范围,都在不同的程度上,以不同的方式

①刘欣:‘当前中国社会阶层分化的多元动力基础——种权力衍生论的解释》【J】,‘中国社会科学》,2005
年第4期。
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参与市场,追逐着的利益。 这就导致,我国社会转型以来,公共权力异化的可能性大大增强了。不仅政 府管理经济的职能大为扩大,而且这种权力的含金量也大大增加了。随着经济建 设成为党和国家的中心任务,组织和领导经济建设成为党和政府的首要职责。虽 然以市场为取向的经济改革需要行政体制上实行简政放权、转变政府职能的配套 改革,但简政放权所要解决的只是权力系统内部的权力配置问题,从总体而言, 它不会导致公共权力的萎缩,而只会造成权力主体的多元化,也就是使更多的地 方、部门和个人握有权力,因而在微观层面上,公共权力不是减少了,而是增大 了。至于转变政府职能,它所要解决的只是政府如何采取新的更符合经济发展规 律的形式、方法和手段来履行其管理经济的职能,并不意味着削弱政府管理经济 的权力和职能。特别是在当前,市场经济发育还不成熟,市场机制还不能全面发 生作用,所以无论是宏观还是微观领域,政府都负有重大的干预、调节责任。因 而各级政府、特别是经济管理部门直接干预经济活动的频率更高了。在这种情形 下,市场主体如何争取到政府权力的支持和保护,对于其生存和发展可能是至关 重要的。而这就增大了权力腐败的可能。

●’



三、行政体制改革过程中放权导致权力一定程度的失控 在改革开放前,我国是国家全能主义的社会功能结构和高度行政化的社会组 织结构。这种体制在历史上曾经有过积极的作用,它在建立之初曾经因适合中国 当时的国情而发挥过巨大的组织效能和社会动员力量,使中国的工业化快速启 动,在很短的时期内就取得了举世瞩目的发展成就。但随着生产力的发展,社会 的进步,这种高度集中的体制日益显现出其内在缺陷和负面效应,于是也必然成 为改革的对象。 对中国原有权力结构的改革,首先是由纵向放权为主的措施开始。管理权限 的逐级下放和财政上“分灶吃饭’’、“大包干”、“经费自筹’’等措施的推行,使原 有中央高度集权的僵硬体系被逐渐打破,这有力地激发了各级政府发展本地经济 的热情,使各级党政机关的活力大大增强,使之有了越来越多的“自主权”和“自
主钱"。

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然而,在原体制的惯性下,前期改革的权力下放带有浓厚的不稳定、不规范 的特征,由此产生了一系列的消极后果。其突出表现就是权力纵向失控现象的大 量产生。渐进式的行政性放权先天就是欠规范、非法制化的,存在着权限边界不 清、权责利不对应、缺乏有效的责任约束和考核机制等缺陷;同时它又是不稳定、 易反复的,每一次放权都带有随意性,形成一种“非稳定期”。∞而在政府的角色 和功能没有根本改变,政府仍然是经济活动的主体,行政权力和行政机关仍然是 经济发展和社会运行的“主宰”的情况下,权力下放就意味着中央的行政统制权
力被削弱,地方的行政统制权力被增强。

随着放权的推行,地方政府作为权力主体和利益主体的地位不断强化,强制 性的“全国一盘棋’’体系被打破了,“地方割据’’的倾向也增长了。在许多方面 和地方,国家垄断变成了地方垄断,国家统制变成了地区统制。地方干预往往比 “天高皇帝远”的中央管制更有效力。在一段时期内,地区之间的行政封锁使市 场上的“壁垒”纵横交错,地区之间的恶性竞争使各种大战硝烟四起,出现了所 谓“诸侯经济"的局面。这种放权,使中央政府一度陷入空前的财政困难,对地 方政府的控制能力也下降,出现了“强地方、弱中央"的格局。这种情况发展下 去,国家财政和宏观调控能力的迅速下降将加速中国经济和政治的多元化,成为 未来中国发展的重要隐患。②随着改革的深入,中央政府开始意识到这一问题的 严重性,开始逐步收回部分权力,严厉重申地方服从中央的政治纪律。然而,业
已形成的权力和利益格局具有很强的刚性,现代化、法制化的纵向分权机制也迟

迟未能建立起来,权力的纵向失控现象仍然相当严重。 权力纵向失控状况的严重存在,是转型期腐败犯罪大量增生的重要根源。在 原体制下,高度中央集权的国家统制机制和接连不断的政治运动,对各级干部产 生了很强的控制力和震慑力,尽管在“三反"、“五反’’、“四清”等运动中也查出 了大量有贪污腐化行为的干部,但总的来说干部队伍中的腐败犯罪现象受到了较 为有力地抑制。改革以后,情况则发生了巨大的变化。行政首长负责制等个人负 责制的推行,使干部的工作自主性也大大增加。于是,在局部的、给定的管辖范 围内,干部群体和个体对自己主管的事务和资源有了前所未有的自主权和支配

①沈力人:‘地方政府的经济职能和经济行为》,上海远东出版社,1999年版,第136一138页。 ②王绍光、胡鞍钢:‘中国国家能力报告’,辽宁人民出版社,1993年版:<胡鞍钢集》,黑龙江教育出版
社,1995年版,第27—29页.
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权。与此同时,干部群体和个体在行使权力时受到的约束却明显减弱。改革之前 那种严格的指令性计划体系逐渐解体,相应的行政性督促检查机制也逐渐松弛, 大规模的政治运动逐渐停止,政治风险的威慑力大大降低。改革过程中政策、体 制的频繁变动使运行机制处于不稳定的状态,并经常导致规则冲突和管理“空 白”,而针对新情况、新特点的规章制度总是姗姗来迟,适应市场机制的经济、 法律和社会约束机制生长缓慢。 总之,来自阶层内部的强制行约束力、控制力大为下降,来自阶层外部的有 效的制约、监督力量尚未形成,于是,对干部群体和个体权力监控处于比较软弱 的状态,这就为行政权力腐败的滋长蔓延提供了温床,埋下了祸根。

四、行政监察体制定位不清晰

行政监察是指国家行政监察机关运用国家赋予的职权,对各级人民政府贯彻 国家政策、法律、法规和政令的公务活动情况及其公务员依法行政的情况,进行 监督检查的活动。我国行政监察对于约束行政机关依法行政、预防和遏制行政权 力腐败起了重要的作用,但同时我国的行政监察也存在较多问题。 而导致行政监察工作的这些问题,又应主要归咎于我国政治体制上的党政重 叠。由于党政重叠,导致党的监督和政府自身的监督在监督职权、监督职责和监
督对象上模糊不清。

首先是党的纪检机关和行政监察机关之间的隶属关系不清。按规定行政监察 机关隶属于同级人民政府,但现实中纪检、监察合署办公,而党所具有的领导核 心地位往往使行政监察机关处于纪检机关的配角地位。 其次,在执行监督权上,由于党政不分,许多行政行为都是由党的系统工作 人员作出的,行政监察机关无权对之进行监督,而纪检机关又没有资格对行政行 为进行监督,这就使一部分行政行为处于无人监督的地位。 再次,党政不分使行政监察对象在实际操作中无法明确。由于现在许多政府 工作人员尤其是有一定级别的官员除了公务员身份之外,还有一个身份就是中共 党员,从而其既受行政监察机关监督,又受党的纪检机关监督。那么,具体到某 一中共党员的公务员,其违法行政行为该由谁来管呢?其腐败行为又该由谁来查

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处呢?有说法说答案要案由纪检机关查处,一般违纪案件由行政监察机关管,但 闯题是大案、要案的区分标准又是什么昵?何为大案?何为要案?如何界定? 最后,行政监察机关、党的纪检机关和人民检察院三者在权力、职能和监督 范围等方面有交叉和冲突,分工不明确,导致有的案件争着管,有的案件却无人 管,或者有的案件先由纪检机关处理,严重了再移交司法机关处理。这就意味着 党员干部与一般行政人员在违法、违纪时受的“待遇”不同,甚至有的党员干部 违法、违纪时只受党纪处分,党员身份就成了其一层防护服,这显然是有悖于“法 律面前、人人平等"的原则的。
另外,行政监察机关的地位也限制了它作用的发挥。我国行政监察机关隶属

于行政系统,其受上级行政监察机关的业务指导,又受所属政府的领导。这一地 位实际上限制了其权力的行使。行政监察机关在地位上与监察对象平级,如监察 局与其监察对象财政局,二者级别平等,而监察机关本身的财源受制于财政局, 在其他涉及监察机关及其工作人员自身权益方面又受制于其他监察对象。这样显 然使得行政监察机关无法独立开展工作,无法充分行使其职权。 首先应当将中共的纪检机关与政府的监察部门相剥离。纪检机关只负责中共 党内纪律处分,而行政监察机关则负责行政人员违法乱纪行为,而无论其是中共
党员抑或不是,都一视同仁。 剥离出来的行政监察机关必须保持相对独立,其地位也应当高于监督对象。

这是实施有效监督的最基本前提条件,并且这也是世界各国公认的一项原则。只
有如此,才能保证监督的实效性。

纵观中国历史,自秦汉开始设立的御史台(都察院)历经两干多年长久不衰, 其重要原因就是能够做到监察权相对独立,位高权重。当代世界上许多国家和地 区都实行了监察权独立,取得了良好的监督效果。如新加坡、瑞典、我国香港等 国家或地区的腐败治理成效较好,就与监察机构独立有关。我们应该借鉴这些成 功的例子,在组织机构上将现行的监察部门从行政机关独立出来,不再隶属于行 政部门领导,使其与同级行政部门地位平等。独立出来的监察机关自上而下成垂 直领导,下级监察部门只受上级监察部门的领导,人、财、物都由上一级监察部 门管理。建立独立的监察机构之后,为发挥其强大的监督效力,应该赋予其相应 的职权:一是对行政机关及其工作人员的违法行为具有行政裁判权;二是对违法

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者,其有直接按照有关规定处分的权力,并对触犯刑律者有权直接提起诉讼;三 是在认为必要时可以随时参加行政机关公务处理过程,实行对其直接监督的权
力。

五、选人用人机制运行中缺乏规范与制约 改革开放以来,我国在选人用人的机制创新上取得了显著成绩。改革了干部 任用机制,打破了单一的委任制模式;废除了事实上的干部职务终身制,实现了 干部的任期制度。通过几十年的改革,我国在录用、考核、奖惩、交流、回避、 辞职、辞退等方面初步形成了一套较为完整的干部管理机制和制度。然而看到成 绩的同时,我们不得不承认我们在选人用人机制上还是存在着巨大的问题,目前 仍然存在着一定程度的集权,导致干部的选拔任用工作在很大程度上仍在一定程 度上停留在神秘化和封闭式的状态,这就为权力腐败留下了制度上的隐患。 从“一府两院”组成人员选举产生的实际情况来看,权力明显集中于党委。 根据1982年通过的《中华人民共和国宪法》和1986年通过的《中华人民共和国 地方各级人们代表大会及地方各级人民政府组织法》等法律的规定,国家主席、 副主席,国务院总理、副总理、国务委员及国务院其他组成人员,地方各级人民 政府的组成人员,以及各级人民法院院长、检察院检察长等,都由全国人民代表 大会及地方各级人民代表大会选举产生。但在实践中,往往由中央及地方各级党 委现行推荐候选人,然后再由人大进行选举,选举过程中代表中的党员原则上要 执行党的“决议”。这就造成了人大选举在一定程度上走了过场,人大选举权在 一定程度上落空。不少地方政府的主要负责人是由党组织确定后先走马上任,待 人代会召开时再通过选举形式予以确认。有的地方在选举领导班子正职时,强调 “情况特殊”搞等额选举,在选举副职时搞“陪衬”式的差额选举。①从一级政
府中的非政府组成人员、党政机关工资部门的副职,以及“两院"中选举以外的

其他重要领导的产生状况来看,权力明显集中于同级党委的组织部门及常委会。 虽然近年来积极推行公开选拔领导干部,即面向社会、引入竞争机制、扩大民主 成分、考虑群众认同,但公开选拔的领导干部与通过直接由组织部门考察、党委 委任的领导干部相比较,其比例是微不足道的。

①迟福林等:‘中华人民共和国政治体制史',第518页、461页。
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常委会的内部的干部决定权,又往往集中在书记或个别两三个人手中。这一 点在市、县两级表现尤为突出。本来党委决定重大事项应该是民主讨论、集体决 策,它既不像西方一些国家的副职完全是正职的副手,也不像我国政府机关的“首 长负责制"。党内决策本来必须坚持“民主集中制’’原则,少数服从多数。但在 实践中,地方各级党委在研究干部人事工作时,不仅有违背民主集中制原则的问
题存在,而且权力往往过分集中于一把手。

当选拔任用干部的权力主要集中在一个人或几个人手中时,干部考察部门往 往也以主要领导人的态度为转移,有偏向、有选择地搜集、反映情况,以迎合领 导人的意图。看领导人“眼色"行事的结果,导致干部评价上的主观随意性很大。 在主要领导人的“长官意志’’起决定作用的情况下,群众意见的“征求”、组织 部门的“考察”、领导班子的“集体决定’’、人大会议的“表决通过”,都有可能 成为表面化的形式、“手续”和“程序",不仅使得干部的选拔任用实际上摆脱了 现有制度的监督和制约,反而成为掩盖领导人个人意志决定一切的“装饰”。 正是由于在干部使用上存在着“领导说了算、下面跟着办"的实际运作机制, 使得安排公共职位的权力被用作谋取不法利益成为可能,使得权力腐败在人事任
用这个核心领域也滋长蔓延。

要反腐倡廉,在现行体制下,就必须不断深化干部人事制度改革。
第一,建立干部人事工作公开制度。建立干部人事工作公开制度,是落实群

众知情权和扩大群众参与的重要举措。要在不侵犯国家秘密和个人隐私的范围 内,努力扩大干部人事工作的公开程度,克服“暗箱操作”,改变干部人事工作 的神秘化色彩,增加群众知情的内容,疏通和扩大知情的渠道,逐步建立透明、 公开、开放的干部人事工作系统,在更大范围内公开推荐、考察、评议和测评等 结果,提高公开透明度,提高群众的参与程度和参与热情,充分调动人们群众的 积极性。要让群众知晓、了解党的政治路线和组织路线;党在各个时期的干部方 针、干部政策和各个历史阶段干部工作的主要任务和工作重点;各个时期干部选 拔任用的资格和条件;选拔任用干部的方法和程序;当前领导班子职数配置及空 缺情况;选拔任用干部、调配安排干部的过程和结果等情况;对拟任干部的基本 情况,干部履行领导职务的行为过程,干部人事工作的有关政策、法规、程序等, 要采取多种透明形式,发挥现代传媒的作用。

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第二,建立健全用人失察责任追究制度。坚持选用人的权力和责任相统一。 一要建立推荐干部责任制。被推荐者出了问题,推荐者要负相应的责任,防止在 推荐干部中出现的拉帮结派和不负责任的现象。二要建立考核干部责任制。因考 核环节出了问题而错用了干部或埋没人才,要追究考核者的责任。三要建立领导 把关责任制。“一把手”和分管领导对所属干部的德才审查要把好关,实行审查、 选用、教育全程跟踪,要按干部管理的权限,逐级负责。要实行用人失察责任追 究制度,谁推荐,谁负责;谁考核,谁负责。对那些选错人、用错人而出了问题 的领导干部和有关责任人要给与适当处罚或处分,决不允许以“经过集体讨论决 定”为由来推卸责任,要按照党风廉政建设责任制的规定,严肃予以追究,直至 给与党纪、政纪处分和法律惩处。

六、行政权力运行机制存在诸多问题
我国行政权力运行中存在诸多问题。

第一、权力运作方向尚未根本转变。我国仍处在转型过程中,政府职能转变 尚未完成,旧体制下权力运行方式具有巨大惯性,行政权力仍然对经济生活有过
多的直接的干预,对资源配置产生不尽合理的影响。由于职能转变滞后,受利益

驱使而产生设租、寻租行为,某些不必要的行政审批行为、屡禁不止的条块分割 行为、部门权力利益化行为,都可以找到某种冠冕堂皇的理由,并成为滋生以权 谋私、权钱交易的重要土壤。 第二、权力运行程序欠缺规范透明。权力行使程序的不规范和不透明是以权 谋私得以发生的又一重要原因。所谓不规范是指权力的运行缺乏清晰、严密、具 体的规范,未形成相互衔接、环环相扣的权力和责任网络,行政自由裁量权范围
过宽过大。有的虽然规定了程序,在实际工作中却并不遵守,或是随意减免既定

程序,甚至改变程序规则。所谓不透明,是指权力运行程序和规则对外部公开的 程度不够,如,通过“内部文件"、“部门规定”等对外开展工作,规则程序只有 行政人员才知道,这还有就难免出现“暗箱操作”,滋生腐败问题。 第三、权力运行的法制化程度不高。权力运行上存在的种种弊端,和法制化 程度不高有着密切的关系。从行政立法角度看,现有的《政府组织法》过于简单,

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我国转型期行政权力腐败原冈研究

对政府的机构设置、组织结构、职责权限、责任形式都缺乏明确具体的规定;《行 政程序法》至今尚没有一部统一完整的基本法律,有关的法律规定大都散见于不 同法律文件中,而且往往相互冲突、笼统抽象,缺乏可操作性和权威性。从行政 执法角度看,执法部门和执法人员有法不依、执法不严、违法不究的现象普遍存 在,徇私枉法、执法犯法等滥用权力的行为屡见不鲜。从法律监督角度看,习惯 的做法是以部门文件的形式来约束和监督权力运行,但结果往往总是屡禁不止。 其原因,一是有关规定从内容到形式都较为抽象,不具有规范性和可操作性:二 是在问题趋于严重时才临时刹车,往往过了风头故态再现或又产生的新的问题, 不具有预防性和长期性;三是违反规定大多采用行政处罚或纪律处分,标准也是
因人而异、因事而异,不具有威慑性。

第四、权力运行的激励机制和惩罚机制发生扭曲。从经济学理论看,行政人 员的行为也是受理性支配的。在正常情况下,廉洁并有工作成绩,就可以得到合 理的报酬和奖励,腐败则将受到相应惩罚。提高收益预期,加大腐败的风险预期, 可以促进廉洁;反之,则更容易诱发腐败。国际研究表明,政府官员工资报酬过 低,录用和提升不按绩效公正评判,惩罚和查处不力,腐败程度就会升高。从我 国情况看,激励机制和惩罚机制发生扭曲是产生腐败的一个重要原因。具体而言, 公务员阶层名义工资水平不高,是引发“灰色收入"、“黑色收入"的原因之一; 公务员录用、晋升、奖惩、退休等尚未成年过分体现功绩制原则,是导致用人腐 败、贪污、受贿、“59岁现象"的原因之一;查处案件效率不高、惩罚力度不大,
以行政处罚代替法律制裁,是腐败分子“铤而走险”、“前腐后继”的原因之一。 解决权力运行中一系列问题,关键要做好两点。

首先,切实实行行政公开制度。 行政公开是指国家行政机关的一切活动,除涉及到国家机密、个人隐私和商 业秘密并由法律规定不得公开的一位,必须向行政相对人及社会公开。 在《行政公开法》还没实行的前提下,应当围绕一下几个方面加强行政公开 工作:一是抓重点问题。要从涉及人民群众切身利益的实际问题入手,围绕群众 最关心,社会最敏感、反应最强烈的热点问题和容易出现腐败的行政行为,推行 政务公开。二是抓制度规范。在全国统一的《行政公开法》尚未制定和以法完善 行政公开制度的条件不完全具备的情况下,应根据行政公开工作的实践,积极吸

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取外国、外地的经验教训,制定一些相应的行政规章或地方法规,努力使行政公 开经常化、制度化和规范化。三是抓监督机制。针对行政公开中个别部门假公开、 半公开的问题,应加大监督和打击力度,保证公开办事依据、办事程序、办事结 果。各级政府政务公开工作领导小组要切实负起责任,组织重点抽查、通过检查、
发现问题、监督整改、完善措施,推动工作。

同时应加快行政公开法的立法与施行。这其中首先应当公开行政程序构建过 程。因为,只有程序构建过程公开,才可以给行政相对方以利益表达的机会,从 而杜绝不公正程序的设置,进一步消除利用不公正法律程序“谋私"的合法腐败 现象。其次要公开行政程序内容。只有程序内容为行政相对方和社会公众充分了 解,才能使行政相对方和社会公众及时、准确地对违反程序规定的腐败行为或可 能搞腐败的行为予以揭发。具体说,一要改变以往只注重实体法宣传的倾向,加 强对程序性法规、规章内容的宣传;二要实行重要行政行为的程序告知制度,使

行政相对方在与管理方发生关系时对程序性权利有清楚地认知——这其实是加
强行政相对方监督、强化管理方即行政机关廉洁自律的最切实有效的举措,因为 只有双方对正在发生的行政行为的程序都有准确完整的把握,外部的监督和内部 的自律才能共同发挥作用。 其次,健全行政人员财产申报制度。 应建立和完善行政人员财产申报制度。可参照国外一些国家的反腐败制度, 以法律规定国家行政人员在任职期间必须如实申报自己的财产状况及其变化情 况,并在离职后的一定时间内仍须依规定申报财产,以便通过核查财产的增减, 了解有无利用原职务关系谋取私利。如果国家公职人员的财产状况明显超过其合 法收入而又不能说明其正当来源,应受到法律追究。 加强廉政法制建设,完善国家公职人员特别是领导干部的廉洁自律和监督机 制,制定关于国家公职人员财产申报制度的法律,使国家公职人员,特别是领导 干部的财产收支情况置于人民群众和有关机构的监督之下,是市场经济条件下反
腐倡廉的一项重要措施。我国虽然在1995年4月由中共中央办公厅和国务院办

公厅联合制定了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报规定》①,初 步建立了干部的财产申报制度,但这只是中央政策性文件,而不是国家法律,其

①‘关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报规定》,‘人民日报》,1995年5月25日第l版。
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权威有限;同时,适用对象仅限于县(处)级以上领导干部,范围有限。为充分 发挥这一制度在反腐败斗争中应有的作用,应由一般的政策性文件上升为国家法 律,可制定国家公职人员财产申报法,详细规定申报对象(应扩展至国家一切公 职人员)、申报机关、申报范围、财产的公示、实施措旌、法律责任,以及对申 报不实的举报制度等具体内容。总之,建立和实施公职人员财产申报制度,不仅 可以将国家公职人员的财产收入直接置于立法、审计、监察等机关的监督之下, 使其职务行为的廉洁性受到社会公众的检验,而且也可以为刑法规定的巨额财产 来源不明罪提供试用基础。

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第四节社会制约不足
中国有自己的特殊的历史和文化,有自己特殊的社会形态,三权分立与多党 制不适合中国国情,至少在较长一段时期内不适合中国国情。中国的改革必须在 坚持中国共产党的主导作用的前提下进行。既要坚持党的绝对领导,又要实现人 民对党的权力的有效制约与监督,是我国政治转型也是我国权力腐败问题的核心 和难点问题。 权力腐败最大肇因是权力没有得到有效制约与监督,而既然国家机关内部无 法形成权力对权力的真正制约,则从国家机关外部,即从社会角度对政府进行监 督,形成社会对行政权力的制约,从而有效遏制腐败,应该是一条可以考虑的全 新路径。但由于我国长期历史的影响和现实政治的需要,我国社会制约权力明显
不足。

一、社会团体(社团组织)监督的不足
我们这里的社会团体主要指一般性社会团体。一般性社会团体主要通过形成

一个相对独立于政府的第三部门,以划定国家权力的边界,从而对国家权力形成 制衡和监督。相对于作为特殊社会团体的利益集团而言,一般性社会团体可能并 不像利益集团那样积极参与政府过程,努力对政府发挥影响,更多的是与国家权 力处于一种相安无事的状态:除开程序性的政治参与行为,只要国家不“侵入” 社会团体的利益范围,社会团体一般不会主动与国家权力发生联系。社会团体广 泛存在,到一定程度时就形成了具有相对独立领域的第三部门;而国家权力与第
三部门之间存在一种基于默契的界限,国家权力不会轻易侵入第三部门的边界。

正是这种边界的存在,事实上对国家权力形成了一种制约,使它不能随心所欲, 在采取行为、制定政策时都会考虑到边界的因素。社会团体的广泛存在,使整个 社会呈多元化状态,不仅利益需求多元化,而且生活方式、文化追求等也是多元 的。这种多元化的社会对国家权力也是一种制约。国家权力必须考虑各方面的利
益和需求,必须接受各方面的质询和监督,在多元的利益之间寻求平衡。相比单

一性的社会,存在多种社会团体的多元化社会,给国家权力是假的制约要大得多。 而我国的特殊国情下,我国实施的是国家控制社会的策略,尽管针对不同的

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社会团体采取的具体控制策略不同,采取分类控制的方法,但使社会团体从根本 上丧失了独立性,这就打破了国界与社会本该有的边界,使社会团体无法表达其
所代表的群体的需求与利益,无法成为制衡与监督国家权力的力量。

这里以工会组织为例。按照官方言论,工会是我国工人自愿结构的最广泛的 群众组织。因此,工会本应该是一个可能对政府权力形成制约从而对腐败进行遏 制的有效的组织。然而,政府从诸多方面对工会组织进行控制。从等级控制方面, 国家自上而下强制组建,并颁布《工会法》予以规范,垄断工会组织的组建权; 基层工会要接受上级工会及同级党委领导,总工会接受党中央领导。从治理结构 方面,工会主席由同级党委副书记兼任;工会副主席由所在企业党政部门任命; 重大活动由上级工会系统及党政部门安排。从日常活动控制方面,国企基层工会 日常活动以执行上级工会布置的任务为主,并接受上级工会组织的监督评估,外
事活动需经同级党政部门审批;合资、民营企业工会日常活动以文体活动为主, 主要接受资方领导。回

工会、共青团、妇联等社会团体事实上面临的同样的命运。通过上述控制策 略,政府不仅完成了对工青妇等社会组织的牢固控制,而且事实上把工青妇这些 本来可能对政府权力形成制约的巨大社会团体内化为政府的一部分。 国家对社会团体的控制使得社会团体失去了民间性、自愿性和独立性,因此 也无力对政府权力从而对权力腐败形成有效的制约。 社会团体和人民团体的成熟时社会物质文明和精神文明发展到一定阶段的 产物,是公民民主化权利和社会发展进步的客观反映。要真正发挥社会团体和人 民团体的监督作用,使其能对遏制腐败起到更大作用,就必须对现行的国家对社 会团体的政策进行根本的调整。 首先,应当将工会、共青团、妇联等组织恢复其本身身份,即回到社会团体 身份。在现行体制下,我国的工青妇、文联等组织,事实上都已被纳入到政府体 系之中,这就使得这些团体从根本上失去了其独立性。本文前面已经论述过,这 些组织的人、财、物都完全为政府控制,进一步说,完全为中国共产党控制。被 权力机关牢牢控制、甚至可以说已经演变成权力机关的人民团体,怎么可能对权 力机关进行监督?怎么可能对权力进行制约?

①康晓光韩恒:‘分类控制:当前中国大陆国家与社会关系研究》<社会学研究》2005年06期。
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其次,应当取消对其他团体的“挂靠制”,保证社团的民间性、自愿性和独

立性。挂靠制式我国社团管理中特有的一项制度。实行挂靠制后,社会团的成立 以及成立后的行为及责任都由其业务主管单位负责,社团也就因此失去其独立 性,实际上沦为其主管单位下的一个工作部门,社团的官办性和行政性便由此而 来。挂靠制存在的基础是传统的高度集中的计划经济体制。在计划经济体制下, 国家对各种社会组织进行控制,以分配有限的资源。但在市场经济中,人们获取 利益主要来源于市场。社团不再成为政府分配利益的对象,其性质应当是民间性、
自愿性和独立性。

再次,应加大结社自由权的保障力度,加强社团的自身建设。在社团问题上, 政府管理过强,力度过大,对结社自由限制过大,这样导致恶性循环:政府对结
社自由限制越多,社会团体越不能正常发展,原本许多可以通过社会团体解决的

问题或承担的职能,因社会团体萎缩而不能解决,只好留给政府,而这既加重政 府负担,又为社会不稳定埋下更多不稳定因素。现代化的社会是多元化的社会, 现在政府单独控制社会全部资源的一统局面不可能再重现了。在许多领域,政府 无力控制,或者无须控制,而应当由拥有比较大自由权的社会团体来进行控制和
管理。

二、公民社会发育的不足
以社会监督权力,从而对权力腐败构成有效制约,不仅仅依靠社会组织和社 会力量对国家权力的制衡与监督,更要依靠社会组织以及整个公民社会充分利用

自身的资源和优势,承担社会公共事务的管理和服务功能,形成一定的社会自治 区域,从而在限制国家权力的职能范围的基础上,对国家权力形成一种制约。所 谓自治,指的是一种自我管理自身事物并对其行为负责的社会管理形态。∞这里, 自治是区别于以国家权力为中心的社会管理形态的,自治的主体是公民及其组
织。社会自治发展的结果,就是市民社会的成长与发育。

而我国长期以来,都是国家与社会高度一体。“在中国历史上,政府一社会 关系模式一直都是强政府一弱社会形态。在中国传统权力体系中,不存在社会独

①李元书:‘论社会自治》,‘学习与探索》1994年第五期。
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立于政府之外,并获得不受政府干预的自主权利的观念和理论。”①中国历史上社 会自治体几乎从没有过独立存在。历史上社会自治的权利被强大的政府权力所湮 灭,而不具有自治的独立品质。几千年来,政府与社会始终高度同构。 新中国成立后,我国推行的国家垄断与国家统制。国家垄断了所有重要社会 资源的占有权和支配权,对社会各个领域实行全面的直接管理和控制。这种体制 造成了社会功能结构上的“国家全能主义’’和社会组织结构上的高度行政化。国 家几乎包揽了所有的社会功能,成为满足所有社会需求的“总管"。在新中国成 立前,社会也许还有零星的独立的火花,而新中国成立后,连这点火花都被彻底
浇灭了。

改革开放以后,这种情形有了大的变化,社会开始从行政完全的控制中走出 来,有了一定的自主的空间。然而,由于国家在根本上并没有放弃对社会的控制, 仅仅是在控制策略上由原先的完全彻底地控制变为分类控制,所以虽然历经三十 年的改革,我国的社会自治至今没有得到充分发展,市民社会也没有得到充分发 育。而只有公民社会的充分发育,才可能存在足够强大的组织,为民主提供必要 的中介,国家权力才可能受到社会制约。@面对强大的国家政权,个人的力量太 微不足道。公民个体只有通过自我组织,形成强大、独立、自治的社会组织,并 进而发展成整个社会的自治,才可能对权力运行施加有效的影响,才可能制约权
力,遏制腐败。

如前文所论述,在我国当前的国情下,不可能考虑三权分立的以权力制约权
力从而制约腐败的路径。所以我们必须超越传统的来自西方的权力制约模式,考

虑新的路径。西方多元主义民主论者提供了一个新视角,即以市民社会(Civil Society)制约行政权力。市民社会作为独立于政治国家的公共领域,它内在的 社会价值使其具有了制约行政权力的基础。
市民社会理论发轫于西方,但由于中国的国情异于西方,因此,它所建构的

市民社会也必然秉有自身特殊性。西方的市民社会发轫于公民与国家的抗衡。它 在根本上指称,具有自我独立意志和自由权利要求的个体所寻求的,可以在其中 充分表达自己意志,实现自己利益,并以此作为同政治国家相抗衡,从国家权威 中争取更多的个人自由发展空间的一种社会组织形式。但中国特殊的历史原因造
①陶鹤山:《市民群体与制度创新一对中国现代化主体的研究》,南京大学出版社,2001年版,第194页. ②陈玉刚:‘市民社会的发育与西方民主》,‘复旦学报》1995年第3期。
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就了政治国家先于市民社会而存在,并由经济生活行政化和日常生活政治化占领 了市民社会领域的现实。因比,中国式市民社会只能经由国家主动让位与扶植的 途径而建立,即由信仰马克思主义而又执掌国家政权的中国共产党人领导建立社 会主义的市民社会。这决定了中国式的市民社会是与国家处于良性互动关系的社 会主义市民社会。 对国家来说,应主要扮演好解放与协调市民社会的角色。换言之,国家应创 造条件塑造出一个脱离国家强控制的社会自组织领域。在中国的当下条件下,这 首先需要有一个国家主动解放社会的二元化过程。在这个过程中,国家要立法保 证市民社会领域的各种社会团体、组织和个人,都有独立的法律人格,它们的活 动和内部管理具有高度的自治性质。一般而言,国家不干预社会内部各团体、组 织的具体运作和活动方式;而党对社会的领导主要体现为社会团体与个人对党纪 国法的遵守。但当社会内部发生利益冲突或纠纷而其本身又无能力解决时,就需
要国家这个公共管理机关从外部介入进行干预、仲裁和协调。在这个意义上,国

家扮演的是社会不同利益群体之间利益博弈的“最终协调者”的角色。它的职能 在于为社会利益博弈制定公平的规则,创设公正的环境,建立相应的法律制度, 并为博弈中的利益受损者提供社会保障的补救。国家不应使自身成为博弈的一 方。如果政府在社会不同群体之间的利益博弈中,没有公正的态度而明显地偏向 某一方:或者政府官员将公共权力作为个人资源进行权钱交易,卷入社会利益博 弈之中;那就不可能实现社会不同利益群体的共赢,达到社会和谐的结果。相反, 只会加剧社会的不和谐状态。在这种视界中,实现国家职能的转变,使国家正确 行使其应有的职权,发挥其应有的功能,而去除其不应有的职权和功能,既是构 建社会主义市民社会的首要前提,也是落实中共“十七大’’所要求的“实现党的 领导、依法治国与人民当家作主三者统一"的关健所在。

三、新闻舆论监督的不足

新闻舆论监督在现代社会和民主国家中是一种极为重要的政治监督力量。它 以迅速、敏锐、传播广泛的独特方式作用于政治舞台,对国家实施广泛、及时而

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我国转型期行政权力腐败原冈研究

有效的监督,从而成为现代民主制度的重要组成部分。①它具有全民公审的强大 威力,能够及时把一切官僚主义和腐败堕落行为置于众目睽睽之下,使之原形毕 露,从而产生无法抵御的社会力量。正因为如此,在现代社会,新闻舆论监督被 誉为立法、行政、司法三大权力之外的“第四种权力”。也正是从这个意义出发,
新闻舆论监督成为社会监督最有效手段之一,同时也是制约和揭露腐败的有力武

器。新闻舆论监督对于揭露和遏制权力腐败起了重要的积极作用,但同时也存在 着巨大的根本性的问题。 首先,中国的新闻媒体从根本上说缺乏独立性。在当代中国,新闻舆论的定 位首先是“党的喉舌"。我国新闻媒体自成立之初起,其目的就是鲜明的:一是 作为党和政府的喉舌,将党和政府的路线、方针、政策和法规等及时、准确地传 递给广大的人民群众;第二是丰富人民群众的文化生活;第三才是舆论监督。《中 国广播电视管理条例》第一章第3条明确规定:“广播电视事业应当坚持为人民 服务、为社会主义服务的方向,坚持正确的舆论导向。’’@而这个所谓“正确的舆 论导向”,就是指各级电台、电视台、报刊必须以“党的喉舌"为基本定位,宣 传“主流文化”,为马克思主义意识形态服务。各级电台、电视台、报刊不仅是 政府职能的延伸,即积极做到秉承政府的旨意,传播政府的政策信息,而且具有 日积月累、潜移默化地影响全体社会成员的信念和态度的重要特征,承担着塑造、
影响舆论,强化社会规范,维护政权合法性和稳定性的重要功能。在事实上,我

国的新闻媒体已被纳入国家权力系统内部,其资金来源、人事安排、节目选编都
是受政府控制的,虽然也有局部的自主性,但从根本上是依附于党和政府,服从

于党和政府的。党和政府的喉舌,在揭露和制约党和政府自身的权力腐败的时候,
必然要受到种种约束和羁绊。

其次,我国现行新闻舆论管理模式存在弊端。肇始于计划经济时代的现代新 闻舆论管理模式,有时会影响大众获取信息的充分性和全面性。我国的主流媒体 很大程度上是所谓的“机关报’’类型。媒体种类往往与机关、部门的职权划分相 对应,每家媒体都有主管其事物的归口机关。这种条块分割、各有归属的格局虽 然有利于对媒体的管理和控制,但同时也不可避免地导致媒体的官僚化和对受众 需求的漠视。由于媒体无需按照新闻事业的规则去参与市场竞争,因而其生存压
①蔡定剑:‘国家监督制度》,中国法制}{{版社,1991年版,第301页。 ②赵玉明主编:‘中国广播电视年鉴》,北京广播学院出版社,1998年版,第148页。
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力通常取决于所隶属机关的好恶和评价。在特定时期,机关甚至亲自参与监控, 从而加剧了媒体和大众需求的脱节。此外,一旦媒体发表的揭露性、批评性报道 涉及本部门、本行业利益,就难免要受到主管机关的干预。实际上,由于部门利 益的存在,这种批评性的稿件往往尚未与受众谋面就已经胎死腹中。因此,在相 当多的情况下,媒体很难真正以公众媒体的姿态对社会生活进行广泛、全面、深 入、客观的监督,而是容易演变为主管主办部门昭显政绩、隐恶忌医的自我宣传、
自我保护的工具。

加强新闻舆论监督,本来首先要解决新闻媒体的独立性问题。由于我国的特 殊政体和特殊国情,意识形态领域是党高度控制的领域,因而新闻媒体的独立性 难以得到保障。在这种情形下,要使得新闻舆论真正能起到制约权力从而制约权
力腐败的作用,只有从其他途径入手。 一个有一定可行性的路径就是加强网络监督腐败。

互联网,改变着人们的生活方式,也对政治生活和社会生活产生深刻影响。 网民通过互联网了解国家事务,发表意见建议,提供信息线索,行使民主监督权
利,推动网络舆论的形成,使虚拟的网络变成现实监督的平台。网络监督的积极

意义日益凸显。这是时代的进步,更是社会民主进步的体现。 和传统媒体监督相比,网络监督具有其独特优势和强烈的时代特征。从BBS、 博客,到各新闻网站和门户网站的相关频道,再到个人维权网站甚至是专门舆论 监督网站的出现,各种网络形态的并存与互动,使得网络监督不仅快速、便捷, 而且廉价、有效;网络蕴藏的海量信息,为纪检监察以及司法部门提供了丰富、
直接且不易灭失的反腐败线索,网络监督成为群众监督和舆论监督的重要构成和

最佳结合;而最值得一提的是,中国有近3亿网民,网民参与的普遍性和不受控 制性,使得网络监督无时不在,无处不在,俨然一张群众监督的“天网"。群众 的知情权、参与权、表达权和监督权在网络监督过程中得到很大程度的实现。群 众的主体意识日益崛起,主体地位日渐形成,为网络监督奠定了坚实的群众基础。 不可否认,目前网络监督仍处于一个初级阶段。由于网络监督的主体合法性 尚不明确,监督手段缺乏或受到限制,网络监督信息不可避免地带有局部性和片 面性,以致有的地方、有的官员漠视网络监督,对网络声音置若罔闻,甚至对网 络举报人进行压制和打击。而与此相反,滥用监督权的现象也不同程度存在。有

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的网民通过网络散布谣言,侵犯他人合法权益,宣泄对社会的不满情绪。这不是 网络监督。网络监督不是风闻言事,不是捕风捉影,更不是建立在不良动机下的 诽谤和宣泄。网络监督同样必须遵循传统舆论监督的规则,现实的法律规范和道
德准则同样也应在网络得以延伸和遵守。网民在行使监督权利的同时,不应拒绝

相应的法律和社会责任。针对目前网络监督存在的缺憾和问题,有关部门应当积 极加以引导和规范,对网络监督的形式与内容、权利与保障等各个方面及时作出 规定,使网络监督有章可循,有法可依,为广大群众参与反腐败提供畅通的渠道, 将网络监督提高到一个新的阶段。

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一、权力腐败作为社会的痼疾和不治之症,并不是我国改革开放的特有产物。 改革开放以来我国进入社会转型期,权力腐败大量出现。但改革开放本身并不必 然产生腐败犯罪,公职人员腐败犯罪作为一种伴随人类文明社会很长时期普遍存 在的社会历史现象,直接根源于权力本身所具有的不平等性和可交换性。私有制 及其所产生的私有心理和私有观念是其顽固存在的社会基础。不管是过去、现在 还是遥远的未来,不管是在我国及其他社会主义国家和发展中国家还是在西方发 达的资本主义国家,只要存在着不受制约的权力,只要私有制及其所产生的私有 心理和私有观念没有被根除,就必然会出现腐败。 二、中国正处在社会转型期。计划经济体制向市场经济体制的逐步转变,带 动了中国社会一系列意义深远的变动,其中对权力腐败产生最直接影响的就是社 会利益结构的变动和社会权力结构的变动。这里面,更直接的是其中行政权力主 体(干部阶层)在转型期自身利益以及权力的变动,这两者对我国转型期权力腐
败产生的影响是极其深刻而全面的。

三、中国有自己的特殊的历史和文化,有自己特殊的社会形态,三权分立与 多党制不适合中国国情,至少在较长一段时期内不适合中国国情。中国的改革必 须在坚持中国共产党的主导作用的前提下进行。既要坚持党的绝对领导,又要实 现人民对党的权力的有效制约与监督,是我国政治转型也是我国权力腐败问题的 核心和难点问题。 权力腐败最大肇因是权力没有得到有效制约与监督,而既然国家机关内部无 法形成权力对权力的真正制约,则从国家机关外部,即从社会角度对政府进行监 督,形成社会对行政权力的制约,从而有效遏制腐败,应该是一条可以考虑的全
新路径。

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中央民族大学硕士论文

我国转型期行政权力腐败原冈研究

参考文献
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中央民族大学硕士论文

我国转型期行政权力腐败原因研究

2002年第22期。 【251

中共中央纪律检查委员会向党的第十六次全国代表大会的工作报告【J】。《中国检察》,
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【30]

欧阳涛:《刑法学犯罪学领域热点问题剖析及对策》,第12卜130页。

我国转型期行政权力腐败原因研究

致谢

民大三年,终身难忘。感谢敬爱的导师申喜连教授,感 谢恩师时时处处的关心和爱护,感谢恩师点点滴滴的点拨与
指引。

感谢敬爱的李院长,党老师以及远在宁夏的荣校长,感 谢您们的宽大的胸怀与和蔼的风范。 感谢车锋老师以及其他行政老师的巨大帮助。 民大三年,我才真的长大。
感谢。

另外,这篇论文质量远低于一年前规划的期望,深感遗 憾。抱歉!

我国转型期行政权力腐败原因研究
作者: 学位授予单位: 李韬存 中央民族大学

相似文献(10条) 1.学位论文 黄世楚 转型期中国行政权力格局的调整 2001
该文第一部分从转型期即将发生在政治、经济、社会等领域的深刻变化、行政理论和观念的改变以及传统行政权力格局的诸多弊端三个方面分析了进行 行政权力格局调整的必然性.第二部分则从总体上提出了进行行政权力格局调整的几个原则要求和总体目标.第三部分具体探讨了转型期行政权力格局的基本 框架和权力流动的基本途径与方向.

2.期刊论文 李斌.李翠芝.杨俊峰.LI Bin.LI Cui-zhi.YANG Jun-feng 权利归位、意思自治与社会转型--对治安调解 行为的一个法社会学观察 -江西公安专科学校学报2005,""(2)
治安调解制度的施行,使得理论上的合理性与实践中的可行性产生了一定程度的疏离.理论上,该制度的施行,正确区分了行政权力与民事权利的界限,有 利于保护公民的合法权益.而实践中相对人却对公安机关产生了误解.此冲突的产生,属于社会转型期的正常现象,需要在磨合中逐渐实现对接.

3.学位论文 段宇波 我国社会转型时期行政权力体系的秩序重建 2007
行政权力是政治哲学与行政法学领域一个高度抽象的概念,对行政权力体系的秩序探求,是对我国社会转型时期权力结构重新配置的理性思考。随着我 国社会转型的深入,源自于经济和社会领域的改革逐步延伸到政治和行政领域,行政管理和政治体制领域的改革本质是权力秩序的重建。同时这个权力秩序 调整的过程也是一个让利放权的过程,即国家向社会放权,党向政府放权,中央政府向地方政府分权,政府向市场放权的过程。在这一系列的权力关系的调 整和配置过程中,原有的行政权力秩序被打破,但新的行政权力秩序并没有完全建立,因此形成了行政权力体系的失序,出现了公共权力部门化,部门权力 商品化和各种权力主体的利益冲突等现象。对以权力配置为中心的改革进行分析,运用系统的观点思考各种行政权力之间的关系与合理配置,对于我国的行 政实践有着重大的意义。 笔者认为行政权力的秩序重建需要通过有效的制度安排对行政权力与国家权力、社会权力之间关系重新界定,同时在行政权力体系内部科学合理配置权 力。对行政权力秩序的重建的基本逻辑就是要在充分认识国情的基础之上,借鉴西方先进的管理理论,形成在党的领导下,以政府为中心的多元治理秩序。 鉴于以上认识,本文在分析了行政权力体系及其秩序的基本内涵的基础上,回顾了西方和中国行政权力体系的秩序演进历程:分析了我国权力的重新配 置为中心的改革进程,即权力调整中的让利放权、新兴权力主体的权力扩张、由高度集权向选择性分权的权力调整过程。并对由于权力调整而出现的制度性 权力集中、制度性权力结构失衡、制度性权力腐败进行了深入的探究,指出这种权力失序对社会稳定、政府合法性、民主政治的危害;最后,笔者认为行政 权力体系的秩序问题就是要在民主政治框架下合理配置权力,就是要在国家层面上处理好行政权力体系与民主宪政的国家架构、中国共产党的领导与执政能 力的关系;在内部处理好行政权力体系内部权力的合理配置,纵向分权和横向分权相结合,政治分权和经济分权,行政分权向法治分权过度;在与社会权力 体系的关系上,积极培育非政府组织,构建公民社会,完善基层民主自治,从中国的实际国情出发,以政府为中心培育公民社会成长,建立多元治理机制 ,创新建立新的权力体系和秩序。

4.期刊论文 杜洁.陈小华 社会转型期行政权力的异化及其消除 -湖北行政学院学报2002,""(1)
处于社会转型期的行政权力容易异化,主要表现在:权力流失,引起行政资源浪费;利益倒错,公仆变为主人;权力角逐,手段变成为目的;权力僭越,职权扩 张为特权;传统惯性,导致权力滥用.要消除这些异化现象,一方面要适应社会分化的趋势,建立相适应的自主机制,另一方面要适应法治化治理需要,建立完备 的制约机制.

5.学位论文 宋任东 转型期中国行政权力格局调整问题论析 2004
改革开放的逐步深入推动了中国社会的转型,而中国社会的转型又对作为中国改革开放主导力量的各级政府,提出了更高的要求.具体地讲,就是各级政府 均应适应社会转型和社会发展的需要,迅速地转变职能,以充分调动各个方面的积极性,激发各个方面的活力.而政府职能是行政权力的目标和归宿,行政权力 则是政府职能的前提和基础,政府能力的大小主要取决于二者之间的制约、平衡和相互协调.

6.期刊论文 谷宇 当前我国无行政权力依托型基层党组织功能实现的难题与对策 -上海党史与党建2010,""(4)
无行政权力依托型基层党组织广泛地存在于"两新"组织中,是中国共产党政党组织体系中重要的组成部分.由于受到社会转型与政党转型两大社会变革力 量的影响,在当前中国的政治生活中其组织功能的发挥受到限制.本文将该类型党组织功能拓展过程中的难题归纳为行政权力、组织体制与人力资源,并针对 这三大难题提出一定的对策思考.

7.期刊论文 司林波.王兰.Si Linbo.Wang Lan 社会转型进程中的寻租腐败及其治理的再思考 -中共郑州市委党校学 报2006,""(3)
现代社会中最常见的寻租活动是公共行政权力主体的寻租行为,主要指一定的国家公共行政权力主体,利用法律赋予的某些合法的公共行政权力,通过不 正当的途径或方式,按照等价交换的原则,非法地实现一定的公共行政权力与一定的经济财富之间的交易,或一种公共行政权力与另一种公共行政权力的交换 的特定行政现象,即通常所说的以权谋私、权钱交易或腐败.

8.学位论文 万志峰 大学内部机构设置及现状研究 2008
我国高等院校在内部机构设置与改革方面已经明显落后于社会的转型,论文试图通过对大学机构设置历史与现实的分析,找出我国高校在内部机构设置 方面所存在的具体问题,并有针对性的提出具体的应对措施,以期能对我国高等院校尤其是地方高校的内部机构设置提供有益的启示。论文在研究的过程中 ,主要采用了比较的方法,包括历史与现状的纵向比较,也包括国内高校与国外大学、国内高校与港台大学等在机构设置方面的横向比较。 现代大学起源于中世纪的欧洲,其中1088年创立的博洛尼亚大学被公认为“欧洲大学之母”,当时比较著名的高校还有巴黎大学、牛津大学以及剑桥大 学等等,中世纪大学早期的院系一般有神学院、法学院、医学院、文学院等等,于是大学逐渐形成了以院系结构为特征的高等学府。大学在后来的发展过程 中强调大学自治与学术自由,大学功能也由以前较为单纯的教育教学功能发展为现在的教育教学(人才培养)、科学研究以及社会服务等等。 我国的高等教育建国后发展迅速,与港台地区以及英美等西方国家实行的一长制(校长负责制)或董事会制度不同,目前我国大陆的公办高等院校普遍实 行“党委领导下的校长负责制”,在这种大学领导体制下、我国地方高校的机构设置一般包括党委组织机构、行政组织机构、教育辅助机构以及院系设置等 等。通过比较可以看出,大陆高等院校内部不管是党政管理部门还是院系教学单位,他们的数量都远远多于英美、港台地区高校内设机构的数量。机构重叠 、部门庞杂以及过多的管理层级,大大降低了我国高等院校的管理效率和办学效益。同时,国家对高校及其内部机构和管理人员进行的习惯性行政级别划分 ,也导致了地方高校行政化、官场化现象的存在,进而影响了地方高校行政权力与学术权利的平衡,甚至使学术权力成为行政权力的附庸,不利于地方高校 的健康发展。 针对我国地方高校内部机构设置中存在的一系列问题,论文在比较论证的基础上,分别提出了相应的对策。在高校机构设置上提出了党政分工与密切协 作、不可替代、责权相称、管理层次与幅度优化、精简高效以及社会需要、学科、专业发展需要、特色等原则;在机构重叠与管理层级过多方面,提出机构 合并、部门合署办公以及扁平化管理等措施;在促进学术权力(教授治学)、民主管理等方面提出分层构建学术与民主管理委员会机构体系以及构建并完善校 、系(院)二级办学体系的建议。

9.学位论文 石鹏 法治视野下的我国行政问责制研究 2009
当下中国正处于社会转型的重要时期,规范行政权力的行使,塑造责任政府,对实现社会主义法治社会具有十分重要的意义。建构合理的、有序的、完 善的行政问责制,是实现有限政府、责任政府的重要制度支撑。但我国行政问责制还处于初级阶段,还有许多问题亟待解决。 本文通过对行政问责制予以理论上的分析,针对其在实践中所产生各方面问题,并提出相应的解决对策,期望能对完善我国的行政问责制度有所裨益。 使其发挥对构建责任政府、实现社会主义法治社会的重要作用。

10.期刊论文 陈毅松.CHEN Yi-song 社会回归——行政权力的演进方向 -行政论坛2007,""(1)
随着先发国家逐渐从工业社会向后工业社会转型,国家行政权力向社会回归的趋势变得越来越明显,这种变化主要体现在政府与公民、政府与市场以及政 府与"第三部门"的关系上.根据自由主义的国家和社会关系的观点,国家权力是由社会让渡的,当社会发展到一定的成熟阶段,势必要求将让渡给国家的部分权 力收回.而这些需要回归社会的权力往往是通过传统的政府的行政职能来体现的,因此,通过调整政府职能范围来重塑行政权力的行使空间,是确保行政权力向 社会回归的关键.

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