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试论我国税务稽查制度改革的政策取向


[摘 要]税务稽查在税收工作中的重要地位未能得到充分体现;稽查模式改革不彻底、 实施不到位; 稽查队伍的素质有待提高; 工作规程发生扭曲; 税收执法受到执法环境的制约。 上述问题的存在很大程度上影响了我国税务工作的有序进行,因此,必须进行稽查制度的改 革, 以期有效推动我国税收工作的高效运行。 [关键词]税务稽查; 政策取向; 执法环境; 稽查管理体制 税务稽查是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴义务 情况所进行的税务检查和处理工作的总称。其目的是通过查处各类税务违法行为,充分发挥 其监督惩处作用,推进依法治税,促进税收征管,最大限度地减少税收流失,保证国家财政 收入。税务稽查促进了社会主义市场经济的稳定发展和有序运行。保证了税收财政职能和经 济调节职能的有效发挥。便于发挥税收监督职能,促进企业自我完善、自我发展。以确保税 收征管质量,推动税务机关提高征管工作水平。总之,税务稽查工作是界定纳税人、扣缴义 务人的纳税义务、扣缴义务履行程序的有效工具,是完善税收制度与税收征管体系的信息反 馈系统,是促进企业发展,推动税务机关提高征管工作水平的重要手段,是完成税收任务, 保证国家财政收入的重要环节,是维护税法权威、严肃税收法纪、惩处税收违法犯罪行为、 培育良好纳税观念、实现依法治税的基础保证。同时,我国税务稽查在实际运行中也暴露出 不少问题。 一、我国税务稽查中存在的主要问题 1.税务稽查在税收工作中的重要地 位未能得到充分体现。 我国现行税务稽查工作仍停滞于以查增收或以查促收的阶段。国 家为了应付财政支出的高速增长,将税收任务指标作为一项政治任务下达给税务机关,税务 部门不得不在完成收入任务上狠下功夫,税务稽查围绕收入任务转的现象大量存在。大量的 稽查对象是针对那些易于查出问题的有利可得的企业,而对那些隐蔽较深,有严重偷逃税现 象的企业却没有进行有效查处。税务机构分设以后,国、地两税机关为了各自的利益,互不 联系, 加之纳税人存在缴纳税款时划分税种不清、 申报资料不全等原因, 造成大量重复稽查。 此外系统内部征收与稽查为了完成各自任务发生磨擦,出现征收不能及时给稽查提供线索, 稽查出来的问题也没有反馈到征收工作中去的现象。 2.税务稽查模式的改革不彻底,实 施起来不到位。 随着 1997 年我国征管体制的全面改革, 新的税务稽查模式也在全国范围 内逐步实施。但是现行税务稽查模式在实施过程中却存在着不少的问题,主要体现在: (1) 由于税务稽查职责在范围上划分不够明确,使得上下级稽查机构之间相互争夺范围,抢夺税 源,甚至出现两份稽查通知或处理决定下达同一企业,使得纳税人无所适从。这既造成了纳 税人对税务稽查机关依法行政认识上的误解,有时又使稽查出来的问题因下达处理决定的不 同而扩大化或者缩小化; (2)由于目前稽查的收入型模式和上述问题的存在,导致了稽查不 深入, 力度不够大, 为收入而稽查, 从而出现了对一些违法行为查而不清、 决而不刚的现象, 执法的严肃性、公正性受到极大地削弱; (3)由于多级稽查格局的原因,一个年度内企业接 受二级稽查十分普遍,部分企业甚至接受三级稽查,乃至更多级的税务稽查,从而造成了重 复稽查的问题,如果再加上地税部门的稽查,企业确实不堪重负,生产经营难免不受影响; (4) 由于现行税收征管整体模式中征收、 管理与稽查三者之间职责划分不清, 征管也搞稽查、 稽查又兼征管,相互混淆,又相互脱节,从而出现税收工作“盲点” 。加之,由于我国市场经 济在运行过程中,法律仍不够健全,社会上“拜金主义”等不良影响。目前在税务系统内部 仍存在个别腐化堕落者,他们大肆利用手中的税收执法权力,以税谋私,索贿受贿,贪污挪 用税款,乱征滥罚,擅自减免各项税款,甚至与纳税人内外勾结,代开、虚开、盗卖增值税 专用发票,骗取出口退税,给国家经济建设带来巨额损失。[!--empirenews.page--] 3. 税务稽查队伍的素质有待进一步提高。 随着市场经济体制的逐步推行,一部分纳税人思 想观念也发生了变化, “小团体主义” 、 “个人主义”等不良思想有所滋长。现在一些纳税人逃 避税收的方式十分隐蔽,手段更加多样化,这就要求税务稽查人员具备反偷避税收的能力。 但目前稽查人员的业务素质参差不齐,不少青年干部经验不足,岗位技能差,不能独挡一面 地开展工作。有的稽查人员不会查帐,不善于从帐实上查找蛛丝马迹,挖掘隐蔽的深层次的

问题,做出的稽查决定缺乏实在的内容,给税务稽查工作带来了诸多不利影响。 4.稽查 工作规程在实施过程中发生扭曲。 税务稽查工作规程作为税务机关和税务人员实施税务 稽查工作的规范,是每一个税务人员在开展工作时必须遵循的行为准则。但是在很多基层征 税机关,他们为了完成上级下达的税收任务的目的,人为地对税务稽查工作规程进行调整, 以达到以查增收,以查促收,完成税收任务的目的,人为地对税务稽查工作规程进行调整, 以达到以查增收,以查促收,完成税收任务的目的。比如在稽查选案阶段,由于税收收入任 务重,税务机关强调稽查查补收入的责任目标,以致选案不是通过计算机系统科学选案,而 是急功近利地瞄准那些经济运行较好的企业为重点稽查对象,重复稽查同一企业的现象时有 发生,经济情况较差的企业却很少去查去管。 5.税务稽查的正常执行受到执法环境的制 约。 由于社会主义市场经济法制建设滞后,纳税人的纳税意识不强,加之“拜金主义” 、 “权钱交易”等腐败现象仍然存在,从而出现税务机关在对纳税人开展税务稽查时,经常会 受到来自社会各方面的干扰,各种说情接踵而至,更有甚者,部分单位的领导直接给稽查人 员施加压力,致使稽查人员无法正常开展工作,不良社会风气,严重破坏了税务执法的权威 性和公正性。 此外,税务稽查经费投入不足,装备落后,交通工具、通讯设备缺乏,直 接影响到税务稽查的进度、深度和广度。 二、关于我国税务稽查改革的政策建议 1. 规范稽查工作程序,严格按照规程执法。 (1)科学地开展稽查选案工作。建立以计算机 选案为主、人工选案为辅的科学选案体系,充分利用计算机网络资源,建立税务稽查选案信 息系统,将重点行业,异常申报企业,重点税源户的纳税申报资料输入该信息系统,从而科 学地挑选税务稽查对象,从根本上避免纳税人的重复选案。 (2)认真做好稽查实施阶段的各 项工作。 稽查工作要严格以事实为依据, 以法律为准绳, 实施法治管理, 防止人为变通了结。 关键要做好以下两点:第一,稽查程序要合法。第二,稽查取证要合法。 (3)严格逃选审理 人员,充分发挥税务稽查审理工作的把关作用。稽查审理工作承前启后,审理工作的好坏直 接关系到税务机关最后执行税务处理决定是否准确合法,因此审理人员在挑选上必须具备责 任心强、业务素质高的特点。他们必须对稽查文书的格式制作是否规范,引用法律条文是否 准确完整,相关数据是否真实准确,附属材料是否齐全真实等具体事项进行严格认真审核把 关,从而防止稽查决定出现不必要的差错和失误,尽可能避免税务行政复议、行政诉讼情况 的发生。 (4)加强稽查执行工作力度,捍卫税务稽查的权威性。稽查执行工作是税务稽查工 作流程的最后一环,也是稽查成果得以实现的关键步骤,要充分体现税法的刚性。税务机关 应当按照已做出的税务处理决定中涉及纳税人的有关补缴税款、处以罚款、加收滞纳金和调 帐等事宜,一一贯彻落实到位。改变对偷税漏税处理查得多补得少,征纳双方讨价还价的作 法,督促纳税人将相关税务处理决定落实到位。必要时,税务稽查执行部门可依法采取税收 保全、强制等措施,维护税法的尊严。[!--empirenews.page--] 2.理顺稽查管理体制。 理顺的稽查管理体制应符合几个有利于: (1)有利于加强稽查工作的规范领导,掌握工作主 动权,摆脱单纯任务观点的束缚; (2)有利于稽查组织依法独立行使职权,摆脱地方不适当 干预和说情风干扰; (3)有利于发挥当地税务机关对征收、管理、稽查、复议四个系列的综 合协调作用和监督作用,减少稽查组织内部非业务性机构,节省人力物力,集中搞好稽查。 现行稽查管理体制改革,要突出稽查机构能独立行使执法权及掌握规范性工作主动权,可考 虑对稽查机构实行双重领导的管理体制,即人事经费及业务上实行垂直领导,在各项征管综 合协调、 实务、 工团、 纪检、 监察等方面由当地税务局领导。 3.培养高素质的稽查队伍。 税务稽查是一项政策性、业务性和综合性很强的工作,它涉及会计、审计、法律、企业管理 等各个领域和税收征管工作全过程,客观上要求有一支训练有素的稽查队伍。 (1)从稽查力 量上予以保证。各级稽查组织人员的配备要与其承担的职责和任务相适应,各地税务机关还 要根据本地区实际情况,因地制宜合理配备稽查人员,从数量上保持稽查队伍的稳定。 (2) 保证稽查队伍的质量。稽查人员应该是集思想素质和业务素质于一体的优质人才,政治上事

业心强,为政清廉、拒腐防变、有高度的责任感;业务上精通税收政策,懂法律,会查帐, 办案能力强。作为领导,在选人用人上要把好关,要建立一套稽查干部队伍管理制度,把思 想好、业务能力强的干部选拔到稽查工作岗位上来。 (3)建立业务学习和培训制度,着重在 现代会计实务、检查技巧和计算机技术上进行强化训练,每个稽查员要掌握多种形式偷逃税 行为的稽查办法。 (4) 把鼓励竞争机制引进稽查管理, 实行稽查人员等级制和稽查主检官制, 坚持奖罚分明,坚持个人收入与稽查业绩挂钩。充分调动稽查人员的工作积极性。 4.建 立复查制度,提高稽查质量。 (1)建立复查制度是完善税务稽查监督机制的需要。从税 务稽查工作的性质和内容看,必须有一套完善的监督机制才能保证稽查工作的质量和效果, 而现行的以纪检监督、领导监督和工作程序制约为主的监督机制还不能完全适应稽查工作的 特殊性。 首先, 现行的纪检监察监督是一种事后监督, 一般是在造成严重后果后才进行处理。 这一制度的力度是大的,但对一些小问题、苗头性的问题作用不很明显。而领导监督虽然可 以随着执法过程进行, 但各级领导和稽查单位往往出于偏袒和面子, 发现问题后, 大事化小、 小事化了, “下不为例”或轻描淡写地批评几句就过去了,监督力度也是有限的。其次,稽查 部门的“四分离”制度还有待于进一步完善。尽管各稽查单位都实行了“四分离”的工作制 度,但对其中“稽查”环节还缺乏严格而完善的监督。在实际工作中,由于缺乏对稽查人员 有效的监督,查而不报、查大报小、避重就轻等现象是常有的事,造成了检查质量低下,溢 漏率高等严重问题。而复查制度能够直接进入稽查的具体执法过程,将与现行的纪检监察、 领导监督、 工作程序制约形成一个完善的监督制约机制, 保证税务稽查工作的顺利进行。 (2) 建立复查制度是与国际税收稽查体制接轨的需要。 从我国国情出发, 借鉴国际税收管理办法, 完善我国税收管理体系是今后的发展方向,也是经济全球化国际化发展的要求。税务稽查作 为税务工作的“重中之重” ,更应学习借鉴国外的做法和经验。据资料表明,西方发达国家的 税务工作都普遍实行了稽查复查制度。在税收机制比较健全的美国,将复查作为整个税务工 作中的重要环节普遍实行,复查比例达到 7:1.同时,美国复查制度的配套机制也很完善, 他们在复查对象的选择、复查程序的执行,以及发现问题对责任的认定和追究都有一整套较 完善的规章制度,从而使复查结果成为决定税务人员工资待遇、职位升迁的重要标准。促使 税务人员努力学习业务,严格执法程序,保证了稽查工作的质量。同时也对一些不法纳税人 形成了无形的压力,促使他们遵守税法,积极配合税务稽查人员进行检查,依法纳税。



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