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农业行政执法讲义(修改稿)


农业行政执法理论与实务操作 农业行政执法理论与实务操作

第一章 第一章

行政处罚的概念 行政处罚的概念 处罚

一、行政执法的概念 在讲述行政处罚前,我们先简要谈谈行政执法的概念。 所谓行政执法,是指国家依照法定程序,适用法律、法 规、规章以及其他具有约束力的决定、命令,对行政管理相 对人采取的直接强制地影响相对人权

利和义务的具体行政 行为。 行政执法的目的是执行、实施法律、法规,将法律、法 规适用到具体人和事,使法律规范的要求在现实生活中得以 实现,完成国家行政管理职能。 行政执法的形式和内容是多种多样的,它主要影响相对 人的权利和义务。 从内容上看,行政执法不仅包括对相对 人直接采取影响其权利义务的措施,而且还包括对相对人权 利、义务的行使和履行情况直接进行监督检查的活动。从形 式上看,行政执法机关所实施的监督检查、行政许可、行政 征收、行政征用、行政处罚、行政强制等具体行政行为都属 于行政执法之列。
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二、行政处罚的概念 行政处罚是指国家行政机关或特定的组织对违反行政 管理秩序,但尚不构成犯罪的公民、法人或者其他组织依照 有关法律、法规、规章的规定所给予的法律制裁。 这个概念包含了四层意思: 第一,行政处罚是公民、法人或者其他组织违反行政管 理秩序应当承担的一种法律责任; 第二,实施行政处罚的主体是特定的国家机关或特定的 组织; 第三,被处罚的行为是法律、法规、规章明确规定的违 反行政管理秩序并明确规定给予何种行政处罚的行为; 第四,被处罚的行为是尚不构成犯罪的行政违法行为。

第二章

行政处罚的基本原则

行政处罚原则,是指由行政处罚法规定的设定和实施行 政处罚时必须遵守的准则。它贯串于行政处罚的全过程,是 领会行政处罚法的立法宗旨和精神实质的基础和出发点。同 时也是对行政处罚行为具有普遍约束力的法律规范,任何机 关、组织或者个人,都不能违反这些原则。 根据《行政处罚法》的规定,我国行政处罚包括以下四 项原则: 一、处罚法定原则
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处罚法定原则是指行政处罚必须由法律、法规、规章规 定,没有明确规定的,不得对行政相对人实施处罚。这一原 则包含四个方面的含义: 处罚的设定权是法定的。 1、处罚的设定权是法定的。行政处罚的设定,由有权 设定行政处罚的国家机关在法定职权范围内设定,并以法定 的程序制定、公布。 实施处罚的主体及其职权是法定的。 2、实施处罚的主体及其职权是法定的。 行政处罚必须 由法律、法规规定有行政处罚权的行政机关,以及法律、行 政法规或地方性法规授权的具有管理公共事务职能的组织, 或者行政机关委托的组织实施。同时,并不是所有的行政机 关都可以实施行政处罚权,而是要依照法律或者法规明确规 定的职权范围实施行政处罚。 实施处罚的依据是法定的。 3、实施处罚的依据是法定的。行政机关对公民、法人 或其他组织实施行政处罚必须要有法定依据,法无明文规定 不能处罚。也就是说公民、法人或其他组织的违法行为,只 有在法律、法规、规章明确规定应予以处罚及给予何种处罚 时,才受处罚;没有明确规定的,不受处罚。 实施处罚的程序是法定的。 4、实施处罚的程序是法定的。实施行政处罚必须遵守 《行政处罚法》和其他法律、法规或规章关于执法程序方面 的规定。 处罚法定原则在农业执法中运用时,应当注意:一是实 施处罚的主体必须是法定的农业行政执法主体;二是实施处 罚必须有农业法律和法规、规章明确规定的依据;三是做出
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农业行政处罚时,不但要遵守《行政处罚法》规定的程序, 而且要遵守《农业行政处罚程序规定》中的程序。 二、公正公开原则 处罚公正原则是指行政处罚的设定和实施必须公平正 直,没有偏私。包括两个方面:一是处罚的实体要公正。即 实施行政处罚,必须以查明的事实为依据,与违法行为的事 实、性质、情节以及社会危害程度相当,即过罚相当;二是 处罚的程序要公正。即实施处罚的过程中,处罚主体要给予 被处罚人公正的待遇,充分尊重当事人程序上所拥有的独立 人格与尊严。 处罚公开原则是指行政处罚的设定和实施必须向社会 公开。包括三个方面:一是处罚的依据是公开的。即设定行 政处罚的法律、法规、规章必须公布,未经公布,不得作为 行政处罚的依据。内部文件也不得作为行政处罚的依据; 二是处罚的程序对相对人来说是公开的。比如,获取的证据 是公开的,检查的结果是公开的,处罚的决定是公开的等; 三是行政机关在进行处罚时,必须告知当事人违法的事实、 处罚的理由、依据和依法享有的陈述、申辩、复议、诉讼等 八项权利,不得不告而罚。 公正、公开原则在农业处罚中运用时,必须做到以下几 个方面: 1、实施处罚的动因要符合行政管理的目的; 2、处罚决定要建立在正当考虑的基础上,应该考虑的
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相关因素(如违法行为的动机、情节、社会危害性以及后果 等)必须考虑,不应该考虑的因素不予考虑; 3、处罚的轻重程度应该与违法事实、性质、情节及危 害大小相适应; 4、行政处罚行为必须合乎理性,不能违背常理、常规, 不能违背共同的道德。 三、处罚与教育相结合原则 处罚与教育相结合原则是指行政机关在实施行政处罚 的过程中,既要纠正违法,进行制裁,又要说服教育,预防 违法、增强法治观念。要明确行政处罚的目的是使人们更好 地守法,不是为处罚而处罚,也不得以罚代教,更不得以处 罚牟取私利或者牟取本单位的非法利益。

四、保障当事人合法权益原则 保障当事人合法权益原则是指实施行政处罚中,国家要 保障当事人的合法权益。 《行政处罚法》第 6 条及其他有关 条款对保障当事人的合法权益作出了明确规定。这些权力包 括当事人的知情权、陈述权、申辩权、质证权、听证权和申 请行政复议权、提起行政诉讼权、请求国家赔偿权共八项权 利,是在整个行政处罚过程中享有的基本权利。前五项权利 属于对行政处罚决定前的事先制约;后三项权利属于对行政 处罚的事后救济。这八项权利的出发点,都是为了防止行政 处罚机关滥用权力,维护公民、法人或者其他组织的合法权
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益。 以上四项原则,是做出所有的行政处罚时必须遵守的行 为准则,我们不但要记住这些基本原则的所有规定和内容, 更为重要的是要在日常的执法工作实践中,时时刻刻脑子里 紧蹦这根弦,要运用这些原则中的具体规定,指导和规范自 己的行为,如果稍有不慎,就会使做出的行政处罚决定要么 无效,要么无法成立,要么被撤销。

案例一: 案例一:某市农业局对贾某使用不干胶固定种子标签处 罚被撤销案 【案例概述】 2003 年 2 月 18 日,某市农业局发现贾某的种子经营门 市部经营的农作物种子中,有杂交水稻和杂交玉米等 3 个品 种的种子标签涉嫌违反《种子法》规定,执法人员现场进行 了抽样取证,并查明:2003 年 1 月,贾某从外地调进“优 838” 杂交水稻 90 公斤, “农大 138” 杂交玉米种子 135 公斤, “单玉 31”杂交玉米种子 45 公斤,该批种子标签均用单一 的不干胶印刷品固定于种子包装袋表面。某市农业局认为, 贾某经营的 3 个品种的农作物种子标签不符合《种子法》第 35 条和农业部《农作物种子标签管理办法》第 15 条第 1 款 的规定,根据《种子法》第 62 条第(2)款项规定,应当给 予行政处罚。农业局于 2 月 18 日,向当事人贾某送达了《违 法行为处理通知书》 ,告知了农业局拟给予罚款 8000 元的处 罚决定,当事人贾某在法定期限内,没有提出陈述申辩和听
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证要求。农业局于 2 月 26 日向当事人贾某送达了《行政处 罚决定书》 。 贾某不服农业局的行政处罚决定,向某省农业厅申请行 政复议。理由是:申请人经营的 3 个品种农作物种子标签分 别标注了种子类别、品种名称、产地、质量指标、检疫证明 编号、种子生产和经营许可证编号等事项。其中,作物种类、 品种名称、生产商、质量指标、净含量、生产日期等采用不 干胶印刷品固定粘贴在种子包装袋外,标注的内容、事项都 符合《种子法》第 35 条和《农作物种子标签管理办法》规 定。法律也没有禁止使用不干胶印刷品制作种子标签的规 定。申请人经营的种子没有违反种子标签规定。因此,请求 撤销市农业局的行政处罚决定。 某省农业厅对被申请人的处罚决定进行了全面审查,并 就“能否用不干胶固定种子标签”问题请示农业部。农业部 对此作了答复: 《种子法》第 74 条第 5 项规定,标签是指固 定在种子包装物表面及内外的特定图案及文字说明。据此, 只要相应图案或文字固定于种子包装物表面或内外,不易脱 落,种子标签内容可以以不干胶图案或文字标示。 省农业厅复议后,撤销了某市农业局的行政处罚决定。 【案例评析】 本案主要涉及法无明文规定不处罚的问题。 行政处罚直接影响被处罚人的人身、财产权利,因此, 对行政相对人实施处罚必须有明确具体的法定依据。 《行政 处罚法》明确规定,没有法定依据的,行政处罚无效。这就

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要求农业行政机关必须正确理解法律、法规、规章的规定, 准确掌握应受处罚的行为范围,防止以推定、臆测的方式执 法。 农业执法实践中,一些行政相对人在生产、经营中有所 创新,一些行为与约定俗成的习惯或实践不同,但并没有明 显违反法律、法规或规章的规定。多这种情况,大多数农业 行政机关能够从保护相对人合法权益和依法行政的角度出 发。采取保护和鼓励的态度对待;但也有一些农业行政机关 不能正确看待,不能正确理解法律的内容和精神,基于各种 考虑对相对人的创新行为进行制止,从而导致了“不能处罚 创造条件也要处罚”的违法处罚法定原则的现象。本案就是 这一现象的典型反映。 本案中,某市农业局能否对贾某以不干胶图案或文字标 示种子内容的行为进行处罚,关键是看这一行为是否违法了 《种子法》和《农作物种子标签管理办法》的规定。 《种子 法》第 74 条第 5 项规定,标签是指固定在种子包装物表面 及内外的特定图案及文字说明。农业部《农作物种子标签管 理办法》第 15 条规定,标签标注内容可直接印刷在包装物 表面,也可制成印刷品固定在包装物外或放在包装物内。据 此,看标签形式是否合法,关键看其是否固定于包装物外或 放于包装物内。不干胶标签具有粘结性,粘贴于包装物外不 易脱落,当然属于“固定”的一种情形,因此,其形式是符 合《种子法》和《农作物种子标签管理办法》规定的。 判定不干胶种子标签是否合法,还要正确理解法律设置

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种子标签制度的精神。种子标签的目的在于使购买者了解种 子类别、品种名称、产地、质量指标、种子生产经营者等信 息,选购适合自己购买的种子,本身并没有判定假劣种子的 功能。因此,只要在购买时种子包装物上固定有关标签内容 即可。不干胶种子标签当然符合这一要求,因而从这一角度 考虑也是合法的。如果种子生产、经营者伪造、涂改标签, 则构成独立的违法行为,或者构成生产经营假劣种子的行 为,应适用其他条款进行处罚,但并不能以不干胶标签本身 为由进行处罚。 除没有正确理解法律和规章的规定外,本案中某市农业 局使用的直接处罚依据也是错误的。对于种子标签, 《种子 法》第 62 条只规定了两种应受处罚的行为:一是经营者的 种子没有标签或者标签内容不符合本法规定的,二是伪造、 涂改标签的行为,对标签形式并没有处罚规定。从这个角度 来说,某市农业局的处罚也是于法无据的。 综上,由于某市农业局没有正确理解法律规定,对贾某 的处罚没有法律依据,违反了处罚法定原则,因此省农业厅 撤销了其处罚决定。

第三章

农业行政处罚的种类

根据《行政处罚法》和有关农业法律、法规、规章的规 定,农业行政处罚的种类主要有以下几种:
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一、警告。是指农业行政处罚主体对违法者实施的一种 警告。 书面形式的谴责和告诫。警告作为一种正式的处罚形式,应 由农业行政处罚机关作出书面决定,向当事人宣布并直接送 达。警告一般适用于情节轻微或未造成实际危害结果的违法 行为。 二、罚款。是指农业行政主体强制违法行为人承担金钱 罚款。 给付义务的处罚形式。罚款必须是要式行为,农业行政处罚 机关必须制作或填写正式的处罚决定书。 三、没收。包括没收违法所得和没收非法财物两种。它 没收。 是农业行政处罚机关将违法行为人的非法所得、违禁物品或 违法行为工具进行没收的处罚。要注意合法的收入和没有被 用来从事违法活动的物品不能成为没收的对象。没收可以是 一部分,也可以是全部。没收的物品,除应予销毁及存档备 查的以外,均应上交国库或由指定的单位处理。 四、责令停产停业。这是限制违法行为人从事生产、经 责令停产停业。 营活动的处罚形式。如《种子法》规定,未取得农作物种子 生产许可证而生产种子的,农业行政机关可责令停止生产。 责令停产停业一般附有限期整顿的要求,如果受处罚人在限 期内纠正了违法行为,可恢复生产、营业,因而与“企业关 闭”不同。责令停产停业一般适用于下列违法行为:一是生 产经营者实施了比较严重的违法行为,其行为后果比较严 重;二是从事加工、生产、经营与农业生产和人民生命健康 密切相关,已经或可能威胁农业生产和人民生命健康的如种
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子、兽药、农药等商品的违法行为。 五、暂扣或吊销许可证。暂扣许可证是限制行政管理相 暂扣或吊销许可证。 对人从事某种特许行为的处罚形式。吊销许可证是对违法者 从事某种活动或者其享有的某种资格的取消。如《种子法》 第 60 条就规定了吊销种子生产经营许可证。吊销、暂扣许 可证适用于对违法行为人实施其他形式的行政处罚不足以 实现制裁目的时采用。 此外, 《行政处罚法》还规定了人身自由罚,如行政拘 留。由于人身自由罚是行政处罚中最严厉的一种,所以行使 一般仅限于公安、国家安全等特定机关。农业行政主体没有 此项处罚权。

第四章

农业行政处罚的实施机关及 农业行政处罚的实施机关及管辖

一、农业行政处罚的实施机关 农业行政处罚的实施机关 根据有关农业法律法规的规定,结合执法实际,目前农 业行政处罚的实施机关有三种: (一)农业行政机关 农业行政处罚是农业行政机关实现行政管理的重要手 段,也是农业行政机关的法定职权。农业行政机关实施行政 处罚权必须符合三个条件: 第一,必须是外部农业行政管理机关。内设的职能司、 局、处、科、股以及其它内部管理机构不能以自己的名义行
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使处罚权; 第二,依法取得特定的行政处罚权。农业行政管理机关 享有外部管理权,并不意味必然享有行政处罚权,其处罚权 必须要有法律法规的明确规定。如农业行政机关对种子违法 行为的处罚权就是由《种子法》所规定取得的; 第三,必须在法定职权范围内实施。不同的行政机关享 有不同的管理权限,农业行政机关行使行政处罚权必须以法 定职权为限。如农业行政机关不能实施限制人身自由的行政 处罚、下级机关不能行使上级机关的处罚权。 注意,根据农业部新修订的《农业行政处罚程序规定》 第四条规定,农业行政主管部门依法设立了农业行政综合执 法机构的,应由农业行政综合执法机构具体承担农业行政处 罚工作。同时,农业行政综合执法机构应当以农业行政主管 部门的名义实施农业行政处罚。 (二)农业法律法规授权的组织 根据《行政处罚法》第 17 条的规定,法律、法规授权 的组织可以行使行政处罚权,但授权是有条件的。 1、从授权依据看,只有法律、法规可以授权,规章和 其它规范性文件都不能授权; 2、从被授权组织的资格看,必须是具有公共事务管理 职能的组织。一般不能授权予以赢利为目的企业组织,也不 能授权立法机关或司法机关。 经过授权,被授权组织即取得了行政处罚主体资格,可
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以以自己的名义实施行政处罚,并独立承担法律后果。目前 在我省,法律法规授权的承担农业行政处罚的事业单位有植 物检疫机构、动物检疫防疫监督机构、草原监理机构、农机 安全监理机构、农村能源管理机构等。 (三)农业行政机关委托的组织 农业行政处罚权是农业行政机关的法定职权,原则上应 当由农业行政机关自己行使,不得随意转移。但是,由于一 些行政管理活动有较强的专业性和技术性,加之受机构、人 员的限制,农业行政机关自己行使暂有困难,为了履行法定 职责, 农业行政机关可根据有关农业法律、 法规或规章规定, 将部分行政处罚权委托给其所属机构或组织行使。

委托行政处罚权应当符合下列条件: 1、委托必须有农业法律、法规或规章明确规定作为依 据。没有依据,农业行政机关不得自行委托; 2、受委托的组织应当是依法成立的管理公共事务的事 业组织,有熟悉有关农业法律法规和业务的人员,并有条件 组织相应的技术检查或技术鉴定; 3、受委托组织必须在委托的权限范围内,以委托机关 的名义实施行政处罚,不得再委托。与授权实施行政处罚不 同的是,委托实施行政处罚,受委托组织没有独立的行政处 罚主体资格,只能对有关农业行政案件进行调查、取证,提 出处罚意见,具体实施处罚行为时只能以委托机关名义进
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行。处罚决定书要由委托机关的负责人签字,并加盖委托机 关的印章。委托机关对受委托组织实施处罚的后果承担法律 责任,如因处罚错误引起行政诉讼和国家赔偿,由委托的农 业行政机关负责。 二、农业行政处罚的管辖 农业行政处罚的 行政处罚 行政处罚的管辖是指具有行政处罚权的行政机关和管 理公共事务的组织在受理、处罚公民、法人或其他组织违反 行政管理秩序的行为时,所作的权限分工。也就是行政执法 机构处理行政处罚案件权限划分的制度,涉及具体违法行为 由哪个执法机构实施处罚的问题。 《行政处罚法》 对行政处罚的管辖作了原则性规定, 《农 业行政处罚程序规定》作了进一步细化。 根据《农业行政处罚程序规定》第八条的规定,各级农 业行政处罚机关按照以下管辖原则进行分工: 1、县级农业行政处罚机关管辖本行政区域内的行政违 法案件。如大量的违反种子法、农药管理条例的行为应由县 级农业行政主管部门管辖。 2、设区的市、自治州和省级的农业行政处罚机关管辖 本行政区域内重大、复杂的行政违法案件。在本辖区内哪些 案件属于“重大、复杂” ,目前尚无列举性规定,实践中, 应从以下三个方面来考虑:一是根据案情的繁简程度;二是 根据案件涉及到违法财物或违法所得数额的大小;三是案件 在该地区的经济上和政治上的影响如何。
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3、农业部及其所属的经法律、行政法规授权的农业管 理机构管辖全国或所辖区域内重大、复杂的行政违法案件。 三、管辖争议解决 出现管辖权争议时,应当根据产生争议的原因,采取不 同的处理方式。 1、如果是根据法律、法规规定,两个以上的行政处罚 机关都有管辖权的,应当按照“先查处原则”来解决争议, 也就是说由立案在先的农业行政处罚机关管辖。 2、如果是两个以上的行政处罚机关相互争着管或都不 管的,应当协商解决,若协商不成,应报共同上一级行政机 关指定管辖,也就是说由上一级行政机关以决定的方式指定 下级行政机关对某一行政处罚行使管辖权。 四、管辖的特殊规定 在通常情况下,发生了行政违法案件,行政机关就应当 按照地域管辖、职权管辖和级别管辖的要求进行处理,但是 由于违反行政管理秩序的活动错综复杂,对一些特定的行政 违法行为不能完全按照行政处罚的一般管辖原则实施处罚, 需要根据处罚机关的性质和单行法律、法规的规定确定管辖 权。这种特殊规定主要体现在进出境动植物检疫管理和渔政 渔港监督管理两个方面。 《中华人民共和国进出境动植物检疫法》规定:“国务 院设立动植物检疫机关,统一管理全国进出境动植物检疫工 作。国家动植物检疫机关在对外开放的口岸和进出境动植物
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检疫业务集中的地点设立的口岸动植物检疫机关,依照本法 实施进出境动植物检疫。”由于口岸动植物检疫机关的隶属 关系不受行政区划的限制,因此,在发生进出境动植物检疫 违法行为时,就不能按照“行政处罚由违法行为发生地的农 业行政处罚机关管辖。”的规定进行管辖分工,因为各地的 口岸动植物检疫机关直接归国家质检总局领导,与地方无隶 属关系。对这类违法行为实施处罚,就只能按照《进出境动 植物检疫法》中“按口岸动植物检疫机关业务管辖区进行管 辖”确定管辖权。 由于渔业水域的特性,对某些渔业违法行为实施处罚时, 也不能按照一般原则进行分工,只能按照《农业行政处罚程 序规定》第九条的规定,适用“谁查获谁处理”的原则。这 主要是三类情形: (一)违法行为发生在共管区、 叠区的; (二) 违法行为发生在管辖权不明确或者有争议的区域的;(三)违 法行为发生地与查获地不一致的。

第五章

农业行政处罚的适用 农业行政处罚的适用

一、行政处罚适用的概念 行政处罚的适用是指行政处罚机关在认定当事人违反 行政法律规范的基础上,依法决定对当事人是否给予行政处 罚和给予何种行政处罚的活动。 二、行政处罚适用的基本要求
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行政处罚适用必须符合以下要求: 一是以当事人的行政违法行为为前提,对没有实施行政 违法行为的行政相对人不得给予行政处罚,比如说张三违 法,就不能处罚李四; 二是必须以法律、法规、规章为依据, “法无明文规定” 不得处罚; 三是必须由具有行政处罚权的主体实施; 四是适用的对象必须是具有一定行为责任能力、 年满 14 周岁的自然人或法人组织,且主观上有故意或者过失; 五是适用时还要考虑法律责任的追究时效。这个后面专 门讲。

三、行政处罚适用的主要内容 1、决定是否给予行政处罚; 2、决定给予何种处罚; 3、决定处罚的从轻、从重、单处和并处的方式等。 四、行政处罚适用的前提 客观上,某个行为人实施了违反行政法律规范的行为, 行为的危害性达到了一定的危害程度;主观上有故意或者过 失。符合这两个条件,就应受到行政处罚。 五、行政处罚适用的规则 行政处罚适用的 适用行政处罚时应当遵循以下六项规则: (一)责令改正规则 责令改正规则
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对行政相对人实施的违法行为,行政机关在给予必要的 处罚时,不能简单地一罚了事,应当责令违法当事人改正或 限期改正违法行为。责令改正的实质是要求违法行为人纠正 错误行为,改正违法行为,包括停止违法行为,积极主动地 协助行政处罚实施机关调查取证,消除违法行为所造成的不 良后果,恢复合法状态。造成损害的,则要依法承担民事责 任,依法予以赔偿。我国现行法律、法规在规定有关行政处 罚时,大多同时附有“责令改正违法行为”的规定。如《草 原法》第 66 条至 71 条规定的“限期恢复植被”就属于这样 的规定。 “一事不再罚” (二) 一事不再罚”规则 “一事不再罚”是指对当事人的同一违法行为不得给予 两次以上罚款的行政处罚。 在具体适用“一事不再罚”规则时,主要有以下三种情 况:一是同一违法行为违反了一个法律规范,由一个行政机 关实施处罚的,行政机关不得以任何理由给予违法行为人两 次以上的罚款处罚;二是同一违法行为违反了一个法律规 范,由两个以上行政机关实施罚款处罚的,对此,应由其中 的一个部门给予罚款处罚,另一个部门不得以同一事实和理 由再给予罚款处罚;三是一个违法行为违反了两个以上的法 律规范,依法分别由两个以上的行政机关给予行政处罚的, 一个行政机关已经给予了一次罚款的,其他行政机关就不能 再给予罚款的行政处罚,但可以依法处以吊销证、照等其他
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种类的行政处罚。 注意:针对一个违法行为,一个处罚主体或多个处罚主 体根据不同法律规范作出不属于同一种类的处罚,并不算违 反一事不再罚原则。 (三)不予处罚规则 不予处罚是指行为人虽然实施了违法行为,但在符合法 定情形的特殊情况下,可以不追究行政责任,不予以行政处 罚。以下四种情形不予处罚: 1、不满十四周岁的人有违法行为的,不予以行政处罚, 但是应当责令其监护人严加管教; 2、精神病人在不能辨认或者控制自己行为时,有违法 行为的,不予以行政处罚,但应当责令其监护人严加看管和 治疗; 3、除以上两项外,行为人虽有违法行为,但情节轻微 并及时纠正,没有造成危害后果的,也不予以行政处罚; 4、超过处罚时效。即超过两年被发现的违法行为,不 再给予行政处罚。但是,法律另有规定的除外。 (四)从轻、减轻处罚规则 从轻、 从轻处罚是指在行政处罚的法定种类和法定幅度范围 内,适用较轻的种类或者在处罚幅度范围内适用较轻的处 罚。比如说《草原法》第 68 条规定的罚款是 2 万元以下, 适用从轻规则就可以罚 500 或者 1000 元。减轻处罚是在法 定的处罚方式和处罚幅度最低限以下对违法行为人适用行
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政处罚。 以下五种情形适用从轻或者减轻行政处罚: 1、已满十四周岁不满十八周岁的未成年人实施违法行 为的; 2、主动消除或减轻违法行为危害后果的; 3、受他人胁迫有违法行为的; 4、配合行政机关查处违法行为有立功表现的; 5、其他依法从轻或者减轻行政处罚的。 这里要注意,从轻处罚不是绝对要适用最轻的处罚方 式,更不是一定要在最低幅度限予以处罚。适用从轻处罚或 者减轻处罚,要注意考虑违法行为人的具体情况及悔改表 现,只能从轻处罚的就不能减轻处罚,只能减轻处罚的不能 免除处罚。 (五)行政处罚与刑事处罚合并适用的规则 当违法行为人实施的违法行为既违反行政管理秩序,又 触犯刑律构成犯罪时,就会因为行为竞合产生处罚竞合。在 具体适用时,一般采取以下三种形式: 1、行政处罚或刑罚选择其中一种。一方面对行为人已 经依法追究刑事责任, 就不再另行给予行政处罚; 另一方面, 对已经构成犯罪的违法行为人,应当依法追究刑事责任的, 不得以行政处罚代替刑事处罚。行政机关必须将这类案件移 送司法机关。只有在违法行为情节轻微,依法免予刑事处罚 的情况下,行政机关才可以根据案件的具体情节给予行政处
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罚。 2、对违法行为人既要追究刑事责任,又要给予行政处 罚。如全国人大常委会关于惩治走私、制作、贩卖、传播淫 秽物品的犯罪分子的决定,对单位判处罚金,行政主管部门 可以给予责令停业整顿或者吊销营业执照的行政处罚。 3、折抵处罚。折抵处罚适用于行政处罚与刑事处罚在 同一案件既涉及限制人身自由又涉及剥夺金钱等内容的处 罚。 (六)对违法行为的追溯时效规则 行政处罚的时效是指对违反行政管理秩序的违法行为 人依法追究行政责任,予以行政处罚的有效期限。这一规则 包含以下四层含义: 1、一般规定对违法行为的追溯时效为两年,也就是说 违法行为自发生之日起超过两年仍未被发现的,就不再予以 行政处罚。这两年是指行政管理相对人的违法行为未被发 现,而不是行政管理相对人在逃等其他情况。 2、对违法行为追溯时效的期限从违法行为发生之日起 开始计算。 3、如果违法行为有连续或继续状态的,对违法行为的 追溯时效从违法行为终了之日起开始计算。 4、对于大多数行政处罚案件来说,行政处罚规定了两 年的追溯时效,同时也作了一个“兜底”性规定,即“法律 另有规定的除外” 。比如说《治安管理条例》规定的时效就
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是 6 个月。 以上规则,农业行政处罚机关具体运用农业法律法规实 施行政处罚时,应当普遍遵循。同时,要根据具体案件具体 灵活运用。

第六章

行政处罚的决定

第一节

作出行政处罚决定应当遵守的基本原则

行政处罚机关对违反行政管理秩序的公民、法人和其它 组织,依法给予行政处罚,作出行政处罚决定之时,必须遵 守以下四项基本原则才能实施处罚。否则,不得给予行政处 罚。 一、实施行政处罚必须查明事实 “必须查明事实”有以下三层含义: 1、查明违法行为事实是行政机关的义务; 2、查明事实是实施行政处罚的基础和依据; 3、违法事实不清的,行政机关不得给予行政处罚。在 没有进行调查取证,查明事实以前,行政机关不能对行政管 理相对人给予行政处罚;违法事实无法查清的,行政机关也 不得对行政管理相对人给予行政处罚。 “查明事实”包括应着重查明以下事项:实施违法行为 的主体、时间、地点、过程、具体情况及违法行为造成的后
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果等。 二、决定行政处罚前必须告知当事人法定事项 行政处罚机关及其执法人员在作出行政处罚决定前必 须履行告知当事人法定事项的义务。同时,当事人在行政处 罚过程中享有被告知的权利。具体来说是: (一)在简易程序中,执法人员在作出行政处罚时,必 须告诉被处罚人的行为是违法的,违反的是什么法律、法规 或规章的规定,依据该项法律、法规或规章的什么条款应当 给予什么样的行政处罚。同时要告知当事人应当享有的权 利,包括陈述、申辨的权利;享有不服行政处罚决定可以申 请行政复议或提起行政诉讼的权利;享有要求行政赔偿的权 利等。 (二)在一般程序中,行政机关在作出行政处罚决定之 前,也必须告知当事人对行政机关即将作出的行政处罚的事 实、法定依据和处罚决定,当事人有异议的,可以进行陈述 和申辨;如果该行政处罚案件属于听证范围的案件,行政机 关应当告知当事人有提出听证的权利。当事人要求听证的, 行证机关应当组织听证;当事人放弃听证权利或经行政机关 通知不到场的,行政机关在作出行政处罚决定时,应当告知 当事人有依法申请行政复议和提起行政诉讼的权利;还应当 告知当事人,如因行政机关违法给予行政处罚而受到损害 的,有要求行政赔偿的权利。 三、决定行政处罚前行政机关应当充分听取当事人的陈
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述和申辩 (一)当事人的陈述和申辩。在简易程序中,在作出行 政处罚决定之前,必须允许当事人进行申辩,听取当事人的 陈述,合理合法的应当接受,并依此作出行政处罚决定。在 一般程序中,行政机关在对行政处罚案件进行调查时,必须 充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据 成立的,行政机关应当采纳,并依据复核的结果、依法作出 行政处罚决定。如果当事人放弃陈述和申辩权利,行政机关 可以不经当事人的申辩而作出行政处罚决定。 (二)行政机关对当事人的陈述和申辩必须正确对待, 依法处理。行政机关要充分听取当事人的意见,对当事人提 出的事实、理由和证据进行复核;当事人提出的事实、理由 和证据成立的,行政机关应当采纳。 (三)行政机关不得因当事人的申辩而加重处罚。当事 人的申辩无论是对还是错,态度是好还是坏,都不影响根据 客观违法事实作出行政处罚决定,不得因当事人的申辩而加 重处罚。 这里要注意:当事人陈述和申辩是法律赋予的权利,体 现在行政处罚的全过程中,但是,当事人必须正确行使该项 权利,如果借申辩之机,胡搅蛮缠,构成妨碍公务时,还是 要追究其有关责任的,包括行政责任、刑事责任。 四、实施行政处罚必须要有确实充分的证据 行政处罚证据是指在行政处罚过程中用来证明案情的
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依据。行政处罚证据具有所有证据的三个最显著的特点,即 客观性、关联性和合法性。 客观性是指证据是客观存在的事实,不论执法人员是否 发现,都客观地存在着。凡是主观臆测、封建迷信等都不能 作为证据。 关联性是指证据与案件事实有内在的、客观的必然联 系,能够证明案件事实的全部或一部分,牵强附会的不能作 为证据。 合法性是指证据取得的程序的合法性,即证据必须具备 法律规定的形式,必须按照法定程序和方式调查取证。 按照证据内容和形式具体划分,证据可划分为以下七个 种类:书证、物证、视听资料、证人证言、当事人陈述、鉴 定结论、勘验笔录和现场笔录等。 行政处罚机关在实施行政处罚时,必须要有以上多种相 互关联的确实充分的证据。

第二节

农业行政处罚决定程序

《行政处罚法》规定的处罚决定程序有两种:即简易程 序和一般程序,另外在一般程序中还规定了一个特殊程序即 听证程序。 《农业行政处罚程序规定》也规定了做出农业行 政处罚时也要经过和遵循这些程序。 一、简易程序
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简易程序,即当场处罚程序,主要适用于事实清楚、情 节简单、后果轻微的违法行为。 (一)适用简易程序的条件 1、违法事实确凿。即当场能够有充分的证据确认违法 事实,无需进一步调查取证。一是有充分的证据证明有违法 行为的存在及其性质、程度;二是有充分的证据证明违法行 为是当事人所为的。 2、有法定依据。是指有法律、法规、规章的规定作为 依据,而且这些依据必须明确、具体。如果没有法定依据, 即使违法事实确凿,也不能当场处罚。 3、符合行政处罚法所规定的处罚种类和幅度。即只有 对个人处以50元以下、对法人或其他组织处以 1000 元以 下罚款或者警告的处罚可以当场进行,其他处罚不能适用简 易程序。 (二)简易程序的主要步骤 简易程序并非简易到无所要求,还是要按照一定的步骤 进行。简易程序的主要步骤有: 第一步:向当事人表明身份,出示执法证件。这既是对 执法人员的一项义务,同时,也是当事人的一项法定权利。 第二步:当场查清违法事实,收集和保存必要的证据; 第三步:告知当事人违法事实、处罚理由和依据,并听 取当事人陈述和申辩。农业行政执法人员应当指出当事人违 法行为的事实和理由,说明违反了什么法律、法规和规章,
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应当给予什么样的处罚。 第四步:告知权利,听取陈述和申辩。农业行政执法人 员在给予当事人当场处罚决定之前,还要告诉当事人依法享 有陈述和申辩的权利, 执法人员不告诉的, 行政处罚不成立。 在具体行政处罚案件中, 如果当事人有异议, 应当记录在案, 但不能因为当事人有异议而不做出处罚决定,也不能因为当 事人提出异议而加重处罚。 第五步:制作《当场处罚决定书》 ,当场交付当事人并 应当告知当事人,如不服行政处罚决定,可以依法申请行政 复议或者提起行政诉讼。凡是不当场将行政处罚决定书交付 当事人的,都不能按照简易程序实施,只能按照一般程序实 施行政处罚。 第六步:执行。后面要专门讲。 第七步:备案。执法人员当场作出的行政处罚决定,应 当在做出当场处罚决定之日起、渔业执法人员应当自抵岸之 日起二日内将《当场处罚决定书》副本报所属的农业行政处 罚机关备案,这是必经程序。 二、一般程序 一般程序又称普通程序,是行政机关对于事实比较复杂 或者案件情节比较严重的违法行为给予较重的行政处罚时 所应遵循的方法、步骤。按照《行政处罚法》的规定,除适 用简易程序的处罚案件外,其他行政处罚适用一般程序。这 里需要注意的是,可以适用简易程序的案件并不等于必须适
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用简易程序,其中有一部分案件也可以适用一般程序。因此 可以这么说,一般程序是适用所有行政处罚案件的通用程 序。 (一)一般程序的适用范围 1、处罚较重的案件。按照行政处罚的种类来说,责令 停产停业、没收违法所得、没收非法财物、暂扣或吊销许可 证、执照、行政拘留以及数额大的罚款等行政处罚,是较重 的行政处罚,应当适用一般程序。按照罚款的幅度来说,对 公民处以 50 元以上,对法人或其他组织处以 1000 元以上的 罚款行政处罚,也要适用一般程序; 2、情节复杂的案件。对公民处以 50 元以下,对法人或 其他组织处以 1000 元以下的罚款,但案情比较复杂,行政 机关需要经过调查,才能搞清案情,作出行政处罚的案件, 应当适用一般程序; 3、当事人对于执法人员给予当场行政处罚的事实认定 及法律适用有分歧,致使执法人员无法当场作出行政处罚的 案件。 执法人员在处理较轻的行政处罚案件时,尽管可以当场 作出行政处罚决定,但是遇到当事人认为执法人员认定事实 或适用法律有错误,而执法人员又与其争执不下,难以作出 行政处罚决定时,应当提交行政机关,按照行政处罚的一般 程序,经过调查取证,在查清事实的基础上作出处罚决定。 如果执法人员认为违法事实确凿,符合简易程序规定的条
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件,那么,执法人员也可以依法作出行政处罚决定。 (二)一般程序的基本操作步骤 第一步: 第一步:立案 立案是指行政处罚机关对于公民、法人或其他组织的检 举、控告或者本机关在执法检查过程中发现的违法行为或有 较大嫌疑问题,认为需要进一步调查而决定专项查处的活 动。除适用简易程序外的其他行政违法案件的查处,都要首 先立案。立案是一般程序的开始阶段,先立案后查处,应当 是行政处罚程序的最初要求,即便在执法检查过程中遇到紧 急情况需要采取措施的, 也应当在事后补办立案手续。 同时, 立案应当填写《行政处罚立案审批表》 ,报本行政处罚机关 负责人批准。符合立案条件的,应当在 7 日内予以立案。 立案的条件:一是要有明确的当事人;二是要有违反行 政法律规范的事实;三是要有依照法律、法规、规章规定应 当追究行政法律责任的行为;四是属本行政处罚机关管辖的 范围。 行政处罚机关对违法行为是否立案,主要把握以下四个 方面: 一是看是否有证据证明违法行为发生,如果发现行为人 已经有预谋准备实施违法行为的,从预防违法、制止可能发 生的危害后果来考虑,应当先立案; 二是看违法行为是否依法应给予行政处罚,如果行政违 法案件属于不予处罚的范围,则不能给予行政处罚,应当给
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予行政处分的,则交由有权机关给予纪律处理; 三是看是否属于本处罚机关管辖或主管,如果符合前几 个条件,但不属于本机关管辖或不属于本部门主管,则应当 及时地向有权机关报告情况,并将案件的有关材料移送给相 应的主管机关和具有行政处罚权的管辖机关; 四是看是否属于一般程序适用范围。 第二步: 第二步:调查取证 1、调查取证的原则 一是要做到全面。包括查明是谁实施了违法行为,实施 违法行为的具体过程和表现,违法行为所造成的危害结果 等。全面调查还要求收集一切与案件有关的证据材料,既要 收集对当事人不利的材料,也要收集对其有利的材料;既注 重与案件关系密切的直接证据的收集,也不要忽视与案情比 较疏远的间接证据的收集; 二是要做到客观。要求在全面收集证据的基础上,要对 证据材料做出客观分析和综合判断,排除各种矛盾,鉴别真 伪。客观调查还特别强调要忠于事实真相,防止主观臆断; 如果仅凭主观推理,没有客观证据证明的事实,不能认定; 三是要公正。要求执法人员调查收集证据时应当向当事 人或有关人员出示执法证;要求执法人员不得少于 2 人;执法 人员与当事人有直接利害关系的,应当回避; 四是要合法。调查取证的方式方法要合法,非法律授予 的方法不得采用;调查取证的时间要合法,必须在规定的时
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间内完成调查取证工作;调查取证的步骤要合法,该出示证 件、填写清单、签字盖章等都按规定的步骤执行;调查取证 的证据种类要合法,即符合行政处罚法的要求。 2、调查取证的方式 调查取证的方式 (1)询问当事人、证人。行政执法人员在调查收集证 据时,首先要询问当事人。询问当事人可以在当事人的住所 地或者单位进行,也可以在行政机关进行。在行政机关询问 当事人时,由于当事人担心回答询问可能会招致承担法律责 任,在回答问题时就可能避重就轻、扭曲事实真相。因此调 查人员对当事人的陈述要认真鉴别,但绝不能刑讯逼供和采 取威胁、引诱或哄骗的手段收集证据。在询问当事人时,还 要注意一个问题,即行政机关询问当事人应当在行政机关的 工作时间进行,询问应当以调查所需要的时间为限,一次询 问后如有未尽之事宜的,还可以继续询问,但不能以询问为 名,变相地拘禁、限制当事人的人身自由。凡知道案件情况 的人都可以作为证人,证人有义务作证。一般情况下证人的 证言可信度比较高,证明力较强,因此行政机关在调查收集 证据时,要尽可能地获取相关证人的证言。行政机关询问当 事人、证人时,应当制作询问笔录,询问笔录应当交由当事 人或证人阅读或向其宣读,并由执法调查人员、当事人、证 人签名或者盖章,作为行政处罚的证据。 (2)现场勘验检查。检查的目的是了解与行政违法案 件有关的情况,检查实施违法行为的现场,查明案件事实真
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相,收集与案件有关的证据。 (3)进行专门鉴定。即对一些专门性问题,应当交由 法定的鉴定部门进行鉴定;当地没有法定鉴定部门的,应当 提交其他地方的法定鉴定机构进行鉴定。 (4)抽样取证。是指从需要进行检查的同样物品中, 随机抽取一部分进行检验,并将被抽取的物品及其检验结果 作为证据。 (5)登记保存。实施登记保存的条件是:一是证据可能 灭失;二是证据以后难以取得。实施登记保存的序是:首先是 执法人员向所在行政处罚机关提出申请,经本处罚机关负责 人批准;其次是由执法人员对证据造册, 封存于一定地点 (可 以是原地,也可以是异地) ,责令当事人或者有关人员妥善 保管,不得动用、转移、损毁、隐匿;三是行政处罚机关应 当在 7 日内做出处理决定,否则应当解除登记保存措施。 根据农业行政处罚程序第三十二条规定:“农业行政处 罚机关对证据进行抽样取证、登记保存或者采取查封、扣押 等强制措施,应当有当事人在场;当事人拒绝签名盖章的, 应当在笔录中注明;当事人不在场或拒绝到场的,执法人员 可以邀请其他人员到场见证。 对抽样取证、登记保存、查封扣押的物品应当制作《抽 样取证凭证》、《证据登记保存清单》、《查封(扣押)通 知书》。 3、调查取证要取得的证据
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农业行政执法人员在调查取证时应当取得如下七类证 据。 (1) 、书证。指用文字、符号、图案记载或表达人的思 想或行为。其内容对案件的事实具有证明作用。书面物品、 各种原始记录、报告、单据、图片等能证明行政案件事实的 都属于书证。书证在行政处罚案件中是应用最广泛,最多的 证据。 (2) 、物证。指能够据此查明案件真实情况的一切物品 和痕迹。在调查取证过程中,必须对物证妥善地加以保管, 以保持物证的原有形态。对物证进行分析检查时,应当把分 析检查的情况制作成详细的笔录,以便作为认定案件的依 据。 (3) 、视听资料。指录有声音或图像,具有再现功能的 录音带、录像带、传真资料、胶卷、计算机软盘等用科技手 段制成的能够证明案件事实的材料。视听资料作为行政处罚 证据的特点是能够直观地、动态地再现案件事实,更接近于 案件的真实情况。但是,执法人员对视听资料必须进行认真 审查,才能作为定案的依据。 (4)证人证言。指证人将所了解的案件事实向行政机 关所作的陈述,可分为书面证言和口头证言,其可信度一般 较高。 (5)当事人陈述。指违法行为人及与该违法行为有直 接利害关系的人就案件的事实所作的陈述。包括当事人就案
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件的事实所作的说明和承认或否定两个方面。一方面,当事 人的陈述与申辩是一种重要的证据;另一方面,由于当事人 与案件的处理结果有直接的利害关系,其陈述和申辩难免带 有片面性,执法人员对当事人的陈述和申辩必须进行认真的 复核,其提出的事实、理由和证据成立的,可以采纳,作为 认定案件事实的证据。 (6)鉴定结论。指有关专门机构或专家运用专业知识 和科学手段对案件中的某些专门性问题进行鉴别判断后所 做出的书面性结论。由于鉴定结论具有专门性、科学性,有 着特殊的证明力,往往成为审查和鉴别其它证据的重要手 段,是一种独立的证据。对经过法定程序所作的鉴定结论, 一般可直接作为认定案件事实的依据。如种子质量检验机构 对种子质量的鉴定。 (7)勘验笔录、现场笔录。勘验笔录是指行政执法人 员对与行政违法行为有关的现场、物品亲自查验、拍照、测 量后,将查验的结果与情况制成笔录。现场笔录是指行政执 法人员在行政违法的发生的现场,当场对行为人实施行政处 罚或作其它处理所作的现场情况记录。现场笔录应该详尽地 载明违法行为发生的时间、地点、经过及处理结果等有关事 项。勘验检查笔录和现场笔录是对客观事实的反映,能够证 明案件的真实情况,是一种独立的证据。 以上七类证据并不是每个案件都必须要调查取到的,只 要有能证明违法事实的证据就行了,不一定要面面俱到。
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第三步: 第三步:拟定处罚决定 对于一般案件,调查结束后,农业执法人员将调查结果 报告所在单位负责人,执法人员制作《案件处理意见书》 , 提出行政处罚意见,由农业行政处罚机关负责人对调查结果 进行审查,根据不同情况作出决定:证据确凿,违法事实已 经查清,依法应受行政处罚的,根据情节轻重及具体情况, 作出行政处罚决定;违法行为轻微,社会危害性较小,依法 可以不给予行政处罚的,作出不予行政处罚的决定;对事实 不清的,应补充调查取证;对违法事实不成立的,应撤消案 件,不得给予处罚;对违法行为构成犯罪的,以案件移送函 形式移送司法机关处理。对于重大案件,农业行政处罚机关 负责人应当集体讨论决定。集体讨论未取得一致意见的,由 主要行政首长作出决定,持不同意见者可以保留并记录在 案。 第四步:制作《行政处罚事先告知书》 第四步:制作《行政处罚事先告知书》 告知拟处罚的内容、事实、理由和依据,并告知权利。 属于听证范围的,应告知当事人有听证权。 第五步: 第五步:当事人陈述和申辩 当事人可以对行政机关提出的处罚理由、依据和事实陈 述自己的观点和异议;当事人也可要求举行听证会质证。陈 述和申辩的时限一般为三日。行政机关不得因当事人陈述和 申辩加重处罚。 第六步: 第六步:做出处罚决定
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制作 《农业行政处罚决定书》并告知当事人不服处罚 的,可以申请行政复议或向法院提起行政诉讼。农业行政处 罚决定书是重要的执法文书,由农业执法人员拟定,农业行 政处罚机关负责人审查。要求格式规范,语言准确、简炼、 严谨,做出处罚决定应采用书面方式。 第七步: 第七步:送达 农业行政处罚决定书做出后,农业行政处罚机关应依法 送达。送达方式主要有:直接送达、委托送达、留置送达、 邮寄送达、公告送达等。 农业行政处罚的期间要求。按照《农业行政处罚程序规 定》规定,农业行政处罚案件自立案之日起,应当在三个月 内作出处理决定;特殊情况下三个月内不能作出处理的,报 经上一级农业行政处罚机关批准可以延长一年。 这里的 “三 个月”“一年”等就是农业行政处罚的期间。另外还有前面 、 所讲的“七日”“三日”“六十日”等,也是农业行政处罚 、 、 的期间。那么,在行政处罚中这些期间如何计算呢?根据民 事诉讼法及有关法律、法规的规定,期间以时、日、月、年 计算。期间开始的时和日不计算在期间内。期间不包括在途 时间,行政处罚决定书在期满前交邮的,不算过期;期间届 满的最后一日是节假日的,以节假日后的第一日为期间届满 的日期。当事人因不可抗拒的事由或者其他正当理由耽误期 限的,在障碍消除后的十日内,可以申请顺延期限,是否准 许,由行政机关决定。
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(三)听证程序 1、听证程序的概念 行政处罚法上的听证程序是指行政机关作出行政处罚决 定前必须听取当事人的陈述和申辩,由听证参加人就有关问 题相互进行质证辩论和反驳,从而查明事实的过程。听证程 序在行政处罚程序中不是一个单独的程序,而是一般程序中 的特殊程序,是一般程序中的一个环节。它发生在说明违法 事实、处罚内容和理由、告知权利之后,在正式做出处罚决 定之前。 2、听证程序的适用范围 在我省,农业行政处罚适用听证程序的是:责令停产停 业、吊销许可证、对公民 1000 元以上的罚款,对法人或者 其他组织处以 30000 元以上的罚款。 3、听证程序的适用条件 听证程序的适用条件有两个: 一是符合法定的处罚案 件的种类;二是当事人提出听证的要求。因为听证是相对人 的权利,只有相对人要求听证的,行政机关才能进行听证。 前一个是实质条件,后一个是程序条件。

案例二 案例二:某县农业局对某镇农技站销售违规水稻种子处 罚案

【案例概述】
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2002 年 2 月 13 日,某县农业局执法大队接到举报,称 某 镇农技站涉嫌销售假种子。执法人员立即到现场进行检 查,初步收集了相关证据,并依法立案调查。执法人员依法 对涉 嫌未经审定的水稻种子进行异地登记保存,向当事人 胡某出 具了 《证据登记保存清单》 并依法制作了询问笔录, , 调取了当事人经销种子的证据。经查,某镇农技站于 2 月 5 日从某市一家种子公司购进 XXX 水稻种子 150 公斤。购货发 票显示,该批种子货值金额为 2,000 元。 经查证核实,当事人违反了《种子法》第 17 条第 1 款 之规定,经营的种子确属未经审定的水稻种子。根据《种子 法》第 64 条的规定,拟对当事人经营未经审定种子的行为 给予没收 XXX 水稻种子,并给予 1 万元的罚款。某县农业局 于 2002 年 2 月 17 日向当事人发出《违法行为处理通知书》 , 当事人胡某对拟作出的处罚决定提出了陈述和申辩。某县农 业局根据当事人违法事实的情节和危害程度,依法作出了减 轻其行政处罚的决定。执法人员制作了《行政处罚决定书》 , 主要内容如下: 受处罚单位名称:某县 XX 镇农技站,地址某县 XX 镇, 法定代表人胡 XX; 受处罚人姓名:胡 XX,性别男,年龄 57 岁,工作单位 某县 XX 镇农技站,地址某县 XX 镇。 经查,你(单位)经营的 XXX 未经审定,违反了《中华人 民共和国种子法》第 64 条之规定。根据以上之规定,本执 法大队决定给予以下行政处罚: 没收 XXX 种子; 1、 罚款 3,000

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元(叁千元)。 如不服本处罚决定……当事人必须在收到本处罚决定 书之日起 60 日内缴纳罚款…… 执法人员签名,单位盖章处为某县农业局。 【案例评析】 本案主要涉及农业行政处罚决定书的制作问题。 《行政处罚决定书》是行政机关作出行政处罚的行政行 为具备法律效力的表现形式。行政机关对公民、法人或者其 他组织依法实施行政处罚,必须以行政处罚决定书这一法律 形式,确定行政机关实施行政处罚的法律效力,对当事人产 生约束力。 《行政处罚决定书》应全面反映案件的基本情况, 应当写明下列事项:1、当事人的姓名或者名称、地址;2、 违反法律法规的事实和证据;3、行政处罚的种类和依据;4、 行政处罚的履行方式和期限;5、不服行政处罚决定,申请 行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限;6、作出行政处 罚决定的行政机关名称和作出决定日期。 《行政处罚决定书》 直接反映行政机关的办案水平和办案质量,应当按照《行政 处罚法》的要求和《农业行政处罚程序规定》的格式,规范 制作。但在具体的执法实践中,有的行政机关制作的《行政 处罚决定书》极不规范,或者漏写,或者多写;或者啰嗦, 或者过于简单。以此案为例,在制作《行政处罚决定书》过 程中存在以下问题: 一、受处罚的主体单位或者个人不能混淆。此案农业局 制作的《行政处罚决定书》填写的受处罚主体有两个,受处

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罚单位填写的是某农技站,受处罚个人填写的是胡 XX。农业 局处罚的对象到底是农技站,还是胡 xx 个人,搞不清。按 照《行政处罚法》规定,受处罚对象可以是公民,也可以是 法人或者其他组织,但在接受行政处罚时,只能以一个主体 出现。受处罚对象是个人行为的,就应当处罚个人,是单位 行为的,就应当处罚单位。在一个《行政处罚决定书》中不 应该出现两个不同类的受处罚主体。有的案件可能涉及多人 或者多个单位,但在处罚时,应当分别处罚,分别制作《行 政处罚决定书》 。 二、行政处罚的事实、理由和依据部分的问题。这部 分内容是 《行政处罚决定书》的核心,是对当事人违法行 为的定性,是行政 处罚的基础。常见的问题有: 1、对当事人违法事实认定没有按照法律规定的违法 行为表 述,或者表述不准确。有的执法人员随意给违法行

为定性,甚至在法律上都找不到这个违法行为;有的表述不 完整,掐头去尾或添枝,加叶;有的事实认定与处罚部分联 系不紧密,甚至毫不相干。本案某县农业局决定对当事人在 法定处罚幅度以下给予减轻处罚,但《行政处罚决定书》事 实部分末写明减轻处罚的理由,造成事实与处罚脱节。 2、行政处罚的依据问题。行政处罚依据包括认定当事 人行为违法的依据和给予行政处罚的依据两种。行政处罚依 据应当写明法律名称,具体引用条、款、项、目;有的当事 人有两个以上违法行为,分别违反了不同的法律规范或者不 同的条款,应当分别按照不同的法律规范私法律条款,对其

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违法事实、理由和依据分别表述,不能搅在一起。常见的问 题是:有的引用法律条文时,只引条,没有具体到款、项; 有的只写处罚依据不写违法依据,或者将处罚依据作为违法 依据引用。如本案当事人经营未经审定种子的行为应当是违 反了《种子法》第 17 条第 1 款关于品种审定的规定,但该 行政处罚决定书》在认定当事人违反法律规定一栏,却引用 了《种子法》第 64 条,而《种子法》第 64 条是违法第 17 条时的给予处罚的依据。本案《行政处罚决定书》在处罚依 据一栏没有写明 法律规定条款,只简单填写根据“以上” 规定,这种写法都是不正确的。 3、处罚决定机关和处罚内容部分的问题。 (1)决定处罚机关应当是农业局,表述和盖章都应当是 农业局。本案的执法人员将决定处罚机关写成执法大队,下 面执法机关盖章为县农业局。有的农业行政处罚文书中,调 查取证盖执法大队或者其他公章,处罚决定盖农业局章,混 淆了执法大队和行政机关的关系。在农业行政执法活动中, 执法大队是农业行政机关的办事机构,对外执法必须以农业 行政机关的名义进行,如以执法大队名义开展执法活动和实 施行政处罚,就属于执法主体错误,主体错误作出的行政处 罚,应当被撤销。 (2)处罚内容常见的问题:一是没有完全执行法律规定 的种类处罚,如法律没有规定给予警告或者没收违法所得的 处罚,行政机关却给予当事人警告或者没收违法所得等;二 是没收的物品没有具体品种、规格、数量,有的写成“没收

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违规经营的兽药(种子)”等。如本案对当事人经营未经审定 的种子依法应当予以没收,此处应当写明没收的未经审定的 种子品种、规格、数量;三是罚款金额没有执行法律规定。 如行政机关认定当事人有违法所得,按照相关法律规定应当 根据违法所得倍数给予罚款,但行政机关只写罚款 XXX 元, 却不知罚款金额是如何确定的。 4、告知部分的问题。告知部分是固定的表述,行政机 关只需要在空白处填上复议机关或者指定缴款的银行就可 以了,不能随意变更或者改变告知的时间和内容。本案中执 法人员将法律规定的缴纳罚款的期限由 15 日改为 60 日的做 法,是不符合法律规定的。

案例三 某县农业局对某供销社销售假农药处罚案 案例三:某县农业局对某供销社销售假农药处罚案 【案例概述】 1998 年 8 月 29 日, 某县农业局行政执法人员到某供销 社门市部检查农药经营情况时,发现该门市部销售的“瘟克 星”与某生物化工厂生产的“瘟克星”外包装等不一致,初 步认定属于销售假农药的行为。执法人员当即开具保存通 知,该门市部负责人钟某在保存通知的正副本上签字。保存 通知书中载明保存物品为“瘟克星”85 包,每包 60 克。农 业局执法人员用纸箱装好将保存物运走,一直保存至开庭。 9 月 28 日,某县农业局作出行政处罚决定书,认定该门市部 经营假农药“瘟克星” ,违反《农药管理条例》第 31 条之规

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定,依据《农药管理条例》第 42 条,决定:(1)责令立即停 止违法行为;(2)没收“瘟克星”农药 85 包;(3)没收违法 所得 345 元,并处罚款 3,105 元。该供销社不服,向某县人 民法院提起行政诉讼。 某县人民法院依法公开开庭审理了此案。庭审中,县农 业局出示了 1998 年 8 月 29 日封存的 85 包“瘟克星”农药, 经当庭检验,纸箱上贴有加盖农业局印章的封条,完整未启 封。原告当即指出 8 月 29 被保存的“瘟克星”纸箱上未贴 封条,且也不是这种纸箱。经当庭清点,纸箱内装“瘟克星” 农药 86 包。此外,农业局还出示了某生物化工厂的传真件 和三份没有原告签字的笔录。 其中, 1998 午 8 月 29 日的 “农 药管理现场检查笔录“载明: “经检查查获该供销社门市有 经营假”瘟克星“农药的行为,并查封收缴了 85 包;9 月 14 日“农药质 量监督行政相对人陈述申辩笔录”记录的陈 述申辩主要内容为: “我只从某县购进一件(200)包假“瘟克 星”农药,如要罚款,只要罚单开来,我就会交钱给你,没 什么可申辩的。 ”1998 年 9 月 28 日,农业局送达行政处罚决 定书时,在送达回证备考栏记载“送达时,受送达人拒绝签 名时说,就出了一件假‘瘟克星’ ,你们处理这么重,我就 不签名。 ”但该门市部对上述三份未签名的笔录不予认可, 并认为这些笔录是县农业局事后单方制作的。 某县人民法院认为,县农业局对其封存的“瘟克星”农 药是否为该门市部所销售的“瘟克星”农药及是否为假冒的 “瘟克星“,未能提供充分的证据予以证明,且对认定的违

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法所得数额亦未提供计算依据。另外,在执法程序上也有不 当之处。据此,县农业局作出的行政处罚决定事实不清、证 据不足、程序不合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》 第 54 条第 1 款第 2 项之规定,撤销县农业局作出的行政处 罚决定。 县农业局不服一审判决,提出上诉。 二审诉讼期间,县农业局向法庭提交某农药检定机构 1999 年 5 月 5 日出具的证明传真件。 二审法院经审理后认为, 一审判决认定事实清楚、适用法律正确,程序合法。被上诉 人在二审前提交的证据违反行政诉讼法的有关规定,不予采 纳。依法驳回上诉,维持原判。 【案例评析】 本案主要涉及农业行政机关作出行政处罚时,必须做到 违法事实清楚、证据充分、程序合法的问题。 本案中,某县农业局败诉的直接原因是其作出的行政处 罚的依据不足且严重违反了法定程序,具体表现在: 一、事实不清、证据不足 首先,根据《农药管理条例》第 31 条规定,假农药是指 以非农药冒充农药,以此种农药冒充他种农药,或者所含有 效成分的种类、名称与产品标签或说明书上注明的农药有效 成分的种类、名称不符。该门市部销售的“瘟克星”农药是 否是假农药, 不能仅凭农药外包装存在不同即作出认定。 《农 业行政处罚程序规定》第 26 条规定,农业行政处罚机关在 调查案件时,对专门性问题,交由法定鉴定部门进行鉴定。

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某县农业局没有将封存的农药送有关部门鉴定,致使其作出 的行政处罚决定认定的违法事实的主要证据不足,被人民法 院认定为事实不清。 其次,执法人员现场封存“瘟克星”农药时没有让门市 部负责人在封条上签字或者加盖门市部印章。另外,封存通 知上登记的封存物品数量与庭审启封实际数量也不符。因 此,原告在庭审时否认了该物证的法律效力。 再次,农业行政执法人员制作的三份笔录均在不同程度 上反映了门市部负责人承认其经销假农药的事实,但均无门 市部负责人的签字。因此,在庭审时原告予以否认,致使该 书证没有被法院采信。 第四,二审期间,县农业局向法庭提交的证据是在行政 处罚后取得的,违反了行政诉讼法“先取证、后裁决”的原 则及最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若 干问题的解释》第 30 条关于“被告及其诉讼代理人在作出 具体行政行为后自行收集的证据不能作为认定被诉具体行 政行为合法的根据”的规定。因此,二审法院对该证据没有 采纳。 二、程序问题 《行政处罚法》第 31 条规定,行政机关在作出行政处 罚决定之前,应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理 由及依据,并告知当事人依法享有的权利。 《农业行政处罚 程序规定》第 32 条也规定,农业行政处罚机关负责人对案 件处理意见书审核后,认为应给予行政处罚的,农业行政处

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罚机关应当制作违法行为处罚通知书,送达当事人;告知拟 给予的行政处罚内容及其事实、理由和依据,并告知当事人 可以在三日内,进行陈述和申辩。本案县农业局在作出行政 处罚决定前,没有制作违法行为处理通知书送达门市部,其 行为违反了上述规定,被人民法院认定法定程序违法。 综上,某县农业局对该供销社门市部作出的行政处罚决 定主要证据不足,程序不合法,一、二审判决撤销该行政处 罚决定是正确的。

第七章

行政处罚的 行政处罚的执行

一、行政处罚执行的概念 行政处罚执行的概念 行政处罚的执行是指当事人自觉履行行政处罚决定或 者是当事人逾期不履行行政处罚决定时,由行政机关或者人 民法院依据生效的法律文书,强制当事人履行义务的行为。 从行政处罚执行的概念不难看出行政处罚执行具有以 下四个基本特征: 1、根据生效的法律文书。未生效的法律文书不能作为 执行的依据; 2、行政处罚的执行以当事人自觉履行为主。只有在当 事人在法定期限内无正当理由拒绝履行时,才能采取强制执 行措施,迫使当事人履行; 3、以义务人的财产和行为作为执行对象,不能对第三

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人采取执行措施; 4、行政处罚的执行必须依照法定程序。 二、农业行政处罚执行的程序 农业行政处罚执行的 主要包括以下四方面内容: (一)当场收缴罚款 适用于 20 元以下的罚款或不当场收缴事后难以执行或 在边远、 水上、 交通不便地区经当事人书面申请当场缴纳的。 执法人员当场收缴的罚款,应当自收缴罚款之日起 7 日内交 至农业行政处罚机关;在水上当场收缴的罚款,应当自抵岸 之日起二日内交至农业行政处罚机关;农业行政处罚机关应 当在二日内将罚款交至指定的银行。 注意:当场处罚不等于当场执行,不要将当场作出罚款 决定与当场收缴罚款混为一谈,前者是决定程序,后者是执 行程序。 (二)处罚决定与罚没款收缴相分离 是指由当事人在指定的期限内到指定的银行缴纳罚款。 这里就涉及到行政处罚的一个重要制度,即罚款决定与罚款 收缴分离制度。所谓罚款决定与罚款收缴分离制度,是指行 政处罚机关对当事人作出罚款的行政处罚决定时只开具罚 款决定书,由当事人持罚款决定书,在规定时间内到指定的 收缴罚款的机构缴纳罚款的一种制度。 银行收缴罚款时,按照以下程序进行: 1、送达通知。行政处罚机关作出罚款决定后,一方面
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应把处罚决定书送达被处罚人,另一方面应把处罚决定书送 达指定的收缴罚款的银行,以方便银行开展收缴罚款工作。 2、收缴罚款。被处罚人应当自收到行政处罚决定书之 日起 15 日内,向银行缴纳罚款。银行收缴罚款应向缴纳人 出具统一收据,并把情况及时通知作出罚款的行政处罚机 关。 3、罚款上缴国库。银行收到罚款后,应将罚款直接上 缴国库。 4、对未缴纳罚款的处理。银行应把法定期限届满未缴 纳罚款的当事人的情况,及时通知作出罚款决定的行政处罚 机关。 (三)在给予当事人农机监理处罚和渔业处罚时,对需 在给予当事人农机监理处罚和渔业处罚时, 要继续行使的农业机械、 要继续行使的农业机械、渔业船舶实施暂扣证照或者吊销证 照的行政处罚时,农业行政处罚机关在实施处罚的同时, 照的行政处罚时,农业行政处罚机关在实施处罚的同时,应 当发给当事人相应的证明,允许农业机械、 当发给当事人相应的证明,允许农业机械、渔业船舶驶往预 定或指定的地点。 定或指定的地点。 对不履行行政处罚决定的, 采取相应的强制措施。 (四) 对不履行行政处罚决定的, 采取相应的强制措施。 主要有以下三种强制执行措施: 主要有以下三种强制执行措施: 1、加处罚款。当事人到期不缴纳罚款的,农业行政处 罚机关可以在原处罚款的基础上,加处罚款,即每日按罚款 数额的 3%加以罚款。 2、抵缴罚款。当事人逾期不履行处罚决定的,农业行 政处罚机关根据法律、法规规定,拍卖查封、扣押的财物,
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将拍卖款抵缴罚款。应由国家法定部门拍卖。 3、申请人民法院强制执行。农业行政处罚机关在加处 罚款的措施不奏效的情况下,在无法律授权将查封、扣押当 事人财物拍卖的情况下,可以申请人民法院强制执行。 注意:以上这三项措施可以交叉独立,不是先后原则。

第八章

行政处罚的法律责任

一、行政机关的法律责任 行政机关的法律责任分为依法承担赔偿责任、责令改正 违法行为等,大家看一下具体条文就可以了。因为大家都是 执法人员,我们来重点关注一下执法人员的法律责任。 二、执法人员的法律责任 执法人员承担的法律责任有两种。 (一)行政处分 1、实施行政处罚中,行政机关有下列情形之一的,由 上级行政机关或者有关部门对直接负责的主管人员和其他 直接责任人员依法给予行政处分: (1)没有法定的行政处罚依据的;擅自改变行政处罚 种类、幅度的;违反法定的行政处罚程序的;违反《行政处 罚法》第 18 条关于委托处罚的规定的; (2)对当事人进行处罚不使用罚款单据、没收财物单 据或者使用到非法定的罚款单据的;
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(3)行政机关违反《行政处罚法》第 46 条的规定自行 收缴罚款的,财政部门违反《行政处罚法》第 53 条的规定 向行政机关返还罚款或者拍卖款项的; (4)将罚款、没收的违法所得或者财物截留、私分或 者变相私分的; (5)使用或者损毁扣押的财物,对当事人造成损失的; (6)违法实行检查措施或者执行措施,给公民人身或 者财产造成损害、给法人或者其他组织造成损失的; (7)为牟取本单位私利,对应当依法移交司法机关追 究刑事责任而不移交,以行政处罚代替刑罚的。 2、在实施行政处罚中,执法人员有下列情形之一,情 节轻微不构成犯罪的,依法给予行政处分: (1)利用职务上的便利,索取或者收受他人财物、收 缴罚款据为己有的; (2)玩忽职守,对应当予以制止和处罚的违法行为不 予制止、处罚,致使公民、法人或者其他组织的合法权益、 公共利益和和社会秩序遭受损害的。 (二)刑事处罚 1、行政机关在实施行政处罚中,有下列情形之一的, 对情节严重构成犯罪的直接负责的主管人员和其他直接责 任人员,依法追究刑事责任: (1)将罚款、没收的违法所得或者财物截留、私分或 者变相私分的;
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(2)违法实行检查措施或者执行措施,给公民人身或 者财产造成损害、给法人或者其他组织造成损失的; 2、执法人员有《行政处罚法》第 58 条第 2 款规定的情 形,即利用职务上的便利,索取或者收受他人财物、收缴罚 款据为己有的,依法追究刑事责任。 3、执法人员有《行政处罚法》第 62 条规定的情形,即 玩忽职守,对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止、处 罚,致使公民、法人或者其他组织的合法利益、公共利益和 社会秩序遭受损害,情节严重,构成犯罪的,依法追究刑事 责任。

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