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从规划管理角度看我市旧城中心区内直管公房存在的迫切问题及对策、建议


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20 0 4年 2月 总第 1 4期  0

陕 西 建 筑 与 建 材 

建筑 论坛 

从 规 划 管 理 角 度 看 我 市 旧城 中心 区 内直  管公 房 存 在 的迫切 问题 及 对 策  建议 
周海霞 韩 宏 绪  (

安 市规 划局 莲 湖分 局 ) 西  
摘 要 : 市 大量 违 法 建设 的 产 生和 存 在 , 城 市 经 济 、 市 社 会 、 市规 划 产 生 了严 重 的 负面 影 响 。特 别 是 它  城 对 城 城

扭曲了社会部分人群的正常思维方式, 尤其对社会所产生的深层次影响 已远远超出违法建设行为专身。 我们从 
其 中剥 离 出一 类 具 有 典 型 特 征 的 行 为 进 行 分 析 研 究 , 图找 出合 理 有 效 的 治理 途 径 , 进 城 市规 剐 和 经 营城 市  试 促
的 实践 。  

关 键 词 : 法 建设 ; 管 公 房 ; 效 治理 ; 营城 市 ; 地储 备  违 直 有 经 土 近 二十 年来 , 城市 规划 管理 工 作 中 , 法建设  在 违 始 终是 一个 热点 、 点 问题 。以行 为 主 体 划 分 , 难 目前进 

行违法建设 者 主要 有 以下几 大类 : 事业单 位 、 地  企 房 产 开 发 商 、 管 部 门 、 体 居 民 、 委 会 及 村 民等 。其   房 个 村
中 旧城 中心 区 内 国 家 直 管 公 房 存 在 的 违 法 建 设 问题   很突出 , 接影响城市建设 和经济发展 。 直   1 .目前 我 市 国 有 直 管 公 房 的 现 状 及 供 应 管 理 体 制 和 
机 构 建 制 
直 管 工 房 大 多 为 低 层 简 易 结 构 房 屋 。 本 不 经 过 正  基

我 市 国有 直 管 公 房 目前 依 然 由房 产 行 政 管 理 部   门 管 理 , 源 为 解 放 前 政 府 接 收 的 历 史 形 成 的各 种 旧  来

规 设 计 和 施 工 。 市 政 上 、 水 配 套 设 施 , 以 满 足 基 本  无 下 难
人 居 要 求 。 大 比 例 已损 坏 严 重 。 较  

有 房 屋 ( 相 当数 量是 保 护 民 居 和 文 物 保 护 单 位 ) 有 和  的各 房 管 所 管 理 , 实行 以租 养 房 , 自收 自支 。 存 在 很  但 解 放 后 六 、 十 年 代 建 造 的 一 批 简 易 房 屋 。 它 们 零 散   多 问题 , 员 臃 肿 , 袱 沉 重 , 当一 部 分 房 管 所 人 员  七 人 包 相 分 布 于 旧 城 建 成 区 内 的 中 心 区 域 ,地 理 区 位 一 般 较   工 资 发 放 都 很 困 难 。  
佳。  

2房 管所 近 些 年 来 大 量 的 违 法 建 设 情 况 及 背 量 分 析  . 房管 所 由于政 企不 分 , 袱 沉重 , 包 自身 无 造 血 功 

直 管 公 房 房 屋 质 量 较 差 。据 莲 湖 区某 房 管所 对 管 

内房 屋 的 统 计 ,其 5%以 上 房 屋 是 严 重 损 坏 房 屋 , 0 大  能 , 廉 的房 租 不 足 以 进 行 维 修 房 屋 等 E常 运 转 和 支  低 l
多 为 土 、 结 构 房 屋 , 无 市 政 上 、 水 配 套 设 施 , 、 付 人 员 工 资 , 解 决 单 位 实 际 问 题 , 房 管 所 “ 山 吃  木 且 下 六   为 各 靠 七 十 年 代 所 建 砖 混 房 屋 多 为 低 层 或 多 层 简 易 结 构 住  山 ” 近 些 年 纷 纷 进 行 了 大 量 似 乎 是 “ 理 的 ” 法 建   , 合 违 宅 , 本 上属 于 特 殊 历 史 年 代 的 过 渡 性 应 急 性 建 筑 。 基  
设 。  

直 管 房 租房 产 人 员 结 构 复 杂 , 历 史 形 成 的杂 居  属

( ) 改 造 维 修 “ 旧房 屋 ” 机 , 行 违 法 建 设 , 1借 危 之 进  

区域 , 区邻 里 关 系 分 散 。目前 很 多是 转 租 户 , 多从   由原 来 一 层 的房 屋 翻 建 至 二 层 、 社 大 三层 甚 至 四 、 层 。这  五
事二 、 三产 业 , 多 无 固定 职 业 , 很 属社 会 弱 势 群 体 。   国 有 直 管 公 房 目前 由 市 房 产 行 政 管 理 部 门 下 属  种现象十分普遍 。   ( ) 接 进 行 房 地 产 开 发  2直

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陕 西 建 筑 与建 材 

20 0 4年 2月 总第 1 4期  0

盾 的焦 点 。在 当今科 技 飞速发展 的知识 经济时期 ,   由
于人 员 整 体 技 能 问题 , 管 所 工 作 人 员 对 实 行 改 制 迈  房
入 市场 存 在 一 定 畏 惧 心 理 。   3 我 们 从 更 宏 观 的 层 次 提 出几 个 问题  . 3 1公 房 承租 户 在 法 律 上 应 享 有 的 权 力 是 什 么 ? .  
这些承租户 在土地 和房屋产权 上都不是拥 有者 ,   但 却 是 一 类 社 会 人 群 , 他 们 居 住 着 质 量 不 太 好 的 房  屋 , 纳 着 低 廉 的 土 地 和 房 屋 使 用 租 金 , 成 一 个 个  缴 形

“ 户 区 ” 居 民 大 多 自建 了很 多棚 亭 ) 棚 ( 。在拆 迁 安 置 条  例 中 明确 规 定 , 些 承 租 户 在 拆 迁 中 应 予 安 置 , 种  这 这

更 多 是 从 避 免 社 会 问 题 的 角 度 制定 的 规 定 , 法 理 上  从 需 要 专 门 的法 律 解 释 。 换 句 话 讲 , 然 房 管 部 门越 租  既
越 亏 损 , 么 不 租 了 行 不 行 ? 或 从 民 政 渠 道 解 决 弱 势  那 群 体 的救 济 问 题 , 租 用 资 格 进 行 认 定 , 离 不 符 合  对 剥 条件者 , 范地采 取多种形 式解决住 房来源 ( 租房 、 规 廉  
借 危 旧 房 改 造 , 法 加 建  违

经 济适 用 房 或 安 居 工 程 等 )  。

.   由于 房 管 所 本 身 无 资 本 积 累 , 上 两 种 行 为 基 本  32这 些 违 法 建 设 带 给 了 城 市 什 么 ? 以

都 采 取 联 营 , 找 社 会 闲 散 资 金 进 行 建 设 , 要 是 与  寻 主
个 人 签 订 一 些 不 规 范 的协 议 。  

公 房 承 租 户 作 为 一类 社 会 人 群 , 象 企 事 业 单 位  不 家 属 区 和 近 年 新 建 商 品 住 宅 小 区里 人 员 构 成 那 么 单 

直 管 公 房 大 量 违 法 建 设 产 生 的 背 景 和 社 会 根 源 : 纯 。现 在很 多 承 租 户 都 是 从 最 早 期 租 房 户 转 租 过 来 或    大 三 形 直 管 公 房 管 理 部 门从 上 世 纪 八 十 年 代 末 由 财 政 拨 款  再 转 租 , 多 从 事 二 、 产 业 中简 单 的 职 业 , 成 复 杂 
变 为 自收 自支 、 租 养 房 、 人 , 低 廉 的房 租 和 不 适  人 群 , 生很 多 社 会 问题 , 己成 为 “ 史 形 成 ” 以 养 但 产 但 历 。现 在  当 的 管理 模 式 无 法 保 障 收 支 平 衡 , 是 各 房 管 所 纷 纷  的 问题 是 房 管 部 门 扩 建 翻 建 的 违 法 建 设 又 不 断 增 加  于

开 始 运 作 这 些 “ 、 、 ” 目 , 持 本 部 门 的 生 存 , 公 房 承 租 户 且 又 能拿 到 合 法 租 房 售 房 手 续 , 几 年 后  短 平 快 项 维   在
由 于 有行 政 上 的 便 利 , 以凭 极 低 的 “ 本 ” 获得 “ 可 成 , 合  又 将 “ 史形 成 ” 历 一批 拆 迁 户 。这 些 直 管 公房 大 多位 于 

法” 的房 产 凭 证 , 取 很 容 易 就 得 到 的部 门 利 益 , 赚 十余  旧城 中 心 区 , 即使 违 法 新 建 也 属 质 量 伪 劣 , 多 被 列  很 年来 , 停 息 地 进 行 违 法 建 设 。 1 9 不 9 8年 西 大 街 夏 家 什  入 旧 城 改 造 范 围 , 拆 迁 安 置 中 , 断 增 加 的 承 租 户  在 不 字 地 区实 施 整 体 拆 迁 , 动迁 后 ( 房 手 续 已冻 结 ) 在 建 的  将 使 政 府 和 社 会 背 上 更 沉 重 的 负 担 , 疑 将 扰 乱 正 常  无 短 短 几 个 月 内 , 迁 范 围 内直 管 公 房 面 积 竞 骤 然 膨 胀  的 经 济 秩 序 。 拆   了 二 、 倍 , 事 曾 被 中央 电 视 台 “ 方 时 空 ” 目专  三 此 东 节
题报道 。  

同 时 , 管 公 房 零 星 分 布 于 城 区各 个 部 分 , 其   直 与 发 生 联 系 的有 相 当 大 量 的人 群 。直 管 公 房 这 种 知 法 犯 

这 种 “ 作 ” 市 场 经 济 规 律 相 悖 , 以极 低 的  法 、 机 取 巧 行 为 带 有 显 著 的 “ 生 ” 征 , 整 个 社  运 与 它 投 寄 特 对 “ 本 ” 取 高 额 的 “ 报 ” 但 各 房 管 所 搞 了 十余 年 的  会 心 理 产 生 深 刻 的影 响 , 整 个 社 会 风 气 带 来 很 多 负  成 获 回 , 对
“ 产 开 发 ” 然 未 能 走 出 困 境 , 有 积 累 , 至 每 况  面 的 东 西 。 房 依 没 甚  

愈 下 , 就 令 人 深 思 了 。除 了机 制 难 题 难 以跨 越外 , 这 如  33给城 市 规 划 管 理 工 作 带 来 的 问题  . 果 将 房 管 所 推 向 市 场 后 , 有 人 员 的 出 路 问题 更 是 矛  331直 接 影 响 城 市 规 划 管 理 工 作 的 全 面 开 展 。转 移  原 ..

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20 0 4年 2月总 第 1 4期  0 了规 划 管 理 部 门 的 主  导 工 作 内容 。   查 处 这 种 置 各 种 

陕 西 建 筑 与 建 材 

3  

线 的 规 划 管 理 人 员 不  仅 要 承 担 繁 重 的 违 法 
建 设 查 处 任 务 ,还 需 

法律法规于不顾 , 行  强
违 法建 设在 城 市 建设 

要 承 受 来 自各 方 面 的 
压 力 威 胁 ,却 得 不 到 
理 解 , 由 于 这 类 违 法 

中 已 经 成 为 一 类 很 特  殊 的管 理 事 务 。 由 于  而
违 法 建 设 引 起 的 四 邻 
矛 盾 和 上 访 不 断 更 是 

建 设 行 为 主 体 的 特 殊  性 ,对 城 市 规 划 的 深  
入 实 施 在 社 会 上 造 成  了严重的负面影 响 ,  

直 接 影 响 规 划 管 理 正  常 工 作 有序 的开 展 。 如 

客 观 上 损 害 了城 市 规 
划 的 权 威 性 和 严 肃 
庙 后 街 由 某 房 管 所 引 入 私 人 资 金 实 施 的 直 管 工 房 翻 
建 。 重 侵 害 了 学 校 权 益 , 大 了执 法 难 度 。 严 加  

莲 湖 区 大 学 习巷 、 家  王
巷 、 后 街 直 管 公 房 违  庙
法 建 设 紧 贴 四邻 民 房 

性。  

3 33其 他 显 性 问题   .. 客 观 上 , 量 直 管 公 房 的 违 法 翻建 , 经 正 规 设   大 未

而 建 , 引 发 的公 房 租 赁 户 和 四邻 ( 益 受 侵 害 的 私  所 权

房 户 ) 时 不 断 地 频 繁 上 访 规 划 管 理 部 门 , 接 扰 乱  计 和施工 , 同 直 质量低 劣 , 配套设施 , 法保障住户基 本  无 无
了 日常 管 理 工 作 。  
332违 法 建 设 虽 暂 时 缓 解 了 建 设 单 位 的 内 部 矛 盾 , ..  

的 日照 、 光 、 风 和 消 防 安 全 , 时 极 高 的 建 筑 密  采 通 同 度 , 化 了城市环境 , 恶 增加 了 城 市 建 筑 垃圾 , 响 了 城  影

但 同 时 引 发 了许 多 社 会 问题 。 别 是 某 些 社 会 人 群 与  市 市 容 市 貌 , 们 在 三 、 年 之 后 即 又 成 为 危 旧房 屋  特 它 五

政 府部 门的 直 接 对 抗 。  

而需 再 次 更 新 或 因 无 法 满 足 基 本 人 居 要 求 而需 拆 除 ,  

大 部 分直 管 公 房 承 租 户 属 社 会 弱 势 群 体 , 划 管  这 种 恶 性 循 环 多 年 来 一 直 衍 生 着 。 规   理 工 作 面 对 这 些 基 本 生 存 条 件 难 以很 好 保 障 的人 群  另 外 ,由 于 其 中复 杂 的 承 租 和 层 层 转 租 因 素 , 给 

危 难免束手束脚 。 我们在处理某房 管所在西关正街违法  社 会 环 境 综 合 治 理 带 来 一 定 难 度 , 害 了社 会 公 共 安 

建设 时 , 房 户 并 不 认 为 房 管 所 进 行 违 法 建 设 , 是  全 , 里 不 再 赘述 。 租 而 这   在 改善 他们 原 有 的 居 住 条 件 , 规 划 管 理 部 门 内失 去  在
理 智 , 闹 漫 骂 , 执 法 人 员 进 行 人 身 威 胁 , 房 管 部  打 对 使 门 与 租 房 户 间 的 矛 盾 演 变 为 住 户 与 规 划 管 理 部 门 的  直 接 矛 盾 和 冲 突 ; 如 我 们 在 处 理 莲 湖 区庙 后 街 某 房  又

管 所 违法 建 设 时 ,该 所 引进 该 地 区 个 人 资 金 建 设 , 在  规 划 管 理 执 法 过 程 中房 管 部 门 一 再 强 调 自身 困 难 , 无 
城 市 未 来 的 建 筑 垃 圾 

任 何 规 划 审批 手 续 与 投 资 者 强 行 沿 界 墙 建 设 至 四层 , 34基层 公 房 管 理 部 门 的 出 路 在 哪 里 ?   .  

在 规 划 管 理 执 法 过 程 中投 资 者 横 加 阻 挠 , 大 执 法 难  加

经 过 我 们 与 上 海 等 其 他 城 市 直 管 公 房 管 理 部 门 

度 , 起普 通 的违 法 建 设 跨 越 了 三 个 年 头 才 得 以拆 除  的 座 谈 了 解 , 西 安 基 层 房 管 所 的 大 量 沟 通 , 经 过  一 与 也
处理 。  

我 们 的调 研 思 考 , 深 感 到 , 有 在 城 市 产 业 结 构 调  深 只

更 加 严 重 的是 由 于 房 管 所 对 规 划 工 作 的 不 理 解 , 整 和产 业 所 有 制 调 整 基 础 上 , 房 管 所 从 根 本 上 改 变    对 与 规 划 管理 部 门 产 生 了不 该 有 的 激 烈 对 抗 。工作 在 一  职 能 , 行 政 企 分 开 , 速 推 进 市 场 化 , 是 公 房 管 理   实 加 才

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4   部 门 的 根本 出 路 。事 实 上 我 市 一 些 房 管 所 已  经 有 了 足够 心 理 准 备 ,市 房 屋 管 理 部 门也 有  了 一 些 政 策 准 备 ,在 妥 善 解 决 好 房 管 所 和 承  租 户 的人 员 安 置 问题 后 ,相 信 能 解 决 好 这 个 
问题 。  

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4 几 点对 策 、 议  . 建

4 1基层 公 房 管理 部 门 不 管 出 于 什 么初 衷 . . 进  行 违 法 建设 都 是 严 重 错 误 。 它 严 重 影 响 城 市  规 划 的 实施 , 乱 了 市 场 经 济 秩 序 , 来 各 方  扰 带 面社 会 问题 , 该 引 起 各 级 政 府 部 门 的重 视 , 应  
要 象 治 理 机 动 三 轮 , 至 是 治理 非 典 一 样 治 理 这 种 违   更 高 更 深层 次 的规 划 实 施 减 少 阻 力 , 据 规 划 有 的 房  甚 根
法行为 。  
降 低 城 市 中心 密 度 已势 在 必 行 

屋 可 直 接 拆 除 做 为 绿地 、 场 , 造最 佳 人 居 环境 。 广 创  

42直 管公 房 管 理 部 门 真 正 的 出 路 在 于 政 企 分 开 , . 走  44旧城 更 新 本 身 是 一 个 连 续 分 阶段 谨 慎 实施 的 渐 进  .

改 制 之 路 。要 象 外 地 直 管 公 房 部 门 , 制 后 进 行 现 代  过 程 , 现 阶 段 城 市 经 济 结 构 背 景 下 进 行 的 城 市 更 新 , 改  
物 业 管 理 和 房 产 业 开 发 。但 在 我 市 房 管 所 存 在 一 个 人  应 该 从 城 市 社 会 整 合 角 度 考 虑 分 析 问题 , 其 区 域 进  对 员 优 化 组 合 问题 , 多 房 管 人 员 的 低 技 能 使 他们 对 走  行 较 大 幅度 的 制 度 性 整 合 和 功 能 性 整 合 , 市 规 划 作  很 城 人 市 场 是 排 斥 的 , 改 制 工 作 , 源 于 房 管 部 门 内 部  为 一 种 社 会 空 间 资 源 再 分 配 的形 式 与 手 段 , 城 市 社  对 来 在
的阻 力 可 能 会 更 大 。  

会 整 合 中也 应 发 挥 积 极 作 用 。  

43按 照 < . 西安 市 国 有 土 地 储 备 暂 行 规 定 》 土 地 储 备  ,
的 来 源 其 中 主 要 包 括 为 实 施 城 市 规 划 进 行 旧 城 区 改 

造 调 整使 用 的土 地 , 于 我 市 旧城 区 内 直 管 公 房本 身  由
不是一个严格意义 上的房产 ( 于破 败无法 出售 , 过 很  多属于负资产 ) ,也 鉴 于 我 市 中心 密 度 已 过高 和 城 市  整 体 规 划 中 降 低 中心 密度 的政 策 , 议 在 政府 年 度 财   建 政 预 算 中 , 出专 项 资 金 , 处 置 旧 城 区 内直 管 公 房  列 将

作 为 专 项 政 府 工 程 ,对 旧城 中心 区 直 管 公 房 实 行 土  地 、 产 储 备 , 为 经 营城 市 的 重 要 内容 ( 国 其 它 一  房 作 全 些 大 的 旧城 如 南 昌 , 已 明 确 要 求 停 止 城 区 内 直 管 公 
房、 私房 的零 星改 建 ) 这 样 做 的作 用 是 : ,  


直 管 公 房 中 文 物 保 护 单 住 、 统  传 保 护 民 居 急 待 清 理 、 缮  修

方 面 清 理 家 底 ,将 城 市 资 本 利 用 效 率 最 大 化 。  

对 直 管 公 房 中文 物 保 护 单 位 、 统 保 护 民居 , 缮 后   传 修 直 接 作为 旅 游 资 源 ; 过 整 修后 符 合 经 济 适 用 房 租 售  经

条 件 的可 直 接 租 售 回 收 资 金 ; 卖 土 地 使 用 权 , 挥  拍 发 其 土 地 区 位 优 势 , 土 地 级 差 提 供 的 资 金 回收 。 将  
另一 方 面避免 不 断增加 的承租 户带 给政 府 不断  增 加 的拆 迁 安 置 负 担 , 此 打 个 死 结 。同时 , 城 市 的  就 为
对 直管公 房 中文物 保护 单住 、 境  传
保 护 民 居 修 缮 后 直接 作 为旅 游 费 潦 


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