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我国海关特殊监管区域的发展现状与整合


我国海关特殊监管 区域的发展现状与整合
武汉海关 戴婷婷

【内容提要】我国海关特殊监管区域发展已近二十年,种类之多、发展速度 之快、实现经济效益之显著,有目共睹。然而功能重覆、优惠政策落实不到位等 问题同时存在,本文在分析现状及存在问题的基础上,提出海关特殊监管区域整 合的措施。 【关 键 词】海关特殊监管区域 发展 整合

二十世纪九十年代初起,我国借鉴国外发展自由贸易区的成功经验,根据 不同地区、不同时期、不同对象、不同层次发展外向型经济的要求,先后设立了 兼有保税仓储、出口加工、转口贸易三大功能的保税区,以出口加工为主的出口 加工区,以采购、配送、分拨等保税物流功能为主的保税物流园区等多种类型的 海关特殊监管区域。 近年来,海关特殊监管区域因其特殊的优惠政策,对国内外企业产生较强的 投资吸引力,并愈来愈受到各地政府的重视,申请设立的热情持续高涨。但随着 我国外向型经济的深入发展,特别是现代产业链、物流链的不断延伸,现有的海 关特殊监管区域种类繁多、功能重覆、优惠政策落实不到位等问题逐步显现,亟 待全面、有效整合。 一、我国海关特殊监管区域的发展现状。 自 1990 年在上海外高桥设立第一个保税区以来,我国海关特殊监管区域发 展可谓“快速” ,主要体现在数量和种类的快速增加、功能的逐步扩展、实现的 经济效益屡创新高。 (一)数量和种类的快速增长 九十年代初我国海关特殊监管区域仅保税区一种,到 1996 年停建,七年间 共设立 15 家保税区,但自 2000 年国家批准设立出口加工区以来,数量剧增,如

2000 年首批一次性批设出口加工区就达 15 个。 与此同时, 种类也不断出新, 2003 年以后每年都有一种新型的海关特殊监管区域批设试行。截至 2007 年 6 月底, 我国共设立 6 类 86 个海关特殊监管区域,其中综合保税区 1 个、保税港区 3 个、 跨境工业区 1 个、保税物流园区 3 个、出口加工区 58 个、保税区 15 个。 (二)实现功能逐步扩展 随着海关特殊监管区域的增加,其功能也由仓储、简单加工等单一功能扩展 为保税加工、采购、配送、分拨、研发等多样化功能。如刚于今年 8 月通过多部 门联合验收苏州综合保税区,是目前开放层次最高、优惠政策最多、功能最齐全 的海关特殊监管区域,企业在区内不仅可以进行货物的保税仓储和加工、制造业 务,还将可以开展对外贸易等业务。 (三)实现的经济效益屡创新高 我国海关特殊监管区域的审批的设立集中在两个阶段,第一阶段是 1990 至 1996 年,主要批设了 15 家保税区,第二阶段是 2000 年至今,主要批设出口加 工区、保税物流园区、保税港区等,第二阶段较第一阶段无论是入区企业、就业 人数,还是投资总额、实现进出口总额等都大幅增长。据统计,截止一九九九年 底,全国保税区吸引投资额 229.13 亿美元,进出口总额达到 103.56 亿美元,完 成国内生产总值达 186.92 亿元,实现销售(经营)收入 1325.71 亿元。二 OO 六年,全国投入运行的保税区、出口加工区、保税物流园区(由于保税港区、跨 境工业园区、综合保税区运行时间较短,相关数据暂不统计)共 62 家,解决就 业岗位 74.56 万个,投资总额为 308.78 亿美元,进出口总额突破两千亿美元, 达到 2025.49 亿美元。 二、我国海关特殊监管区域发展中存在的问题 我国海关特殊监管区域的快速发展和显著成效并不能掩饰其发展中暴露出 来的管理问题, 这些问题已在一定程度上影响到了海关特殊监管区域的进一步发 展。 (一)海关特殊监管区域尚无明确定义 一直以来,我国海关特殊监管区域都没有一定明确、精准的定义,其概念分 散在各项行政法规、规章和实践监管中。如《国务院院关于修改<中华人民共和 国海关对出口加工区监管的暂行办法>的决定》 (国务院令第 389 号)第三条规定 “加工区是海关监管的特定区域”《出口加工区加工贸易管理暂行办法》 , (商务

部令第 27 号)第二条规定“出口加工区是经国务院批准设立的,由海关实行封 闭监管的特定区域” ;又如《保税区海关监管办法》 (海关总署令第 65 号)第三 条定义保税区“是海关监管的特定区域” ;再如《洋山保税港区管理办法》 (上海 市人民政府令第 63 号)第二条规定洋山保税港区“是实行一体化封闭管理并由 海关统一监管的特殊功能区域”等等,但这些都只是提及,并没有真正解释“海 关特殊监管区域”这一概念。 直到 2005 年 11 月海关总署颁布 《中华人民共和国海关对保税物流园区的管 理办法》 (海关总署令第 134 号)的附则中,第一次解释“海关特殊监管区域” 是指“国务院批准设立的保税区、出口加工区、园区、保税港区及其他特殊监管 区域” 。但这一定义只是例举式的概念,而非描述性的,没有描述出海关特殊监 管区域的本质的、共性的特征。 (二) “境内关外”尚未得到法律认可 与“海关特殊监管区域”捆绑在一起的另一个概念是“境内关外” (6 类海 关特殊监管区域中仅保税区为“境内关内”,两者捆绑的原因在于,从理论上讲 ) 海关特殊监管区域应当视同为境外区域,按 “境内关外”的理念进行海关监管 等管理活动。如国产货物入区后即可办理退税,而不用等到货物实际离开国境, 加快国内企业的流动资金周转速度,再如国外货物入区后可不征收关税,可进行 实质性加工或简单流通性加工或仅仅仓储,之后再次出至国外,免征出口关税, 或按一般贸易征税或按加工贸易保税销至国内。对此,国内从事海关监管的政府 人员、从事经营海关特殊监管区域的人员及在区域内从事保税物流、仓储等经济 活动的人员都认同这一概念,笔者在百度上同时输入“特殊监管区域”和“境内 关外”可搜索到 989 条相关信息。 我国首次提出“境内关外”这一概念是 1999 年 8 月由外经贸部、国家计委、 国家经贸委、财政部、中国人民银行、海关总署、国家税务总局、国家外汇局、 国家出入境检验局九部委在《关于进一步采取措施鼓励扩大外贸出口的意见》中 提出的, 《意见》提出要设立规范、封闭式的出口加工区的试点,逐步引导出口 加工企业向保税区和出口加工区集中,在特定的区域内,实行“境内关外”管理 体制,由海关监管。 但是“境内关外”这一概念并没有在法律上得到认定,国内尚无法律、法规 等进行明确界定。由此造成实际经营中, “境内关外”的相关优惠政策并未得到

真正的落实。如出口加工区、保税物流园区的管理办法中都提及境内区外货物入 区视同出口,应该享受入区即退税的政策,事实并非如此,多数货物还是要等到 实际离境后才能办理退税手续。 (三)海关特殊监管区域发展极不平衡 首先体现为地理分布不平衡。现有的 86 个海关特殊监管区域的地理分布表 如下:

东部 综合保税区 保 税 港 区 保税物流园区 跨境工业园区 出口加工区 保 合 税 区 计 1 2 7 1 42 14 67

中部 0 0 0 0 5 0 5

西部 0 0 0 0 7 0 7

东北部 0 1 1 0 4 1 7

合计 1 3 8 1 58 15 86

(注:本表所指中部是指中部崛起政策涉及的安徽、江西、湖南、湖北、河 南、山西六省;西部是指西部大开发政策涉及的重庆、四川、贵州、云南、西藏、 陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、内蒙古、广西等 12 个省市、东北部是指振兴 东北老工业区政策涉及的黑龙江、吉林、辽宁三省;东部是指除上述省市外的北 京、天津、上海、河北、山东、江苏、浙江、福建、广东和海南等 10 个省市。 )

从上表可看出,我国海关特殊监管区域地理分布的不平衡性,东部地区的海 关特殊监管区域占全国海关特殊监管区域总量的 77.91%。 其次体现为运行绩效不平衡。以数量最多、比重最大的出口加工区为例,说 明不同地区海关特殊监管区域取得绩效的差异。2007 年上半年全国保税区出口 加工区协会对 2006 年全国封关运作的 36 家出口加工区进行绩效评估, 主要评估 两大方面: 一是从开发建设面积实际利用率、 工业建筑容积率、 企业建成投产率、 单位面积投资密度等六个分项评估基础建设情况, 二是从万元固定资产投资产出 率、单位面积实现增加值、单位标准煤实现工业产值、单位面积进出口额等十个 分项评估运行绩效情况,权重分别为 30%和 70%。评估结果暗淡无光:综合评估

前十位的出口加工区均位于东部地区, 最高分为江苏昆山出口加工区得 49.7 分, 中西部地区的出口加工区不仅排名靠后,而且评估的绝对值也较低,综合分数除 成都外,均未超过 10 分。 (四) “一线放开”原则在监管实践中有名无实 海关特殊监管区域实施的“一线放开、二线管住、区内自由”监管原则。所 谓“一线”是指从国境外与海关特殊监管区域之间的货物进出, “二线”是指国 内其他区域与海关特殊监管区域之间的货物进出, 由于海关特殊监管区域应视同 境外,所以货物在一线进出时应当实施较为宽松的监管措施,而当实际进出关境 即在二线发生货物进出时,才应实施与其他国外地区进出口货物相同的监管措 施,这样,一是减化入区域手续,二是抓住监管重点,毕竟不是所有入区的货物 都要进入国内其他区域。 尽管各类海关特殊监管区域的管理办法均明确指出从国外进入区域内的货 物海关实施 “备案制” 似乎不同于进入国内其他区域的 , “报关制” 但事实上 , “备 案制”从提交单证、通关手续等方面并不简单于“报关制” 。以保税区为例,在 H2000 系统中,备案清单与报关单除少数栏目不同外, “报备”和“报关”在提 供单证、通关流程、删改单、查验管理、案件处罚等方面基本一致,这就意味着 经由保税区进口或出口的货物,须经历两次申报、两次查验、两次放行和一次转 关或直通,商检部门更是要进行两次检验,期间发生的商检费用还要由企业重复 承担。 (五)不断的“推陈出新”难以避免盲目跟风 随着我国改革开放程度的加深和外向型经济的发展, 政策更为优惠的海关特 殊监管区域不断推出,往往最新最优惠的得到更多“垂青” ,各地视“海关特殊 监管区域的设立”同“国家新一轮差别化开放的开始” ,唯恐在政策竞争中落后, 结果往往是某类海关特殊监管区域刚刚设立不久,就出现新的类型;一个试点刚 批准,就很快出现下一批试点。以出口加工区为例说明申请设立存在一定的盲目 性,据两区协会统计,2006 年全国已封关运作的 36 家出口加工区共实现进出口 总额 907.72 亿美元,其中上海松江、江苏昆山、上海漕泾河、江苏无锡等前 10 位的出口加工区实现进出口额 851.38 亿美元,占总额的 97.79%,而其余 26 家 出口加工区进出口总额仅 56.34 亿美元,仅占 2.21%。据了解,有的地方对出口 加工区的功能不够了解,前期论证缺乏,主观愿望与实际效果差距甚大,已造成

某些出口加工区的“空壳现象” 。 三、我国海关特殊监管区域的整合措施 海关特殊监管区域出现上述问题在一定程度上已影响到其的进一步发展, 随 着经济全球化、自由化的程度越来越高,有必要对各类海关特殊监管区域进行整 合。 (一)建立完整的海关特殊监管区域法律体系 国外的自由贸易区通常都是先由国家立法,明确规定其定义、性质、作用、 功能,规范相关操作,在此基础上再设立对外贸易区。而我国的各类海关特殊监 管区域一般都是先进行试点,在长期的实践中边试点、边探索、边调整。发展之 初,这种方法是可行的和必要的,但目前我国的海关特殊监管区域已发展了二十 多年,立法层次偏低,内容零散,缺乏统一体系等先天不足日渐影响其向更高层 次发展,有必要建立完整系统的海关特殊监管区域法系来规范、管理。如修改现 行《海关法》 ,增加有关特殊监管区域的内容,现行《海关法》第三十四条规定 “经国务院批准在中华人民共和国境内设立的保税区等海关特殊监管区域, 由海 关按照国家的有关规定实施监管” ,这仅赋予了海关主管海关特殊监管区域的职 权,并非解释和明确海关特殊监管区域的概念、内涵,至于特殊监管区域的具体 管理办法,应获得行政法规层面的法律地位。 (二)构建多种层次并存的海关特殊监管区域布局体系 鉴于我国海关特殊监管区域发展快速且不平衡的现状及在各地的经济差异, 从中长期来讲,我国的海关特殊监管区域应该是多种层次并存的。最高层次是对 外贸易区,其次是保税港,再次是保税物流园区和出口加工区等。从短期看,在 全国范围内应重在优化布局,减少数量的盲目增加。对于目前处于刚开始运作的 综合保税区、保税物流园区和保税港,应严格坚持控制数量、延长试点时间的办 法,其中对保税物流园区,除目前已批的进行区港联动的 8 个试点外,在短时期 内不再进行新的试点,在约 2-3 年的试点时间内,根据试点情况提出下一步整合 的建议;对于保税港,应定位于发展成为对外贸易区,因此选址时应考虑周边留 出较大的发展用地。 (三)以产品周期理论为指导促进现有海关特殊监管区域的转型升级 产品生命周期理论认为产品生命周期可以分为创新、成熟和标准化三个阶 段,在产品的不同周期阶段,其比较优势和竞争条件也发生相应变化。日本学者

藤森英男在《亚洲地区出口加工区》一书中提出了出口加工区生命周期理论,他 认为随着出口加工区存在条件的变化及其原定目标的实现, 出口加工区存在的必 要性也会发生变化。 因此, 出口加工区并不会永远存在, 而是遵循着建立、 发展、 消亡这样一个过程,这个过程类似产品的生命周期。将这一理论引申至各种海关 特殊监管区域,促进现有海关特殊监管区域向更高层次发展。 1.建立科学严谨的准入退出机制。准入机制是指设立海关特殊监管区域和 扩大已有区域的工作机制,包括新设标准、增设标准、扩大面积标准和审批程序 等。 退出机制是指取消海关特殊监管区域资格的工作机制, 其工作程序包括提示、 警示和撤销等。建立这一机制,有利于加强宏观布局规划,避免重复建设,占用 耕地,有利于防止因盲目跟风造成的浪费,有利于优胜劣汰,引导海关特殊监管 区域自然转型升级。 2.根据区域特点鼓励兴办高新技术产业的海关特殊监管区域。从世界范围 看,海关特殊监管区域的演变一般包括劳动密集型工业区、技术密集型工业区和 高科技工业区三个阶段。条件较好的加工区,应鼓励实现跨越式发展,引导高新 技术产业的加工贸易企业向海关特殊监管区域集中,形成高新技术产业群。 3.加快研究对外贸易区设立的可行性。从国外一些发展成功的特殊经济区 域看,都经历了个由单一加工制造功能向物流配送、设计研发、国际贸易直到对 外贸易区的渐进式发展的过程。 印度已将原有的 7 个出口加工区中的 4 个成功升 级转型为一种特殊的对外贸易区——经济特区,新的政策更为优惠,这对我们研 究设立对外贸易区可行性提供了新的经验。 (四)建立海关特殊监管区域综合协调管理机制 1.在管理组织上,由于海关特殊监管区域越来越多,管理工作又涉及到多 个部门,必要时国家可设立类似于原“国务院特区办公室”的机构,进行综合协 调,统一各部门的认识,监督各部门的管理质量。 2.在管理手段上,依托“电子口岸”大通关信息平台,共享管理信息资源, 构筑政府部门间执法互助体系,对海关特殊监管区域实行联网监管;同时,强调 各相关部门严格执行国务院对海关特殊监管区域管理的有关法规,各尽其责,依 法管理。


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