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我国农村土地使用权流转的研究


我国农村土地使用权流转的研究
摘要:农村土地使用权是农村土地承包经营权的核心部分,农村 土地承包权来源于我国特有的农村土地承包经营责任制的制度安 排.农村土地使用权的流转是工业化、城市化进程的产物与必然趋 势,该文对我国农村土地流转的发展状况、动因、模式及阻碍因素 等问题进行分析,提出从创新土地产权制度、建立健全农村土地流 转的法律法规、规范农村土地流转市场、完善农村社会保障体制等 方面促进农村土地流转的健康有序发展。 关键字:农村土地使用权 体制 引言 近年来,随着我国国民经济的发展,农村土地流转加快。但目前 我国农地流转仍处于初级阶段,农地流转率普遍偏低,农地市场发 育缓慢,针对这一现实状况对农村土地流转进行实证研究,有利于 促进我国农村土地流转的有序发展。农地使用权流转对我国现阶段 面临的“三农”问题具有积极的影响。合理的土地流转,使土地适 度集中,有利于发展农业规模化经营,提高农业效益和士地资源利 用效率,并让放弃土地使用的农户从土地的束缚中解脱出来,有利 于农村剩余劳动力的转移,拓宽农民的收入渠道。由于这些原因, 政府有关部门和经济学者都对这个问题给予了高度重视,成为当前 我国农村工作的热点问题之一。因此本研究的目标就是在描述我国 市场 流转 因素 现状 对策

农村土地流转市场的发展现状及地区差异的基础上,找出影响和制 约我国农村土地流转市场发展的因素及其作用机制,对此提出解决 对策。最终为我国农村土地使用权流转市场的发展和完善、进一步 解决好“三农”问题、实现我国新世纪城乡统筹发展、社会和谐目 标提供一些决策参考。 1、农村土地使用权概述 1.1 农村土地使用权流转的概念 土地流转是土地产权在不同经济实体之间的流动和转让。土地产 权涵盖多项权能,土地流转主要指土地所有权和使用权两方面流 转。在农村土地流转中,农村土地所有权的流转是单向的,即只能 通过征用的方式转为国有;农村土地流转在我国更多地表现为农村 土地使用权的流转。本文研究的也正是农村土地使用权的流转。所 谓农村土地使用权流转是指集体土地所有者或使用者,依照法律程 序将集体土地使用权有偿转移给公民、法人或其他组织的行为,它 包括土地承包经营权流转和集体建设用地使用权流转,而本文以土 地承包经营权流转为研究对象。 1.2 农村土地使用权流转的背景和动因 近年来,一方面农业外部环境恶化,主要表现为农产品的全面过 剩和价值连续低迷,以及土地的税赋过重,致使种地的农民无利可 图,伤害了农民对土地的感情,土地抛荒问题严重。另一方面,农 村中出现了一些新的因素,如工商企业进入农业,它们在农业的投

资、种植、营销及对土地的需求等方面与传统的小农截然不同,尤 其这种经营需要土地的连片和规模化。因此,这些年推动土地使用 权流转的主要动因,来自予农业外部环境和农业内部的积极因素推 动。首先,农产品供求关系发生重大变化,农业结构调整和非农产 业发展,农业比较效益下降以及农业劳动力转移,为土地使用权流 转在更大范围的推进提供了前提。在沿海发达地区,农户的主要收 入来源于非农产业,土地对农民的收益保障功能下降,使土地使用 权流转很有市场。其次,农业低迷,土地撂荒以及潜在的获利机会 为工商企业、个体大户投资农业提供了便利,因此,需要农业的适 度规模经营和土地使用权流转。 2、农村土地使用权流转的现状和制约因素 2.1 农村土地使用权流转的现状 从总体看,农村土地使权流转的发生率一直是很低的。但最近几 年,农地使用权流转在一些地方规模有所扩大,速度有所加快。从 全国的情况来看,自 20 世纪 80 年代后期以米,农民自发进行的土 地使用权流转,基本保持在 1%一 3%之间,沿海一些发达地区和 城郊地区的比例稍高一些。农业部 1993 年进行的抽样调查结果表 明, 1992 年全国共有 473. 万承包农户转包、 3 转让农地 1161 万亩, 分别占承包农户总数的 2.3%和承包耕地总面积的 2.9%。值得 注意的是最近几年.随着国民经济的高速增民,非农产业的发展和 农村富余劳动力的流动,加上农产品供求关系发生阶段性变化,以

土地经营为主要收入来源的农民收入增长缓慢甚至下降.使土地经 营对农民生产、 生活的重要性有所下降。 非农产业高收入产生的 “拉 力”和土地经营低收入产生的“推力”使农地使用权流转速度有所 加快,目前农村土地使用权流转最多的是浙江省,流转的土地占总 面积的 13.5%,涉及的农户占总农户的 15%。由此看来,土地流 转在经济发达利流转数量最多的地区,也只涉及部分土地年农户。 大多数农村和农户土地仍处于自我经营或兼业经营,一部分经营效 率是低下的。 2.2 我国农村土地流转的制约因素 第一,土地产权制度残缺是阻碍农地流转的根本因素。农户长期 稳定的土地承包权既是避免短期行为的关键,也是实现农村土地有 序流转的基础。第二,农地流转市场发育迟缓是阻碍农地流转的重 要因素。目前,我国农村土地市场主要表现为土地市场价格扭曲, 土地价值无法实现;土地流转市场中介组织发育严重滞后,缺少农 地评估机构、土地法律咨询机构、农地融资及保险等服务性机构。 第三,相关法律法规的不健全是阻碍农地流转的客观因素。第四, 农村社会保障制度的缺失是阻碍农地流转的内在因素。 3、农村土地使用权流转存在的问题及原因 3.1.土地使用权主体之间的产权关系模糊不清 土地产权是市场交易的基础,产权关系明晰是市场经济的客观要 求,也是农村土地市场健康运行的基础。日前宪法及《土地管理法》

对我国市场主体之间的产权关系模糊不清己成为农村土地市场发 育的重要制度障碍。我国规定农村土地属于集体所有,但集体又包 括村集体、集体经济组织和乡(镇)集体等,到底哪个组织是集体土 地所有权的代表, 有关法规没有明文规定。 最重要的是土地产权 “权 利束”中的多种权能如占有权、使用权、转让权等也都缺乏明晰的 内涵,更未形成规范。农户之间私下流转土地使用权的行为,既模 糊了土地使用者之间的产权关系,也模糊了土地所有者与使用者之 间的产权关系。由于缺乏所有者对土地实际利用的有效监督,土地 粗放经营、抛荒、撂荒乃至私下流转的现象时有发生,造成土地资 源的浪费和集体资产的流失。只有在土地确权的基础上,才能使农 民承包地有序的流转。 3.2.土地承包使用权交易组织发育滞后 土地使用权交易组织包括交易载体和交易规则,交易载体是指交 易的场所和监督管理机构。交易规则是指土地使用权交易必须遵循 的各项法律、制度和条例等。当前我国农村土地市场基础设施建设 少,场所、机构等都相当缺乏,市场信息无稳定的传递渠道,土地 金融信用未能发展,市场资金紧缺。迄今为止,还没有一家正式的 市场挂牌运作。但是,土地使用权交易又实实在在存在,有一部分 农民想转让承包权或使用权,有一部分有经营能力的农户想规模经 营,但找不到土地,往往形成“有市无场’ ’的局面。另一种情况 是私下的转让,甚至是土地承包权主体请求其它人耕种,这种交易

没有任何法律依据可遵循,没有任何监督机构保证运作,没有任何 市场规则规范,交易缺乏透明度、公平性,社会交易成本高,而且 交易局限在本村、本小组狭小的范围内,交易量小,成交的可能性 小,纠纷比较多。这些都表明,农村经济体制不能适应作为生产要 素的土地正常交易,没有形成土地使用权交易组织外部条件,从而 阻碍土地同资金、技术和劳动力的组合,妨碍土地配置效率的不断 提高。 4、解决土地使用权流转问题的对策 4.1 加快农村土地产权制度的创新 我国农村土地产权制度创新的起点应是坚持农村土地集体所有, 以此确定我国农村集体土地产权制度改革的基本指导思想,制定合 理的农村集体土地产权制度改革的发展战略阶段性对策。坚持农村 土地集体所有,决不是坚持现行的集体所有制不变,而是要在坚持 土地集体所有的前提下,探索农地公有制的有效实现形式。农民不 仅应有土地的占有权和狭义的使用权,还应拥有处分土地的使用权 和因此获得相应收益的权利。将农民的土地使用权物权化,即使其 农地法定化、固定化、可继承化和市场化,这实际上赋予了农民完 整的土地使用权,变单一的土地使用为占有、使用、收益、处分四 权统一的权利。通过将农民拥有的土地使用权延展,并通过市场方 式的转让而将使用权物权化,可有效弥补目前因“产权残缺”带来 的农民利益受损、农村经济发展滞缓的问题,从根本上保证了农民

作为土地使用权人所有的利益。 4.2 建立健全农村土地流转的法律法规 明确集体所有权主体,保障农民享有真正的所有权。应完善或修 改《土地管理法》及相应法律法规,解决集体土地所有权的错位、 缺位和虚位问题,将集体土地所有权主体定位在村集体一级。赋予 集体土地所有权主体——村民委员会和使用权主体——承包户的 市场主体地位。此外。应建立完备的成员权制度。如,集体成员对 土地享有平等的决策权,有权选举产生集体土地的管理机构,有权 通过民主管理的方式参与集体财产的管理、决策和监督,在集体土 地受到侵害时有权获得损害赔偿,因此必须从立法上保证农民享有 真正的土地所有权。 结论:土地和任何其他要素一样,自由流转总能提高资源配置效率, 并反过来促进劳动力要素的流动和农业生产效率的提高;而对土地 交易权的限制则降低要素配置效率和减少农户对土地的长期投入, 对土地产出率具有负面影响.因此,应允许并鼓励农民进行土地使 用权的有偿转让,实现农地资源配置效率的帕累托改进.政府应做 好宏观调控工作,不断优化制度环境,发挥政府在制度变迁中的积 极作用。缩合我国国情。 参考文献: [1] 吴月芽.农村土地使用权流转市场化研究[d].浙江师范大 学,2004.

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