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土地开发整理项目可行性研究编制规程


土地开发整理项目可研编制规程

土地开发整理项目可行性研究 基本思路、目标
* 基本思路 以前几批国家投资土地开发整理项目可行性研究中存在的普遍问题 基本思路: 为着手点,以土地开发整理项目可行性研究的基本内容为主线,有针对性地阐述

土地开发整理项目可行性研究的相关基本概念、基本方法、 土地开发整理项目可行性研究的相关基本概念、

基本方法、基本规定和基本要 求。
* 基本目标:促进承担土地开发整理项目可行性研究的人员对相关基本概念、基 基本目标: 本方法、基本规定和基本要求的理解和掌握,进一步提高项目的合规性,提高项 目可行性研究的深度。

内容提纲
一 国家投资土地开发整理项目管理程序 二 土地开发整理项目可行性研究中存在的问题 三 土地开发整理项目可行性研究报告及摘要书的编制 四 土地开发整理项目图件编制 五 小结

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一、国家投资土地开发整理项目管理程序

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二、土地开发整理项目可行性研究中存在的问题
2.1 报件不全
如缺少省级国土资源管理部门组织的有关部门和专家的论证评审意见、 省级 国土资源管理部门对重点和示范项目的现场踏勘报告、 项目现状图、 项目规划图; 缺少开发用地批复文件以及取水许可证、资金承诺函等相关证明文件等。

2.2 不具备基本申报条件
有的项目涉及公司以营利为目的、已租赁经营的土地;有的项目不符合土地 利用总体规划,将限制为其他用途的土地规划为农业用地;有的项目涉及两个县 级行政区;有的项目区位于生态环境脆弱、严重干旱缺水、不宜开垦为耕地的地 区;有的项目将林地规划为耕地或园地;有的项目不具备基础设施条件。

2.3 基本指标不符合相关规定
有的项目建设规模超出规定上限或者低于规定下限; 有的项目新增耕地比例 低于规定下限,其中部分项目申报为整理,但实际上包括开发和整理两种性质, 且开发所占比重较大,导致综合新增耕地率低于规定下限。

2.4 对重要问题论述不清
①对项目的基本问题描述不清 有的项目未说明项目区地理坐标范围; 有的项目未说明项目区所涉及的行政 村、镇和项目区四至,并落实在图上;有的项目把不动工的居民点、工矿建设用 地、林地等计算在项目建设范围内,建设规模、新增耕地面积无法核定;有的项 目对项目区地形和微地貌描述不详,无法确定项目区地貌类型;有的项目对项目 性质即开发、整理、复垦界定不清。 ②对土地利用现状描述不清

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有的项目未按标准土地分类统计地类,土地利用结构数据混乱,新增耕地潜力分 析不充分或在现状图上表达不清。 ③对项目所在区位基础设施现状描述不清,或未标注在图上。 ④对项目区权属现状描述不清,图上未标注权属界限和权属主体。 ⑤水资源平衡分析和土地适宜性评价不充分, 对项目区存在的主要问题论述 不详。 ⑥对工程技术方案和权属调整方案论述过于简单,无法判断方案的合理性。 ⑦数据不一致。 包括省级国土资源管理部门上报的项目汇总表中的数据、 可行性研究报告中 的数据及踏勘报告中的数据不一致,报告中的数据前后不一致,文、图、表不相 符等几种情况。

2.5 投资估算编制不符合要求
主要表现在: 一是投资估算编制依据不足, 未提供投资估算指标的编制过程; 二是投资估算中所列示的建设内容不符合相关办法、规定的要求,含超投资范围 内容;三是项目投资估算编制未参照国家控制亩均标准,核减不合理投资后亩均 投资仍严重超标。

2.6 图件不规范
土地开发整理项目现状图和规划图未按相关办法和技术标准的要求编制, 如 上图内容不全,图面不清晰,图例不规范,未标注地理坐标,图、文不相符等。

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三、土地开发整理项目可行性研究报告的编制
3.1 关于规范土地开发整理项目可行性研究与项目申报工作的几个文件
1 、 关 于 申 报 国 家 投 资 土 地 开 发 整 理 项 目 有 关 问 题 的 通 知 —— 国 土 资 耕 发 [2000]007 号 2、关于组织申报国家投资土地开发整理项目有关事项的通知——国土资厅发 [2001]64 号 (规定了可行性研究报告的编写提纲及摘要书的基本格式) 3、关于进一步规范国家投资土地开发整理项目申报工作有关问题的通知——国 土资厅发[2002]68 号 (对项目的选择、论证、投资估算及申报材料等做了明确 规定) 4、 关于 2003 年国家投资土地开发整理项目申报工作有关问题的通知——国土资 厅发[2003]96 号 (技术附件,对基本概念、地理坐标、取水许可、投资估算、 图件编制等提出了更明确的要求)

3.2 土地开发整理项目可行性研究报告的基本内容
1、项目概况(项目类型、性质、范围、规模、工期、任务目标等) 2、报告编制依据 3、项目区概况(自然条件、自然资源、项目区现状等) 4、项目分析(合法性分析、新增耕地潜力分析、适宜性评价、土地利用现状因 素分析、公众参与分析等) 5、项目规划方案及建设内容 (规划原则、规划方案的比较和选择、规划方案总 平面布置说明、主要工程内容、工程进度计划等) 6、投资估算 (投资估算依据、投资比例、投资进度计划等) 7、土地权属调整 (权属现状、权属调整方案等) 8、组织实施管理 (机构设置、工程建设管理、资金使用管理等) 9、效益分析 (生态环境效益、社会效益、经济效益) 10、结论与建议
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3.3 土地开发整理项目可行性研究报告的编制 土地开发整理项目可行性研究报告的编制
3.3.1 需关注的重要问题 ①项目性质 ——土地整理,土地复垦,土地开发 ——土地开发整理任务:依据土地利用总体规划和土地开发整理规划,对农村地 区田、水、路、林、村进行综合整治;对在生产建设过程中,挖损、塌陷、压占、 污染破坏的土地和洪灾、滑坡崩塌、泥石流、风沙等自然灾害损毁的土地进行复 垦;对滩涂、盐碱地、荒草地、裸土地等未利用的宜农土地进行开发利用。 (1999 年 1 月 1 日起施行)关于土 ——《中华人民共和国土地管理法实施条例》 地开发的规定: 在土地利用总体规划确定的土地开垦区内, 开发未确定土地使用权的国有 荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的,应当向土地所在地 的县级以上人民政府土地行政主管部门提出申请,报有批准权的人民政府批准。 一次性开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩 600 公顷以下的, 按照省、自治区、直辖市规定的权限,由县级以上地方人民政府批准;开发 600 公顷以上的,报国务院批准。 ——“国土资厅发[2002]68 号”文规定: 选择国家投资项目以土地整理和复垦为主,严格控制土地开发项目。在充 分论证基础上,有利于改善生态环境的荒滩、荒地开发项目,可以适当申报;荒 山和严重缺水地区的开发项目,原则上不应申报。 关于综合性质的项目: ——“国土资厅发[2002]68 号”文规定: 国家投资项目区的片块一般应是土地开发、整理、复垦的同一性质。耕地 后备资源不足的地方,可以将不同性质的若干片块组成一个项目进行申报,名称 可定为土地整理复垦项目、土地开发整理项目或土地开发复垦项目等,但新增耕 地率、投资估算等应按片块分类计算,并分别符合规定要求。

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——“国土资厅发[2003]96 号”文规定: 如果某一项目片块既有农用地整理, 又有成片废弃地复垦和成片未利用地开 发面积 20 公顷以上的,则应区分土地整理、土地复垦和土地开发性质,每一性 质的新增耕地率应符合规定要求。 ②项目建设规模 ——国家投资土地开发整理项目建设规模要求如下表所示: (注:重点和示范项目)
项目性质 开发 地貌 丘陵 平原 丘陵 平原 丘陵 平原 总规模(ha) 100-600 400-2000 100-1000 400-2000 60-400 200-1000 单片规模(ha) ≥20 ≥50 ≥40 ≥60 ≥20 ≥60 总片数 ≤10 ≤10 ≤10 ≤10 ≤10 ≤10

整理

复垦

——耕地后备资源不足的地区,项目区片块规模下限可以适当放宽。 ——国家投资土地开发整理补助项目建设规模要求为: 丘陵地区不低于 100 公顷,平原地区不低于 200 公顷。规模不宜过大。 ——“国土资厅发[2003]96 号”文规定: “项目规模”是指项目建设规模, 不动工的工矿用地、 居民点用地、 交通用地、 成片水域、林地等不应计算在项目建设规模中。 所谓不动工面积,即不参与土地整理的面积,不仅在统计项目建设规模时应 扣除,还要在图件上明确标出,文、图、表应相符。 ③新增耕地面积、新增耕地率 新增耕地面积、 ——新增耕地率 = 新增耕地面积/项目建设规模 ——新增耕地面积是指扣除田坎面积之后的净增耕地面积。 ——关于国家投资重点和示范项目的新增耕地率的要求: 土地开发新增耕地面积不低于项目建设规模的 60%, 土地复垦新增耕地面

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积不低于项目建设规模的 40%,土地整理新增耕地面积不低于项目建设规模的 10%。 在新增具有耕作能力的农用地(如可调整园地)的情况下,项目新增耕地率 可酌情适当下调。 ——对于综合性质的项目,每一性质的新增耕地率应分别符合规定要求。 ——土地整理项目新增耕地面积计算公式: Mz =(1-R2)·(M1-M2)+(R1- R2)· M 式中: MZ ——整理后新增耕地面积;

M ——待整理农地区的原耕地面积; R1——整理前的待整理农地区田埂系数; R2——整理后的田埂系数(视当地实际情况和整理区类型确定); M1——待整理农地区非耕地地类的面积(含沟渠、道路、园地和林地等) ; M2 ——待整理农地区整理后必须保留的非耕地地类面积(含沟渠、道路、园 地和林地等) 。 ④项目区地理位置 ——项目区的地理位置是指项目区的地理坐标范围,一般用经纬度坐标表示。表 示方式为:东经 116°28?15??- 116°30?25??,北纬 30°30?15??- 30°31?30?? ——包络矩形的基本概念 ——在申报国家投资土地开发整理项目时,必须明确项目区的经纬度坐标范围, 而且要落实在图上。 ——“国土资厅发[2003]96 号”文规定: 项目区经纬度坐标是指项目建设范围的经纬度坐标, 不是指项目区所在乡镇 或县域范围的经纬度坐标。如果项目区分成几片,则应明确每一片块项目区范围 的经纬度坐标。 在土地开发整理项目现状图上, 项目建设区边界上的主要控制点应有明确的 经纬度坐标。 ——地理坐标的作用: ⑴判断项目的合法性; ⑵防止项目重复申报。
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——几个基本概念 ⑴投影 ⑵高斯-克吕格投影 ⑸带号 ⑶经纬度坐标

⑷直角坐标

——不同坐标之间的转换 ⑴正解变换 ⑤项目区范围 ——指项目区的四至以及涉及到的行政乡(镇) 、村。如果项目区包括多个片块, 则应明确每一片块的范围。 ——项目区范围应落实到图上。 ⑥项目建设工期 ——指从项目开工到竣工的时间。 ——指自然年的概念。如:某项目 2004 年 10 月开工,2005 年 4 月竣工,则该 项目的建设工期为 2 年。 ——国家投资重点和示范项目建设工期不超过 3 年,补助项目建设工期一般为 1 年。 ⑦地貌类型 ——国家投资土地开发整理项目地貌类型分为三类:平原,丘陵,滩涂。 ——指项目区的微地貌,反映的是项目区内的地形起伏变化情况。判别地貌类型 的主要依据是项目的工程内容和工程量。 ——《土地分类》 (试行)关于“滩涂”的定义: 指沿海大潮高潮位与低潮位之间的潮浸地带;河流,湖泊常水位至洪水位间 的滩地;时令湖、河洪水位以下的滩地;水库、坑塘的正常蓄水位与最大洪水位 间的滩地,不包括已利用的滩涂。 ——滩涂开发项目的主要特点:⑴防洪;⑵客土 ⑧水资源平衡分析 特别是对于缺 ——土地开发整理项目首先要考虑项目区水资源的供需平衡问题,
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⑵反解变换

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水的干旱、半干旱地区。 ——在可行性研究中,首先要摸清项目区的各种来水量和可供水量,提出一个科 学合理的灌溉保证率,根据灌溉保证率进行平衡分析。灌溉保证率一般不低于 75%,双季稻产区及粮食高产区不低于 85%,缺水地区不低于 60%。 ——需水量的计算应考虑项目实施完成后的土地利用方向,前后必须相对应。 ——供水量的计算不能仅从理论上进行计算,必须考虑当地的实际水资源状况, 考虑当地所允许的水资源开采量。 ——水资源平衡分析必须考虑作物不同生长期需水量的差异。 ⑨土地利用现状分析 ——“国土资厅发[2003]96 号”文规定: 土地利用现状”是指项目区内的土地利用现状,除不动工面积外,各地类面 积之和应等于项目建设规模。 ——土地利用现状分析的目的: 通过土地利用现状分析,揭示土地资源在地域组合上、结构上和空间配置上 合理和不合理,匹配和不匹配,为制定合理的项目规划提供科学依据。 通过土地利用现状分析应掌握以下情况: (1)土地利用现状结构和布局特点; (2)土地的开发利用程度; (3)土地利用的效果; (4)土地利用中存在的主要问题等。 ——土地利用现状分析的内容: (1)土地利用结构分析 (2)土地资源质量分析 (3)土地利用开发程度分析 (4)土地利用效益分析 ——土地利用结构分析: (1)分析已利用土地(农用地、建设用地)和未利用土地的数量及其占项目
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区土地总面积的比重。土地利用结构应根据最新变更数据,按新的土地分类(试 行)进行统计,要求统计到二级类,并尽可能统计到三级类。土地利用结构统计 数据应做到文、图、表相符。 (2)分析各种地貌类型、土壤类型和不同坡度等自然状况下的土地资源的数 量。 ⑩基础设施现状 ——项目所在区位需具备项目实施所必需的主干道路、主干排灌渠系、堤坝、电 力等配套基础设施;或已拟定相关的道路、水利、电力工程、村庄改造等方案, 有关措施与资金已经落实,拟同步规划、同步实施;或上述几项建设正在实施。 ——项目所在区位现有基础设施应明确标注在土地开发整理现状图上。 县级国土资源部门应提请 ——有配套基础设施工程或需要地方资金投入的项目, 县级人民政府提供资金承诺函,并按不同资金来源渠道,分别列出所投资的工程 建设内容。 (11)项目合法性分析 项目合法性分析 ——项目合法性分析要求阐明该项目实施与现行的法律、法规的规定是否一致。 如项目实施后土地利用方向与土地利用总体规划的要求是否一致, 与土地开发整 理专项规划的要求是否一致;土地开发是否经过依法审批;是否依据规划避免了 湿地开发、毁林毁草、围湖造地和侵占江河滩地等。 ——分析内容: (1)土地利用总体规划对项目的要求 ; (2)土地开发整理专项规划对项目的要求 ; (3)其他法律、法规对项目的要求 。 (12)土地适宜性评价 土地适宜性评价 ——土地适宜性评价就是评定土地对于某种用途是否适宜以及适宜的程度, 它是 进行土地利用决策,确定土地利用方向的基本依据。 ——进行土地适宜性评价,就是要通过评定,把土地利用现状与土地的适宜用途 进行比较,以便对土地用途是否应该调整,调整后的土地用途可能会产生怎样的
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后果和影响,应如何进行调整等进行科学决策。 ——土地的适宜性是针对土地的用途来说的,不同的用途对土地质量有不同要 求,同一块土地对不同的用途有不同的适宜性。 ——土地的适宜性不仅与土地的自然属性有关,也受到其社会经济条件的影响。 社会经济因素包括土地利用集约度、现有耕地利用程度、土地经营规模、土地区 位条件、资金筹措问题等。如自然属性相似的两块土地,位于城镇郊区的适宜于 蔬菜种植,而远离公路的偏僻地块则宜于种植粮食。 ——一般而言, 土地适宜性评价应对项目区范围内全部土地和相应的各种土地利 用方式进行评定。但是由于评价的工作量较大,为工作的需要,实践中可只对后 备土地资源的开发或复垦利用的适宜性和需要改变用途的土地适宜性进行评价。 对于非农业用途的适宜性也 ——评价不仅要对各种农业用途的适宜性进行评定, 应进行评定。重点是对农业用途的适宜性进行评定。 ——土地开发、复垦、整理都需要进行土地适宜性评价,只是所采用的评价指标 不同。 ——评价原则: 根据土地属性对耕地利用的适宜程度及其对土地开发、 复垦和整理可能产 生限制的因子类型和强度, 参考土地的形态和目前的开发水平以及进一步开发的 可能性,采取综合分析和主导因子(主导限制因子)相结合的方法进行评价。确 定土地开发、复垦和整理的可能性必须依照可持续土地利用开发原则进行。 ——土地适宜性评价应在对项目区内的未利用地、 毁损废弃地和需整理土地进行 调查的基础上进行,采用类、等、型三级划分的评价体系。 ——适宜类: 分宜耕地和不宜耕地两类。 宜耕地类是指按照有关规程定义的各相关地类评 价指标和方法评定为宜耕种的土地。 —质量等: 仅对宜耕地类划分质量等级,按有关规程评价分等指标,将耕地后备资源 划分一等地、二等地和三等地。
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一等地:开发、复垦和整理条件好,无或一种限制因素,且限制程度低,不

需或略需改良,成本低;开发、复垦和整理后作物产量高,供食用的农副产品能 够达到国家食用卫生标准(含饲料作物,下同) ,非食用的作物产品质量合格; 在正常利用下,不会产生土地退化和给邻近土地带来不良后果。 ** 二等地:开发、复垦和整理条件中等,有一、二种限制因素,限制强度中 等,需要采取一定改良或保护措施,成本中等;开发、复垦和整理后作物产量中 等, 供食用的农副产品能够达到国家食用卫生标准, 非食用的作物产品质量合格; 如利用不当,对生态环境有一定的不良影响。 ***三等地:开发、复垦和整理条件较差,有多种限制因素,且限制强度大, 改造困难,需要采取复杂的工程或生物措施,成本较高;或开发、复垦和整理后 作物产量低,供食用的农副产品能够达到国家食用卫生标准,非食用的作物产品 质量合格;如利用不当,对土地质量和生态环境有较严重的不良影响。 ——限制型: 在等下设限制型,按其限制因子的限制程度划分。同一型内具有相似的限 制因素和强度以及相似的改造措施。 * 对待开发土地采用:无限制(00) 、温度限制(01) 、水源限制(02) 、土厚

限制(03) 、质地限制(04) 、坡度限制(05) 、水文与排水限制(06) 、盐碱限制 (07) 、沙化限制(08) 、风害限制(09) 、生态退化限制(10)等。 * 对待整理土地采用:无限制(00) 、温度限制(01) 、水源限制(02) 、土厚

限制(03) 、坡度限制(05) 、质地限制(04) 、土源限制(15) 、耕地整理系数限 制(23) 、土地利用兼容程度限制(24)等。 * 对待复垦土地采用:无限制(00) 、温度限制(01) 、水源限制(02) 、坡度

限制(05) 、地下水位限制(12) 、挖损或塌陷深度(13) 、积水深度(14) 、土源 限制(15) 、盐分限制(16) 、堆积物平整量限制(17) 、堆积物塌陷、挖损地面 污染物毒性限制(18) 、污染程度限制(19) 、污染源限制(20) 、砂石堆积厚度 限制(21) 、灾害发生频率限制(22) 。 ——评价指标及分级(分级略)

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— 选择对土地质量和开发整治有显著影响的, 且较稳定的因素作为评价指标。 * 待开发土地评价 温度条件,水分条件,有效土层厚度,土壤质地,坡度,水文与排水条件, 盐碱度,沙化状况、风害、生态退化可能性等。 * 待整理土地评价 温度条件,水分(源)条件,坡度,耕地整理系数,土源保证率,资金需求。 耕地整理系数即新增耕地率;土源保证率指对达到当地一等地要求的有效土 层厚度所需土方量的满足程度。 * 待复垦土地评价: 在对温度和水分(源)条件评价的基础上,依据毁损废弃地类型采用不同的 评价因子体系。 *——待复垦挖损地评价 采用挖损地面坡度、挖掘深度、积水深度、土源保证率、地下水位等六项因 子评价待复垦挖损地。 *——待复垦塌陷地评价 仅对地下已经停止采矿活动或已采取防止塌陷的技术措施, 地面已经呈稳定 状态的稳定塌陷地进行评价,对于不稳定塌陷地作为不宜耕处理。稳定塌陷地采 用塌陷地面坡度、塌陷深度、积水深度、盐分含量、土源保证率、地下水位等七 项因子评价待复垦塌陷地。 *——待复垦压占地评价 采用堆积物平整量、堆积物毒性、堆积地面坡度、土源保证率等四项因子评 价待复垦压占地。 *——待复垦污染破坏地评价 采用污染物质毒性、土壤污染指数、有效土层厚度、污染源治理率等四项因 子评价待复垦污染破坏地。 关于土地适应性评价的其他有关规定,参见《耕地后备资源调查与评价技术 规程》 (TD/T 1007-2003,2003-8-1 实施) (13)新增耕地潜力分析 新增耕地潜力分析 ——是指在综合项目区土地利用现状分析、土地适宜性评价、限制因素分析的基
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础上, 分析项目区土地开发整理后的土地利用结构, 对比整理前后各类用地面积, 从而得出项目区新增耕地面积(数量) ,并对新增耕地的质量标准进行客观的描 述。 ——对土地利用现状进行详细、客观的分析是进行新增耕地潜力分析的基本前 提,新增耕地潜力分析结果是确定新增耕地数量和质量目标的基本依据。 (14)公众参与分析 公众参与分析 ——公众参与土地开发整理的提出是为了保护、 尊重公众利益和有效限制行政部 门过多的权力,从而体现项目决策的合理与公正。也就是公众参与所追求的“有 限的政府权力与有效的公众责任”。无论从技术、经济的角度,还是从政治的角 度,公众参与项目决策和发展规划将是一种不可逆转的趋势。 ——公众参与土地开发整理项目,可直接了解项目各方面的情况,通过公众参与 提出意见,在土地开发整理项目可行性论证中起到弥补单纯技术研究的不足,使 可行性研究更加完善,项目设计更加科学,措施更为得力,一旦项目实施,也会 因为有公众、特别是当地百姓的直接参与而更加顺利,使项目少走弯路,节省投 资。使土地开发整理项目的实施建立在坚实的群众基础之上。 ——公众参与的内容: * 接受宣传教育,传播相关知识和技术。 让公众接受有关土地开发整理方面的科学知识、法律制度、政策方针的各种 形式、各种渠道的宣传教育。充分行使公众的知情权,为其它内容的参与奠定知 识基础。同时,将自己接受的相关法律法规、土地开发整理的相关技术以及土地 开发整理对区域社会经济发展和生态环境保护与建设的影响和作用进行广泛的 传播、扩散。 * 参与各种层次的土地开发整理项目综合决策。 将公众对所在区域的可持续发展的关心落实到具体的土地开发整理项目的 决策上,包括项目实施的范围、项目实施的内容以及土地权属调整等各方面的决 策,通过正规渠道提出自己的合理化建议。此外,参与土地开发整理项目的效益 评价是公众参与决策的重要内容。 *参与项目实施过程。 即在项目实施过程中发挥积极作用,主要包括以下方面:一是在土地开发整
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理过程中积极投工投劳的投入式参与;二是监督地方政府及其职能部门、工程承 担单位、所在社区家庭和个人等行为主体在土地开发整理项目实施过程中的行 为,促使项目实施的经济效益、社会效益和生态效益目标顺利实现。 *能力建设。 参与土地开发整理活动中人力资源建设是不可缺少的内容。 公众不仅要在土 地开发整理项目决策和实施中做出贡献、提供技能,而且应使参与者不断提高参 与的意识和参与的能力,从而对社区的发展起到创新性的作用。 ——《土地开发整理若干意见》中规定: 尊重土地权利人意愿,编制和落实土地权属调整方案。土地开发整理前,土 地权属调整必须经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意, 签订协议。项目建设完成后,应按照调整方案和协议,及时做好土地变更调查和 登记工作。 (15)规划方案及建设内容 规划方案及建设内容 ——项目规划的核心内容是规划方案的拟定,它是根据有关要求,科学、合理地 进行田、水、路、林、村的规划布置,在多种方案中进行比较和选优,最后确定 规划方案的过程。可行性研究报告中应有方案选择的比较过程。 ——项目的总体平面布局要解决以下五个方面的问题: ①根据项目区的地形条件、土地适宜性评价结果、社会经济综合发展情况及 农业现代化的要求,确定各种地类的布局及分布范围。 ②根据项目区及其外围的水文条件和水资源情况及已有的水利设施, 确定水 利设施建设的数量、等级和位置。 ③根据项目区外围已有的交通设施状况和区内地形、水利干沟渠布局情况, 确定区内交通道路的类型和位置。 ④根据当地的气候条件、主导风向和风的强度,确定生态防护林的布局、规 模、结构、树种和数量。 ⑤根据当地土地利用总体规划的要求,确定村镇用地及工矿用地的数量、规 模、位置和发展方向。 ——项目主要工程内容包括土地平整工程、农田水利工程、田间道路工程和其它
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工程。土地平整工程是进行农业机械化生产和农田水利、道路等基本建设的实施 基础,目的是要达到便于机械化耕作,发挥机械效率,提高机耕质量,灌水方便 均匀;利于压盐、排水、改良土壤等,满足作物高产稳产对水分及土质的需要。 该项工程一般包括土石方开挖、土石方回填、土石方运输、平整土地等。农田水 利工程是指在对洪、涝、旱、渍、盐、碱等进行综合治理和水资源合理利用的原 则下,对水土资源、灌排渠系统及其建筑物等进行的改造。主要包括排灌工程、 喷微灌工程、竖井(机电井)工程、排灌电气工程等。田间道路工程主要是指直 接为农业生产服务的田间道路和生产路的建设。 其它工程是指土地开发整理过程 中涉及的农田生态防护林及水土保持工程等。 农时及资金情况对施工进度按月进行 ——项目工程进度计划指结合当地的气候、 的施工安排。报告中须附项目工程进度计划表。工程进度计划一般用横道图的方 式表示。 ——工程技术方案应与土地利用现状分析、 土地适宜性评价和土地利用限制因素 分析相对应,要能够解决项目区土地利用中存在的问题。 ——关于工程技术方案审查的要点: 技术方案应合理、可行,主要考虑以下几个方面: ⑴工程内容:包括土地平整工程、农田水利工程、田间道路工程、农田防护 林工程和其它工程; ⑵工程布局:工程布局方案应科学合理,能够满足交通、灌排、水土保持和 防止风害等的要求,如农机具进田生产耕作方便、经济; ⑶建设标准:土地平整须综合考虑耕作要求和工程量;田块大小、规模、形 状、方向应与地形描述基本相符;农田防护林工程和生物防治措施等应与项目区 主要灾害成因情况相符; ⑷建设进度安排要合理,应明确年度实施计划; ⑸灌溉用水方案应与水资源供需分析结果相符合; ⑹应有方案选择的比较过程。 (16)投资估算 ——投资估算是指根据项目总体规划确定的土地开发整理项目工程建设标准以

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及项目所在地其他同类项目的建设投资标准,对项目的总投资做出的估算。 ——投资估算编制应合理、可行,重点关注以下几个方面: * 资金筹措:资金筹措渠道应明确,并按不同资金来源渠道,分别列出所投资 的工程建设内容。 “国土资厅发[2002]68 号”文规定:补助项目资金主要由地方筹集,国家给予 适当补助。补助项目申报时应有明确的地方筹集资金渠道。为适应财政管理的需 要,申报国家投资项目应注明项目总投资和申请国家财政拨款额。 * 估算编制方法:采用的估算编制方法应符合实际,且科学、合理。 * 估算编制依据:估算编制应参照国家控制亩均标准,依据应合理,并符合相 关办法的有关要求,且提供投资估算指标的编制过程。 * 基础设施:已拟定或正在建设的配套基础设施工程应明确建设内容、建设计 划,并提供相应的资金承诺函或证明文件。 * 投资范围:投资估算中所列示的建设内容应符合相关办法、规定的要求,超 投资范围内容应剔除。 * 费用构成:投资估算中的费用构成及构成比例要科学、合理,并符合相关办 法要求。 * 计算准确性:投资估算各项费用之间的数学逻辑关系、计算内容应准确。 * 投资计划应按实际情况编制,与施工进度计划匹配。 (17)项目区内土地权属调整工作方案 项目区内土地权属调整工作方案 ——土地开发整理前, 搞好权属核实工作。 要依据土地变更调查和登记有关资料, 对所涉及土地的权属、 界限、 地类、 面积进行核实, 并落实到土地利用现状图上。 要充分征求各方意见,存在土地权属争议的,应有切实可行的调处解决措施 和工作方案, 一时无法解决的, 不应将有争议部分的土地纳入土地开发整理范围。 ——土地权属调整应有利于维护农民权益。土地权属调整,不应影响农民土地承 包经营权, 要保证农民承包土地面积不减少, 质量不降低, 有利于农业生产经营, 维护农村集体和农民的切身利益。政府投资的土地开发整理项目,其新增加的集 体所有未确定土地使用权的耕地,应优先安排本集体农民使用,确定土地承包经 营权。

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——除飞地、插花地以外,项目区范围内土地所有权原则上不做调整。对确需调 整的,应由双方所有权人签定土地调整协议。对需要调整的土地使用权、承包经 营权,位置应尽量与开发整理前保持一致或大致相当。 ——编制土地权属调整方案,必须尊重土地权利人意愿。土地开发整理前,土地 权属调整必须经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意, 签 订协议。 ——权属调整方案应包括调整内容、方法和程序。 ——“国土资厅发[2002]68 号 ”文规定: 企业或个人以营利为目的、已租赁经营的土地,暂不申报国家投资项目。 (18)效益分析和评价 效益分析和评价 ——可行性研究时点的项目效益分析和评价是以预测数据为基础的。 分析和评价 的关键在于选择合适的评价指标。评价指标的选择应充分考虑项目自身的特点, 如项目性质、地貌类型等,且因地制宜。 ——生态环境效益评价指标包括:林草覆盖率、绿色植被覆盖率、水土流失治理 面积、土地沙化治理面积、土地污染治理面积、人均绿地面积、水体环境质量指 数、旱涝灾率、土壤有机质平衡比率、土壤氮、磷、钾平衡比率、农田水分平衡 比较值等。 ——社会效益评价包括:土地利用率、技术措施增产率、耕地质量改善程度、新 增耕地面积、新增耕地率、新增耕地可供养人数、农民的收入水平、就业效果、 扶贫效果、生产力效果、项目对当地产业结构调整和发展方面的影响、项目对当 地社会、环境方面的影响等。 ——经济效益评价 国家投资土地开发整理项目为非盈利性项目,其直接受益者多为项目区农 户,虽然投资者并未获得直接投资收益,但可以通过计算农户所获得的投资收益 来考察整个项目的经济效果和经济贡献。但是,由于项目投资收益分散于各个农 户生产经营中, 通过计算众多独立经营农户的投资收益来评价整个项目的经济效 益困难很大,因此,在实践中通常通过计算项目区主要农作物的平均新增净收益
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来衡量项目的经济效益。 * 静态经济评价指标 静态分析是指不考虑资金因时间差异而产生的价值变化,以各年投入、产出 的当年实际资金额计算有关经济指标来进行效益评价的方法。 静态分析法计算简 便直观,容易理解。国家投资土地开发整理项目资金来源于政府投入,通常不考 虑项目资金的时间价值,因此多选用静态评价指标进行快速、简便的分析。 ⑴静态投资回收期 静态投资回收期 = 项目总投资÷年新增净产值 静态投资回收期是反映以项目年净收益偿还项目全部投资所需时间长短的 一个静态指标。通常静态投资回收期越短,表明项目的盈利能力和抗风险能力越 好。 进行方案比选时,条件相同的情况下,以回收期短的方案为优。 ⑵静态投资收益率 静态投资收益率=(年新增净产值÷项目总投资)× 100% 静态投资收益率是反映项目投入产出大小的一个静态指标。 在条件相同的情 况下,静态投资收益率越高,表明项目获得的产出越高,经济效益也越大。项目 静态投资收益率的判别依据, 可采用同行业或相关行业发布或者投资者设定的基 础投资收益率,当静态投资收益率大于或等于基础投资收益率时,即认为项目的 盈利能力能够满足要求。 进行方案比选时,条件相同的情况下,应选投资收益率高的方案。 * 单位投资水平指标 ⑴项目单位面积投资 项目单位面积投资 = 项目总投资÷项目建设规模 ⑵新增耕地单位面积投资 新增耕地单位面积投资 = 项目总投资÷新增耕地面积 ⑶每万元投资新增耕地数量 每万元投资新增耕地数量 = 新增耕地面积÷项目总投资(万元) 以上指标是反映项目投资效果的单位指标。进行方案比选时,在确保完成项 目预期目标的前提下,项目单位面积投资或新增耕地单位面积投资越少、每万元

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投资新增耕地数量越多,其方案越优。 * 项目运营效果指标 ⑴基础设施运营成本 该指标是指项目为农业生产服务而新建或提供的农田基础设施的年正常运 营成本,它包括基础设施自身的运行成本以及正常维护管理成本,如负责项目区 土地灌排的泵站、机井等新建农田水利基础设施的电费、维修费、管理费等费用 成本。 ⑵运营成本率 运营成本率=(基础设施运营成本÷项目区年总产值)× 100% 项目基础设施运营成本率越高,项目实施后农户对基础设施的利用率就越 低,最终将影响项目的经济效益。因此,在方案比选时,以基础设施运营成本率 低的方案为优。

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四、土地开发整理项目可行性研究报告
4.1 土地开发整理项目现状图编制要求
——现状图应以不小于 1:10000 比例尺的地形图为底图绘制。 ——现状图上应标注以下内容: ⑴项目建设区边界、地类界及符号、土地权属界限、所涉及行政乡镇和村庄的名 称; ⑵项目建设区边界上的主要控制点应有明确的经纬度坐标; ⑶项目建设区各种地类面积统计表; ⑷项目区水源、现有的主干道路、主干排灌渠系、堤坝、电力等配套基础设施及 其他主要地物; ⑸标明项目区与周边的相对关系, 如项目区内的排灌沟渠、 道路等与外界的联系; ⑹注明土地利用变更日期。现状图应能反映项目区最新土地利用现状,并和变更 后的土地统计台帐对应; ——土地开发整理项目现状图的制作要符合一般的制图要求,有图例、制图单位 和制图日期, 图例应符合 《土地利用现状调查技术规程》 GB/T7929、 及 GB/T5791。 ——项目建设区地类面积统计表应按新的土地分类(试行)进行统计,要求统计 到二级类,并尽可能统计到三级类。土地利用结构统计数据应做到文、图、表相 符。 ——必须使用统一坐标系,不允许使用自由坐标系。 ——如果使用直角坐标系(如 1954 北京坐标系) ,则必须注明项目区所在地区的 带号。

4.2 土地开发整理项目规划图编制要求
——规划图应以现状图为底图进行编制,因此项目建设区边界必须完全一致。 ——其他要求:

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⑴沟、路、林、渠、建(构)筑物、机井、输电线路、田块布置等各项工程总体 布局要明确,单项工程要有编号,工程类型和数量要与报告中描述的相符; ⑵灌排沟渠(管)布局应合理,不同级别渠系之间应能合理连接,所有沟渠都要 标注水流方向; ⑶项目区外附近的主要道路、沟渠、排水承泄区应在图上明确显示,并与区内相 应道路沟渠相连; ⑷田间道、生产路布局应合理,不同级别道路之间应能合理连通; ⑸主要渠系建筑物(如桥、涵、闸、渡槽、泵站等) 、机井、小型蓄水工程布局 及供水线路布置要合理; ⑹规划田块大小、方向的布置要结合项目区地形条件,并符合土地利用要求; ⑺各级排灌沟渠和道路的相互关系与配置要合理; ⑻防护林的布置应考虑与主害风方向的关系,布局要合理; ⑼等高线应做淡化处理; (10)应附规划前后项目建设区各种地类面积变化情况对比表。有关统计表的要求 同对现状图附表的要求。 ——图例应符合规范。 (参见《土地开发整理项目规划设计规范》中“土地开发整 理项目规划专业图例”) 。

4.3 土地开发整理项目可行性研究中需关注的其他重要问题
①省级国土资源管理部门组织的对重点和示范项目的踏勘 ——踏勘的目的:对项目的真实性、合法性、合规性、技术方案的可行性和经济 上的合理性进行核实,加强项目选择和申报工作的严肃性。 ——踏勘的主要内容:项目区自然条件,资源条件,土地利用现状,基础设施现 状,权属现状。 ——踏勘完成后要按照有关要求形成踏勘报告, 作为项目申报材料的必要报件报 国土资源部。如果踏勘的情况与可行性研究报告论述的有出入,则应重新组织编 报项目材料。 ②省级国土资源管理部门组织的有关部门和专家的论证评审
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——“国土资厅发[2002]68 号”文规定: 在国家投资项目可行性研究论证时, 要进一步深化对水资源保障和生态环 境影响的评价,结论要明确,论据要充分,尤其是土地开发项目,没有经过论证 或论证不充分的不予立项。 ——评审报告的内容和基本格式 ——省级评审论证意见是构成项目申报材料的必要报件之一。 ③土地分类 ——“关于印发试行《土地分类》的通知”(国土资发[2001]255 号)规定: 试行《土地分类》自 2002 年 1 月 1 日起试行。原《土地利用现状调查技术 规程》中的“土地利用现状分类及含义”和《城镇地籍调查规程》中的“城镇土地 分类及含义”同时停止使用。 ——试行《土地分类》为城乡统一的全国土地分类体系。 ——2003 年土地变更调查开始应用试行《土地分类》 。 ——试行《土地分类》的基本框架(三级分类体系) * 一级类设 3 个。即《土地管理法》规定的农用地、建设用地、未利用地。三 大类的界定严格按照《土地管理法》第四条第三款的规定。 * 二级类设 15 个。原土地利用现状分类 8 个一级类中的耕地、园地、林地、牧 草地及新设的“其它农用地”等 5 个地类共同构成农用地;原城市土地分类的商 服、工矿仓储、公用设施、公共建筑、住宅等 5 个一级类及原来两个分类中都有 的特殊用地、交通用地(除农村道路)和从土地利用现状分类的水域中分离出来 的水利建设用地等共 8 个地类构成了建设用地; 原土地利用现状分类的未利用土 地(除田坎)和未进入农用地、建设用地的其它水域共同构成未利用地。 * 三级地类设 71 个。是在原来两个土地分类的二级地类基础上调整、归并、增 设而来的。 ——关于可调整土地 根据国土资发(1999)511 号文精神,将生态退耕以外,在产业结构调整 中改耕地为园、林、牧草地及其它农用地,但耕作层未被破坏,可不作为衡量耕

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地减少的指标,也不要求占补平衡的那部分土地,均作为可调整土地进行调查统 计。为保持土地分类体系的统一性、科学性和实用性,也为减少年报统计、汇总 的难度,这些可调整土地不作为独立地类,而是作为“其中”出现,如果园,其中 包括可调整果园。但在时间上进行了限制,即自上述 511 号文件发布之日起执行 该可调整地类。 ——在应用试行《土地分类》统计土地利用结构时,不同级别的分类不能并列使 用,以免数据混乱。 ④取水许可申请 ——“国土资厅发[2003]96 号”文规定: 关于项目区取水的问题。应严格执行国家《取水许可制度实施办法》及各 省有关取水许可制度管理办法的规定,确定项目是否需申请取水许可。需要申请 的,应按照《取水许可申请审批程序规定》办理取水许可预申请,在提交项目可 行性研究报告时提供经审查同意的取水许可预申请书。 ⑤土地开发整理与生态环境的关系 ——《土地开发整理若干意见》规定: 土地开发整理要与保护和改善生态环境协调统一。 ⑴严格控制未利用土地开发,规划编制和项目确定都要经过科学论证,凡开 发荒山、荒地、荒滩,都应依法办理审批手续; ⑵生态退耕地区,要加大平坝区、川地等的基本农田土地整理力度,对具备 修建梯田条件的缓坡耕地进行“坡改梯”改造; ⑶水资源不足、土地风蚀沙化严重的地区,要坚持“以水定地”,以农田整 理为重点,努力完善防护林网,增加节水设施,提高土地产出效益,保护生态环 境。 ——要把改善生态环境放在突出位置。各地在编制规划、制定政策、确定项目等 过程中,都要把是否有利于改善生态环境、有利于土地资源可持续利用作为土地 开发整理的重要标准。要切实以整理和复垦为重点,充分发挥整理和复垦在在改 善农村和矿区生态环境中的重要功能。 要进一步严格控制宜农土地后备资源的开 发,坚决杜绝毁林开荒、乱垦草场、围湖造田和破坏湿地等现象。 * 孙文盛在全国土地开发整理工作会议上的讲话
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⑥土地开发整理与农业生产结构调整的关系 ——《土地开发整理若干意见》规定: 土地开发整理要与农业生产结构调整有机结合。 开发整理土地的用途应根据 土地适宜性和农业生产需要合理确定,最大限度发挥土地效益。凡闲置的土地、 未利用地或被破坏的土地,按项目规划设计,开发整理复垦成园地,并经项目验 收, 认定具备耕作条件的, 视作补充耕地, 在土地变更调查时按可调整园地统计。 在非农建设必须占用时,除按照法律规定办理农用地转用审批外,仍须按照耕地 占补平衡要求实行“占一补一”。 ——要根据区域经济调整方向和土地资源适宜性, 因地制宜确定开发整理后土地 的用途。开发整理出的农用地在利用结构、布局和质量上要能够适应优化农业区 域布局、发展现代农业、提高农产品竞争力和增加农民收入的要求,使土地开发 整理成为推动结构调整的重要手段。 * 孙文盛在全国土地开发整理工作会议上的讲话 ⑦土地开发整理新增耕地的质量 ——《土地开发整理若干意见》规定: 坚持统筹规划,合理开发利用资源,切实保护和改善生态环境;坚持内涵挖 潜与外延开发相结合, 以土地整理和复垦为重点; 坚持维护土地权利人合法权益, 提高土地利用效益;坚持依靠科技进步和创新,实现数量、质量和生态管护相统 一;坚持优化土地利用结构,促进经济社会和资源、环境的协调发展。 ——正确评价新增耕地的质量是确保土地开发整理权属调整公正、合理的前提。 有条件的地方应将农用地分等定级成果作为土地开发整理权属调整的依据。 ——要正确处理数量与质量的关系。要扭转耕地占补平衡中只重数量平衡、忽视 质量平衡、占优补劣的倾向。要进一步完善土地开发整理的质量标准,把补充耕 地的质量作为耕地占补平衡考核内容,进行严格考核。 * 孙文盛在全国土地开发整理工作会议上的讲话 ⑧关于数据的一致性 ——项目数据不一致是目前项目报件中存在的普遍性问题。主要有以下几种情 况:省级国土资源管理部门上报的项目汇总表中的数据、可行性研究报告中的数

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土地开发整理项目可研编制规程

据及踏勘报告中的数据不一致, 报告中的数据前后不一致, 文、 图、 表不相符等。 ——省级国土资源管理部门上报的项目汇总表中的数据、 可行性研究报告中的数 据及踏勘报告中的数据不一致时,应重新组织编报材料。

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五 小结
5.1 土地开发整理项目的基本要求
——合法 ——真实 ——合规 ——技术方案可行 ——经济上合理

5.2 土地开发整理项目可行性研究的基本思路 问题→对策→具体措施(工程、生物措施)→目标 5.3 项目必要报件
1-省级国土资源管理部门申报项目的文件,附申报项目排序汇总表; 2-项目可行性研究报告及摘要书,并附电子文档; 3-土地开发整理项目现状图、项目规划图; 4-省级国土资源管理部门组织的有关部门和专家的论证评审意见; 5-省级国土资源管理部门组织的对重点和示范项目的现场踏勘报告; 6-省级国土资源管理部门出具的项目符合土地利用总体规划(土地开发整理专 项规划)的意见; 7—涉及土地开发的项目,要附有批准权限的政府批准开发文件; 8—根据国家《取水许可制度实施办法》及各省有关取水许可制度管理办法的规 定需要申请取水许可的项目,应附经审查同意的取水许可预申请书; 9—有配套基础设施工程或需要地方资金投入的项目,应附县级人民政府出具的 资金承诺函;

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5.4 土地开发整理相关文件
—— 技术规范类: 共 7 个) 技术规范类: ( 1、关于设立土地开发整理示范区的通知——国土资发〔1999〕50 号 2、关于发布《土地开发整理规划编制规程》等三项行业标准的通知——国土资 发〔2000〕215 号 3 、 关 于 申 报 国 家 投 资 土 地 开 发 整 理 项 目 有 关 问 题 的 通 知 —— 国 土 资 耕 发 [2000]007 号 4、关于组织申报国家投资土地开发整理项目有关事项的通知——国土资厅发 [2001]64 号 5、关于进一步规范国家投资土地开发整理项目申报工作有关问题的通知——国 土资厅发[2002]68 号 6、 关于 2003 年国家投资土地开发整理项目申报工作有关问题的通知——国土资 厅发[2003]96 号 7、关于印发试行《土地分类》的通知——国土资发[2001]255 号 —— 政策类: 共 17 个) 政策类: ( 1、关于印发《土地开发整理若干意见》的通知——国土资发[2003]363 号 2、报国务院批准的土地开发用地审查办法——国土资发[2001]431 号 3、关于报国务院批准的土地开发用地审查报批工作有关问题的通知 4、关于进一步加强和改进耕地占补平衡工作的通知——国土资发[2001]374 号 5、关于进一步明确国家投资土地开发整理项目管理有关问题的通知——国土资 发[2001]226 号 6、关于印发《全国土地开发整理规划》的通知——国土资发[2003]69 号 7、关于印发《土地开发整理规划管理若干意见》的通知——国土资发[2002]139 号 8、关于印发《土地开发整理项目预算编制暂行办法》的通知——财[2001]41 号 9、关于印发《土地开发整理项目资金管理暂行办法》的通知——国土资发 [2000]282 号 10、关于印发《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》的通知——财

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土地开发整理项目可研编制规程

综字[1999]117 号 11、国家投资土地开发整理项目管理暂行办法——国土资发〔2000〕316 号 12、国家投资土地开发整理项目竣工验收暂行办法——2003年1月21日 13、国土资源部、农业部关于加大补充耕地工作力度确保实现耕地占补平衡的通 知——国土资发[2000]120 号 14、新增建设用地土地有偿使用费财务管理暂行办法——财建[2001]330 号 15、国家投资土地开发整理项目实施管理暂行办法——[2003]122 号 16、土地开发整理项目及资金管理工作廉政建设规定——二 O O 一年十二月 17、关于做好土地开发整理权属管理工作的意见——国土资发〔2003〕287 号

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