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浅析基层公安机关警力不足的原因及解决对策


2010年7月 第4期 总第141期 JOURNAL
0F

江西公安专科学校学报

July
COLLEGE

2010

JIANGⅪPUBUC

SECURITY

No.4 Ser.No.141

浅析基层公安机关

警力不足的原因 及解决对策
王能武,胡强
(江西警察学院,江西
南昌 330103)

摘要:目前,基层公安机关警力不足已成为制约和困扰公安工作的一道难题。究其根源主要在于治安形势千变万

化、工作任务日益增加、机构设置不规范、运行机制不科学、编制管理不科学、录用机制不合理和部分民警素质偏低 等。要突破警力不足的瓶颈,全面提升公安工作和队伍建设水平,应通过创新工作模式、规范机构设置和编制管理、改
革录用体制、坚持科技强警、完善培训机制、减少非警务活动、提高民警综合素质和壮大辅警力量等措施来解决。 关键词:基层公安机关:警力不足:原因:解决对策 中图分类号:D631.4 文献标志码:A 文章编号:1008—8121(2010)04—0109-04

改革开放以来.随着社会经济的迅猛发展.社会 治安管理任务的日益加重与基层警力不足之间的矛 盾日益突出.尤其中国在国际上政治经济地位的不 断提升,各种国际、地域性的活动交流的频繁,令治 安工作面Il缶更多的新问题、新挑战。同时也提出了更 高的要求。我国公安机关承担着维护社会治安、打击 违法犯罪、保护公民生命财产安全的重要任务,基层 公安机关因任务的迅猛增加、民警的超负荷运载.警 务运作也走到了举步维艰的地步。与此同时,在这警 力严重不足的情况下却依然存在着资源浪费、管理 方式粗放、警察综合素质偏低等一系列问题,使得原 本单薄的基层警力雪上加霜.与当前构建社会主义 和谐社会与促进经济建设维护国家长治久安的需要 极不相符。因此分析并解决当前基层公安机关警力 不足的问题已迫在眉睫。 一、当前基层公安机关警力不足的原因分析 警力,是指依据有关法律法规系统地进行社会 控制的社会力量。从深层意义理解,它不但包括警察 的数量,还包括警察的素质,对警察的组织指挥、警 察装备以及后勤保障等.是公安机关得以正常运行 的关键性因素。它不仅关系到公安机关队伍的正规 化建设。更关系到社会的和谐发展与人民的安居乐
收稿日期:2010-05-11

业。[11警力不足是我们必须正视并值得深思的问题。 笔者认为,目前影响基层公安机关警力不足的原因 主要有以下几个方面: (一)受外部客观因素的影响 1.社会治安形势的日益复杂化是警力不足的主 要原因。改革开放之前,我国处于计划经济时代,社 会环境封闭保守.政治氛围浓厚.城乡人群户籍管理 制度严密,人员基本上固定,人El流动及小,公安机 关无需动用大量的警力就可以控制整个社会局面. 完成工作任务。改革开放之后,随着我国经济的迅速 发展.社会治安形势也发生了根本性的变化。社会贫 富差距加大.社会环境的宽松、市场运行机制的多元 化、国家利益格局的调整以及国际部分反华势力对 我国实行“西化”、“分化”政策的加剧,令社会不安定 因素El益增加。为维护社会治安秩序稳定,促进我国 和谐发展,公安机关需要投入大量的警力。特别是进 入21世纪以来。社会形势日益复杂,各类严重危害 社会稳定的刑事案件、群体性事件、校园安全事件等 居高不下.黄、赌、毒现象再次滋生蔓延等新问题都 给公安机关提出了严峻的考验。 2.大量的非警务活动浪费了原本紧张的警力资 源。当前.我国不仅处于社会转型期,同时也处于社

作者简介:王能武(1973一),男,江西警察学院警官培训处副教授,法律硕士,研究方向:刑事法学、警察教育;胡强,男,江西
警察学院侦查系2007级学生。
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会矛盾的凸显期,作为掌握国家暴力机器的警察常 常被推到风121浪尖上,扮演着多重角色。配合其他行 政部门执行了大量的非警务工作。在现行的双重领 导体制下,公安机关作为政府的职能部门受行政干 预而不得不从事非警务活动现象就更为突出。如强 行要民警订报纸、抓计划生育、催款、拆迁房屋、征用 土地、收税款等等。焦点访谈就曾报到过一件事。广 西一个地方的政法委给派出所一个订当地的法制报 的任务,有个派出所为了完成任务,一个晚上就抓了 40多个没有暂住证的人并要他们订报纸,190多元一 份,订完了就可以走人。[21有人形象地形容警察非常 苦。现在于的工作是“二三五”,即一个基层派出所一 年的工作有20%在打击犯罪,30%是基层的基础工 作,50%是非警务活动。翻更有甚者,一些地方党政领 导无论什么事情都想要公安机关为他们“撑面子”。 致使大量警力没有真正投入到警务工作当中.使得 原本紧张的警力雪上加霜。警力不足的矛盾也日益 凸显。这不仅容易让群众因误解而激化矛盾.最终还 会影响政府的公众形象.影响警察的权威。 3.公安编制设置不科学导致警力严重不足。当 前公安机关警力定编缺乏科学有效的方法。从公安 机关现行的管理模式“条块结合.以块为主”中可以 看出其人事管理体制的不顺畅。基层公安机关的人 员编制、机构设置等方面既要达到上级公安机关的 标准,又要落实地方党委政府的部署,从客观上来 讲。执行起来具有相当大的难度。而基层公安机关内 设的机构级别以及职级待遇也不尽相同。笔者曾在 基层公安机关工作时,该县公安局有17个派出所, 警力不足5人的就有9个.占到总数的50%.而有的 偏远派出所只有3个警察。管着一个乡镇几万人。警 力配置低于社会需求比例.严重影响了警务工作的
开展。

利”等情况。这不但造成警力资源的浪费,也影响到 警令的畅通:不但造成警力资源的分散,也局限了整 体警务效能的发挥。 2.基层公安机关运行体制不科学浪费警力资源。 基层警力运行体制是指基层警力在空间、时间上的 分布以及打击犯罪与控制社会治安有效性、经济性 的制度保障问题。公安机关实行科学的体制其根本 目的是在于建立合理的警力配置与打击犯罪、控制 社会治安的有效统一。长期以来公安机关除了处置 突发事件和整治专项斗争之外。其他都与普通行政 机关一样执行作息制度。使得警力在时空与治安管 理之间存在不少磨合。这种运行机制的不科学导致 的负面影响有:一是基层派出所的职能没有充分发 挥。许多地方社会治安是由派出所、刑侦队和巡警队 共同管理的.而刑侦中队、巡警中队均属于“派驻 制”,这样一方面容易导致警力分散、多头指挥、大大 脱节形成不了合力,警力分布上出现重复布警、浪费 警力的现象,而另一方面一些地方的失控漏管造成 滋生违法犯罪“真空”地带的两级现象。二是同级公 安机关各业务部门在办理证照时缺乏统一合作。均 各行其是。对企事业单位的和公共场所的治安管理 和安全检查也是如此。三是公安机关内部对案件管 理的制度也不尽合理。管理起来要么一窝蜂.要么有 空隙。 3.基层公安机关业务管理粗放造成警力不足。由 于受财政因素的制约,基层公安机关普遍存在着科 技含量偏低、装备落后等一系列问题。有的基层公安 机关的领导不注重对本部门的警察培训。以警力抽 不开为由不落实警察的“轮值、轮训”要求。其结果是 警察理论和实战经验没有及时更新.无任是在治安 管理还是在侦查破案中,在很大程度上都还存在着 “粗放经营”搞人海战术,不是多部门搞整顿.就是全 员连续搞疲劳战;不是多个工作组搞检查,就是全体 下指标。现代科技在基层公安机关缺乏运用影响了 正常的办案效率,虽然在表面上都取得了一定的成 果,但在客观上却加剧了警力不足的矛盾。 4.基层公安机关警力配置的不合理难以适应当 前的基础工作。基层公安机关是广大人民群众联系 最紧密的部门,几乎所有的公安工作都要通过基层 公安机关去完成与落实,因此基层公安机关是整个 公安工作的根基,是推动公安事业长远发展的基石。 长期以来,公安机关一直致力解决“基层警力不足” 的问题,虽然公安机关每年都在大量的招录新警,然 而到现在为止,问题仍然没有得到解决。从有关统计 数据看,我国警力配置比例为世界最低。为11%oo,西

(二)受内部因素的影响 1.基层公安机关机构设置不科学影响警力配置。 目前,基层公安机关机构设置不科学、内部机构臃 肿、层次重叠、事权划分不清、工作相互推诿、关系不 顺、人浮于事、效率不高的问题比较突出,机构设置 过细,使得基层公安机关警力配置头重脚轻。这种机 构设置导致的负面影响:其一是警力分布呈“倒金字 塔”状,做领导的人越来越多,干实事的人越来越少。 笔者曾工作过的一个派出所就是这样,3名警察,一 个所长,一个指导员和一个民警。其二是职能模糊不 清导致好的、有利的事大家争着做,不好的、无利的 就相互推诿,谁都不愿做的尴尬局面。其三是公安机 关上下级之间事权划分不清。时常出现“哄抢”、“争
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方国家则是35‰。,也就是说,我国一个警力等同于 西方的三个警力,毋庸置疑,警力不足已成为当前一 种事实。同时,警力的结构性失衡也不容忽视。要提 高基层公安的地位,必须按照编制配齐配满其警力。 也只有通过科学合理的警力配置,才能实现公安系 统人力资本的合理使用,实现人力与物力、财力相结 合。提高警力使用效益及效率。 (三)基层公安机关警力不足受民警自身因素的
影响

每年约为8万元至10万元左右。而内地警察的工资 待遇每年约为3万元左右。由于工作环境枯燥、危 险,加上横向、纵向的比较,容易产生挫败和失落感. 并进而挫伤民警的工作积极性,尤其是在保障机制、 体制上得不到根本保证的前提下。据统计,目前江西 省无房或使用危房的县级公安机关20个.“三所三 队”中无房或使用危房的有366个.无交通工具的有 300个,无电脑的有110个,无通信工具的有148个 等等。由于大部分工作经费需要靠公安机关自行解 决,造成基层公安机关领导把大量的精力都花在了 跑财政、要钱、抓“创收”等等,造成了基层公安工作 警力资源的严重浪费。 二、解决基层公安机关警力不足的对策 (一)创新警务工作模式,优化警力资源的配置。 警务工作模式是指警察工作的路径与方法。随着日 益复杂的治安形势与低效落后的预防控制体系及手 段的矛盾日趋明显。创新警务工作模式.建立和健全 社会治安预防控制体系,使优化警力配置成为可能。 积极构建新型主动警务模式,切实做到警力跟着警 情走。长期以来,基层公安机关除遇有重大任务和专 项斗争的临时需要外,其他与普通行政机关并无大 的差别,导致警力的时空布置与治安防控的实际需 要之间存在着不少打防真空,致使对社会整体治安 控制职能萎缩。通过转变信息主导与警务概念、全时 空控制观念、科技创新观念、集约用警观念和现代化 管理观念,将其真正形成一整套集约高效和科技规 范的新型警务运行机制。充分发挥公安机关整体效 能。同时,要优化警力资源的配置。一是要改革现行 的公安机构设置,精简机关,充实基层,建立“小机 关、大基层”的新格局;二是要优化基层警力的分配, 切实做到警力下沉.尤其是新录用的民警下到一线 充实基层。 (二)进一步明确基层公安机关的任务,减少非 警务活动。基层公安机关需要严格执行相关的约束 公安机关非警务活动的规章制度。做到积极争取党 委、政府的理解、支持和配合,以解决公安机关“拿人 钱财,替人消灾”的尴尬局面.从而有效规范警务活 动,真正做到为基层公安机关减负。要增强依法行 政、规范执法意识,规范公安机关的职责范围,明确 公安机关的任务,把有限的警力投入到繁重的警务 活动之中。在坚持全心全意为人民服务宗旨之下处 理为群众服务与公安机关管的了、管不好和不该管 的事情之间的关系,减少公安机关自身的非警务活 动。使警察职能回到法律规定的轨道上来,发挥警力 的最佳效能。
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1.基层民警的素质不高影响到民警的战斗力。 随着社会的发展进步和人民主体意识的不断提高. 社会各方面对基层公安工作的要求越来越高。基层 民警所承担的任务和压力也越来越繁重。而其整体 素质和能力方面还存在着相当大的差距。其一.由于 基层公安民警的整体素质较低,加上队伍存在结构 断层、年龄老化等问题,直接影响了基层公安工作的 整体效能;其二,由于基层公安民警长期工作繁重. 任务不断,接受正规教育训练的机会不多,即使培训 也存在实用性不强、实战结合不紧密等问题.对民警 的整体素质提高不明显,使得许多基层民警在工作 上很大程度还是凭经验办事,缺乏公安科技知识和 创新精神,难以摆脱条条框框的约束,不能全面开展 公安工作。一些民警办案办不好、基础不扎实、不善 于与群众沟通交流、不会做群众工作、法制观念不 强、服务宗旨淡薄、工作方法粗暴、不作为、乱作为等 情况时常发生,群众反映强烈,这些都直接影响了公 安工作的成效,影响了公安机关的整体战斗力。 2.伤病的困扰制约着基层民警的工作能力。 公安工作任务艰巨、危险性大、紧张度高、民警伤病 突出再加上连续作战,正常的休息、休假难以保障, 民警的身体素质明显下降,不少民警积劳成疾。由于 基层民警身体的严重透支,致使一些民警英年早逝 或者达不到我国公民的平均寿命。近几年发布的一 些资料表明,我国人口平均寿命已超过70岁.但是 公安基层民警远远达不到这个水平。近20年来.全 国因公牺牲的民警6000余人,负伤10万余人.其中 基层民警占很大一部分,而部分民警的心理健康状 况也不容乐观。因此,伤病和牺牲的困扰仍在很大程 度上制约着基层民警工作能力的发挥。 3.保障机制不健全导致基层民警工作积极性不 高。按照相关法律规定,公安机关为行政机关和刑事 执法机关,公安所需经费由国家财政全额负担.但在 当前的财政包干的体制下又难免会因地方经济实力 的制约导致其难以兑现。虽然同为警察。待遇不仅仅 有区别,甚至相差悬殊。如我国沿海警察的工资待遇

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(三)完善教育培训机制,全面提高基层民警综 合素质。做好公安工作,光靠增加民警的数量是远远 不够的。强化科学建警意识,走素质强警之路尤为重 要。这就需要大力发展公安教育培训机制,提升公安 高等学校的教育培训质量。要加强教育培训改革,建 立公安“大教育”、“大培训”的工作体系,以适应形势 任务对公安工作的新要求。一是要提高民警的公安 业务知识.消除基层民警谁都能当,无所谓业务水平 高低等错误认识.增强基层民警公安业务的专业化 建设;二是要增强公安民警的训练培训,结合治安形 势的需要。采取科学的方法。及时对基层公安民警 “充电”,要紧跟实际,贴近实战,务求实效,大力强化 其基础知识、基本技能和基本战术的训练;三是增强 基层民警政治、业务、体能等各项综合素质的训练考 核。使每位民警都懂法律法规、方针政策、业务知识、 基本技能,以全面提高基层民警的综合素质。 (四)贯彻实施科技强警战略,增强基层公安工 作信息化水平。江西省公安机关牢固树立向科技要 警力、要战斗力的思想。大力增加科技投入,广泛运 用科技手段.着力全面提升基层警务工作的信息化 水平和科技含量。按照中央《决定》意见。全省公安机 关金盾工程建设投资资金全部纳入省、市、县三级财 政预算.其中2005年省市建设投资资金共达1.1422 亿元。目前。江西省各派出所已全部安装电脑,接通 基层科、所、队的四级接入网也全部建成。1393个派 出所使用专网方式联接公安信息网。并且带宽都在 2M以上。派出所人口管理信息系统已基本建立完 成。全省所有人口数据都实现了电脑管理和网上报 送。刑事技术建设不断完善,全省99个县级公安机 关刑事技术室已都达三级以上标准,其中,公安部一 级示范标准的26个,一级标准的4个,二级标准的 26个。这对于提高破案能力和实践水平发挥了重要 作用。是实现公安工作现代化的一条必经之路,也是 当前缓解警力不足的有效途径。 (五)借助民力资源,发展辅警,改善警力资源的 缺口。公安工作涉及方方面面。无论是打击犯罪还是 预防犯罪.仅靠公安机关是不能完全奏效的,必须认 真贯彻公安工作与群众路线相结合的根本方针,依 靠群众来打击、预防违法犯罪.这是我们克敌制胜做 好各方面工作的法宝。也是弥补警力不足的重要法 宝。在当代警务工作中.要想实现警力向社会面的延 伸,以各种辅警力量为依托。一是要加强治保组织建 设,村(居)一级要健全治保会.调解帮教组织并逐步 向下延伸发展.不断壮大各自的队伍,形成网络化。

二是要强化教育培训,在对群众进行普法教育的同 时,重点抓好专职联防队员、治保、调解、保安人员的 教育培训,全面提高其业务素质,以充分发挥其在维 护社会治安、开展安全防范、调解民事纠纷中的积极 作用。三是要发展壮大辅警力量,尤其要因地制宜发 展多梯队、多形式的辅警力量。如:治安志愿者队伍、 保安队伍、专联治安联防员、治安巡防等等。各种群 众自治性辅警力量齐头并进,相互衔接,相互补充。 四是要提供必要的经费保障。各基层单位领导应秉 承维护辖区治安的客观需要。积极发展辅警力量。认 真解决群防群治队伍的所需经费问题.以保证这项 工作的正常开展,从而认识到这是缓解基层警力不 足问题中一支不可缺少的队伍.真正做到“警力有 限,民力无限”。 (六)坚持从优待警,调动公安民警的工作积极 性。从严治警,从优待警。抓好公安队伍正规化建设, 是充分发挥警力资源效应的关键。一是要转变观念, 放眼长远。关心爱护民警,切实解决民警的后顾之 忧。要努力构建民警基本权益保障体系,制定民警年 休假制度和体检制度,完善民警医疗、快捷救助、意 外保险制度。二是要积极争取党委和政府支持,实行 专门的经费保障制度。加强公安经费保障,基本形成 财力、物力向基层公安机关倾斜。三是要充分保障民 警的合法权益。尤其是民警的正常执法权、正常休息 权等,并有相关完善的法律法规予以保障。要改变那 种“人民警察就要讲奉献”、“加班加点是理所当然” 等陈旧观念,树立以人为本的“警察也是常人.不是 超人”的新理念。四是要强化警务保障。基层工作任 务危险而繁重。为吸引更多的公安民警投入到基层 工作当中去,公安部门不仅要加强硬件建设,同时应 将更多的保障装备向基层倾斜.为基层民警创造出 一个相当宽松而舒适的工作环境来调动民警的工作 积极性,以缓解警力不足的困境。 参考文献:
【1】1
英延迭.浅谈基层公安机关警力不足的现状及改善途径

Ⅱ】.河北公安警察职业学院学报,2007,(3). 【21陈兴良。等.警察的使命法治的使命【M】.北京:法律出版
社.2001.

p】程小白,罗斌飞.江西省县(市)级公安机关警力配置现状、 问题及对策Ⅱ】.江西公安专科学校学报,2009,(6).

责任编辑:张艳

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