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成都


专家视点        农村经济              2009 年第 9 期

成都 “试验区”建设中的农村土地产权流转制度创新
——以成都市温江区 “两股一改”为例

四川省社会科学院课题组

   [ 摘要 ] 全国统筹城乡综合配套改革试验区建设, 必然要求成都着力打破城乡二元经济结构, 促进城 乡生

产要素有效流动。 在该探索过程中, 温江区提出了以农村土地产权流转为主要特征的 “两股一改”模 式, 并以此来破除城乡二元结构、 形成城乡经济社会发展一体化新格局。 本文将对这一模式的主要做法进 行介绍, 并试图对其蕴涵和预示的制度创新、 理论价值、 发展趋势进行探讨。
[ 关键词 ] “试验区” 土地产权流转  “两股一改” [ 中图分类号 ] F 32111  [ 文献标识码 ] A   [ 文章编号 ] 1003—7470 ( 2009) —09—0003 ( 05) [ 作者 ] 四川省社会科学院课题组 四川成都 610072
  随着社会主义市场经济体制的逐步建立和不断 完善, 城乡经济社会发展进入新的发展阶段, 传统 农村经营管理体制在很大程度上已经不能适应农业 现代化和新型城镇化的最新要求。 为了破解这一难 题, 成都市温江区以 “两股一改”为载体, 通过深 化农村产权制度改革来重构农村集体经济组织。 这 济实力, 促进农民持续增收, 构建“和谐温江” 推 , 进城乡统筹发展具有重大现实意义。 经济组织与运作机制。

集体土地股权化改革, 来改革完善农村集体经济组 织形式和治理结构。 “两股一改” 包含三个核心内容: 一是集体资产股份化, 以生产队或组为单位, 以原 集体经济组织成员资格和成员的 “农龄”为计算依 据, 对集体经济组织经营性净资产进行股份量化; 二 是集体土地股权化, 以生产队或组为单位, 以原集 体经济组织成员资格为计算依据, 对集体土地收益 权进行折股量化; 三是改革完善农村集体经济组织 形式和治理结构, 在 “两股”的基础上, 按照股份 合作制的原则, 将原村组集体经济组织, 改造成为 符合现代企业制度要求的股份经济合作社。 股份经 济合作社成员持有集体资产股和土地收益股, 享有 明晰的集体资产、集体土地“按份共有” 的产权, 并 按股进行分配, 形成适合市场经济发展要求的自主 经营、 自主管理、 资源共享、 风险共担的新型合作
21 温江区 “两股一改”的主要做法

一重大改革探索对优化城乡资源配置, 壮大集体经

一、 温江区农村土地产权流转的主要做法

温江区率先启动以农村土地和集体经济组织为 此引发一系列影响更深远的制度变革的裂变效应。
11 “两股一改”的基本内涵

主要对象的 “两股一改” 的产权制度改革进程, 并由

“两股一改” 即指通过实施集体资产股份化和 ,

下的农村土地承包经营权流转制度研究——基于成都 ‘试验区’的 实证分析”( 编号: 08XJY018) 的阶段性研究成果, 项目负责人郭晓 鸣, 课题组主要成员为郭晓鸣、 廖祖君、 宋相涛。

3 本文系 2008 年度国家社科基金西部项目 “统筹城乡发展背景

为了从根本上消除阻碍农业现代化和新型城镇

化的制约因素, 2007 年 3 月, 温江区从农村集体土 地和集体经济组织的产权制度改革出发, 率先出台 了 《关于推行农村 “两股一改”试点工作的意见

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农村经济
( 试行) 》 并根据镇 ( 街) 的申请, 确定了永宁镇开 ,

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( 6) 组建股份经济合作社。 首先, 根据国家有

元社区、 公平街办惠民社区、 万春镇卫星社区等 5 个 “两股一改”试点村
① ( 社区) 。

关法律法规及政策规定, 制定《章程》 规范合作社 , 的资产经营、 股权管理和收益分配。 其次, 按照现 代企业制度的要求, 选举产生组织机构, 创立 “三 会”分设的集体经济管理体制, 即设立最高权力机 构——股东 ( 代表) 大会, 实行一人一票制; 设立 股东 ( 代表) 大会的执行机构和日常工作机构—— 董事会, 聘请专门人才负责处理日常经营管理活动; 设立监督机构——监事会, 对日常经营活动进行监 督。 充分发挥每位股东 ( 代表) 的民主决策和民主 监督作用, 保障每位股东 ( 代表) 行使知情权、 监 督权、 管理权和决策权。 二、 温江区农村土地产权流转的制度创新
11 创新了低成本的农村产权制度改革方式


( 1) 制定方案。在村 ( 社区) “两委” 的领导下,

由集体经济组织负责人, 民主理财小组成员和社员 代表共同组成 “两股一改” 领导小组和工作班子, 根 据有关政策精神, 制订改革实施方案, 在广泛征求 群众意见的基础上, 召开集体经济组织成员 ( 代 表) 大会, 经到会成员三分之二以上同意后通过, 并 张榜公布, 报镇 ( 街) 政府批准。
( 2) 清产核资。 组建清产核资小组, 按照有关

政策规定, 对集体经济组织所有的各类资产进行全 面清理核实。 对经营性资产、 非经营性资产和资源 性资产分别登记造册; 在清理核实的同时, 按有关 政策规定妥善处理债权债务和历史遗留问题; 召开 集体经济组织成员 ( 代表) 大会, 对清产核资结果 进行审核确认, 并张榜公布, 报镇 ( 街) 业务主管 部门备案。
( 3) 资产量化。 在清产核资的基础上, 合理确

巴泽尔把交易成本定义为与转让、 获取和保护 产权有关的成本; 张五常将其概念扩展为制度费 用, 即 “是一系列制度费用, 其中包括信息费用、 谈判 费用, 起草和实施合约的费用、 界定和实施产权的费 用、 监督管理的费用和改变制度安排的费用。 ③ 一 ” 般地说, 交易成本是个人交换他们对于经济资产的 所有权和确立他们的排他性权利的费用。 对农村产 权制度改革而言, 其实质内容是将农村土地承包经 营权、 宅基地使用权以及集体资产使用权等明晰地 确认给农民, 因而, 不得不支付的交易成本主要包括 将原本边界不明晰的农村土地和集体资产的产权界 定给农民的巨额成本。 这是因为, 一方面农民数量 大、 产权客体分散, 将这些产权分别界定给农民所耗 费的总成本较高; 另一方面历史遗留下来的产权关 系模糊, 加之土地边界不易区分, 将土地产权准确无 误地界定给农民的难度较大。 “两股一改” 正是通过 制度创新放弃了传统的确权方式, 它从农村集体所 有制这一制度基础出发, 认为集体制赋予了其成员 平等的权利, 之前由于种种原因形成的集体成员之 间的差异可以也应当在新的确权过程中得到消除。 因此,“两股一改” 直接以集体组织成员身份和年龄 为分配准则, 将土地等集体资产折股量化到个人, 给 予了农民明晰的股权股份和收益权, 以一种低成本 的方式有效推进了农村产权制度改革。

定折股量化的资产。 对经营性资产、 非经营性资产 以及资源性资产的折股量化范围、 折股量方式等事 项, 提交集体经济组织成员 ( 代表) 大会讨论决定。
( 4) 成员资格界定。 对享受集体资产股份股权

量化对象的确认, 除法律、 法规和现行政策有明确 规定外, 必须提交集体经济组织成员 ( 代表) 大会 民主讨论, 并经三分之二以上人数同意方可实施。
( 5) 股份股权设置。 各地可根据实际情况由集

体经济组织成员 ( 代表) 大会讨论决定股份股权设 置。原则上集体经营性净资产设置“资产股” 为充 , 分体现出集体资产的初始分配状态和农民对集体资 产经营前期作出的贡献, 可采取以集体经济组织成 员资格及其成员在集体经济组织中的 “农龄”作为 “资产股”量化标准进行分配, 一般分为 “人口股” 和“农龄股” 也可以采取按集体经营性净资产的一 , 定比例折股量化, 无偿或部分有偿地由符合条件的 集体经济组织成员按份享有, 一般称之为 “个人 股” 资源性资产设置 “土地股” 考虑到集体土地 ; , 的自然属性和初始分配状态, 通常以集体经济组织 成员资格作为 “土地股”量化标准进行分配; 非经 营性资产 ( 公益性资产) 一般不纳入折股量化范围, 直接转入新组建的股份经济合作组织内的 “公积公 益金”帐户核算和管理。 量化到人的资产股和土地 股由股份经济合作社向持股成员发放记名股权证 书。

① 资料来源于温江区农村发展局相关文件。

② 巴泽尔:《产权的经济分析》上海三联书店, 1997 年。 ,

③ 张五常:《关于新制度经济学》摘自 , 《契约经济学》经济科学 ,

出版社, 1999 年。

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农村经济
21 开辟了农民持股进城的新型城镇化路径 31 探索了按股共有的土地规模经营模式

2009 年第 9 期

事会, 聘请专门人才负责处理日常经营管理活动; 三 是设立监督机构——监事会, 对经营活动进行监督。 “两股一改” 在管理体制上为集体经济发展提供了保 证, 为整合和利用集体资源, 发挥自身优势, 对内 对外招商引资, 创建各类股份公司, 促进集体资产 保值增值提供了保证。 “两股一改” 在运作机制上增 添了活力, 有力地调动了村民参与集体经济发展的 积极性和主动性。 三、 温江区农村土地产权流转的理论价值
11 “两股一改”的制度变迁路径及其特征

农民兼业化一直是制约城市化进程的一个重要 因素, 而造成这一现象的根本原因在于, 农民即使 进入城镇从业也难以割舍其土地情怀。 “两股一改” 正是从这一症结出发, 将集体经营性净资产和集体 所有的土地进行股份股权量化, 让农民由生产经营 者转变为股东。 农民变股东后, 按股份股权享受集 体经济组织平等的收益分配权利, 较好地解决了农 民因进城务工和居住可能导致的收益分配权被剥 夺, 集体资产被侵占、 瓜分、 流失等问题; 较好地 解决了因人口 “生死进出”变动影响集体资产收益 分配的问题, 让农民放心、放手、放胆进城。 “两股 一改”使农民可以实现持有 “地票”没有后顾之忧 的进城, 促进了农民离乡又离土, 加强了农村劳动 力和其他生产要素的合理流动, 推动了农村城市化 和农民市民化, 开辟了农民持股进城的新型城镇化 路径。

所谓制度变迁, 是指制度创立、 变更及随着时间 变化而被打破的方式, 是一个制度不均衡时追求潜 在获利机会的自发交替行为。 通过对温江区 “两股一 改” 发生、 发展过程分析, 我们可以对这一典型的制 度变迁路径及其制度特征进行梳理和提炼, 并上升 到具有一般意义的理论高度。 温江区 “两股一改” 制 度变迁路径可以划分为六个阶段: 第 阶段: 创新起始。 该阶段外部环境发生变

中国特色农业现代化必然走上一条由土地分散 经营到适度规模经营的道路。 在按人口均分土地的 承包制下, 分散于农户的土地承包经营权很难在市 场机制作用下自发向业主集中并实现规模化经营。 目前, 一些地区普遍采取的土地股份制, 也往往存 在着界定承包土地边界的成本高等问题。“两股一 改”对土地股份制进行了改进, 对于引进农业开发 项目的村社, 采取了先将土地使用权收归集体, 再 以村组集体经济组织成员资格为标准, 将土地收益 权折股量化到农民。 “两股一改” 节约了土地测量和 分配过程中的大量成本, 通过按股共有的方式将土 地使用权集中到集体, 并将土地收益权明晰到农民。 通过“两股一改” 集体既可以成立经济实体进行农 , 业开发, 也可以采取租赁或入股的方式与外来企业 进行合作, 为对接农业开发项目、 实行规模经营创 造了良好条件。
41 创立了三会分设的现代集体经济管理体制

化, 城镇化、 工业化的加速发展, 产生了强烈的建设 用地需求, 推动城郊农村建设用地大幅增值; 农业现 代化的加快发展也迫切需要加快农用地使用权流 转, 实现土地规模化、 集约化经营。 同时, 郊区农村集 体经济组织所有的经营性房屋、 乡镇企业等经营性 资产快速增值。 这一阶段, 虽然外部环境发生着剧烈 变化, 但还不足以引发制度创新, 已有制度保持稳 态。 第 阶段: 创新诱发。 温江临近成都的区位优势

不断得到发挥, 第二三产业尤其是房地产业的高速 扩张, 温江区的土地价值越来越高。 由于土地管制体 制的限制, 尽管温江土地在房地产带动下显著增值, 但农用地并不能随意转化为建设用地而直接升值, 即使农村非农建设用地包括宅基地也不能发展效益 最好的房地产业。 在此背景下, 一些农民或者农村集 体经济组织将宅基地修建的住宅以出租等方式变相 地卖给城市居民, 一时间出现了大量的 “小产权” 房 现象。 另一方面, 一些兼业农民开始通过政府或者民 间中介组织, 将土地以入股或出租等方式流转给业 主或公司, 由于存在明显的不规范性, 违约毁约现象 比较严重。 农民、 市民和企业的这些行为表明, 他们 开始识别到外部环境变化所带来的潜在利润, 并尝 试作出一些反应, 而正是这些行为可能诱发一场制 度创新。 第 阶段: 创新停滞。 农民、 企业等市场主体尝

农村集体资产流失, 集体经济产权不明、 管理 不善, 长期以来制约着农村社区公共品的有效供给。 “两股一改” 通过设立 “公积金、 公益金”账户、 , “人口股” “农龄股”和 “土地股” 新组建股份经 、 , 济合作社, 创立了三会分设的集体经济管理体制。 “两股一改” 按照现代企业制度要求, 构建股份经济 合作社的治理结构。 一是设立了最高权力机构—— 股东 ( 代表) 大会, 实行一人一票制; 二是设立股 东 ( 代表) 大会的执行机构和日常工作机构——董

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农村经济
试对现行制度进行突破, 但这种自发行为还不得不 面临着突破法律制度的巨大风险, 面临着农民、 公司 违约毁约的巨大成本, 在该制度创新所带来的收益 还未能超过这些成本之前, 制度创新只能零星存在, 而此时的农村土地制度和农村集体经济管理体制处 于僵滞状态。 第 阶段: 创新发生。 制度创新的收益不断增加 以致于达到其成本的临界值时, 制度创新终于发生, 在温江区表现为一些农民新型专业合作经济组织出 现, 一些龙头企业进入并建设规模化的农产品生产 基地。 温江区委区政府敏锐地发现了这些创新活动, 并加以研究、 改进并试点推广。 从温江 “两股一改” 的 整体实施情况看, 制度变迁正是处于这一阶段。 第 阶段: 创新强化。 随着政府的介入,“两股一 改” 制度创新的强度和范围都大大加强, 通过农村土 地、 农村集体资产的股权化改革, 以及农村传统集体 经济组织的改造, 外部利润逐步实现内部化, 制度创 新的趋势得到了强化。 第 阶段: 创新完成。 在该阶段,“两股一改” 模 式的运行方式得到了规范和完善, 并在较大范围得 以施行, 国家相关土地法规、 农村集体经济管理法规 不断修改、 调整, 新的制度均衡再次达到, 等待着新 一轮的制度创新。 变迁以强制性特点
21 通过试点推广的方式赋予一场诱致性制度

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后, 地方政府逐渐发现了这一需求, 将这些诉求进行 研究, 谨慎地开展试点, 在时机成熟再出台相关法规 政策并在更大范围推广。 第二,“两股一改” 以诱致性制度变迁为基础而 以强制性变迁为主导。 “两股一改” 充分发挥了强制 性变迁具有的制度出台时间短、 制度推动力度大的 优势, 地方政府的权威保证了相关制度运行。 但是, 为了避免强制性变迁中信息不对称、 牟取私利等缺 点,“两股一改” 始终坚持了解并尊重农民、 企业等微 观经济主体的制度需求和利益诉求, 始终坚持以诱 致性制度变迁为基础。 温江区 “两股一改” 正是先进 行试点, 然后在总结经验的基础上通过政府的力量 强制推行, 以消除集体所有制下的既得利益集团对 产权变迁的阻碍作用。 制度变迁
31 以一种低成本的产权重新配置方式来诱发

德姆塞茨提出产权的形成是用以降低交易成本

④ 的观点。 张五常将其观点引申开来, 认为:“公共”

的产权虽然节省了界定和实施私人权利的成本, 但 是与公共产权相联系的租金耗费却意味着另一种类 型的交易成本是很高的; 私人产权需要很少的租金 耗费, 但界定和实施产权的成本却可能是一个富裕
⑤ 社会所无法承担的。 在前人理论基础之上, 可以进

一步将这两类成本归结为直接交易费用和间接交易 费用。 直接交易费用是指由界定、 实施、 保障产权所 交易费用是指由产权安排结构所引起的租金耗费, 导致的各项成本总和, 即产权制度的运行成本。 间接 即产权制度造成的效率损失。 直接交易费用与间接 择是一个两难的抉择。 一般来讲, 直接交易费用决定 费用则决定着该项制度之后运行的稳定程度。 温江 区 “两股一改” 则较好地实现了二者的替代。 首先, “两股一改” 通过将农村土地等集体资产的折股量化
( 到人的方式, 充分利用了 “公共产权” 集体所有制)

制度变迁过程既可以由政府引入法律, 政策和 命令强制进行, 也可以由个人或自愿团体为响应获 利机会自发倡导、 组织和实行, 即国家在追求利益最 大化目标下通过政策法令实施的强制性制度变迁,

费用之间具有替代性, 如何对两类交易费用进行选 着一项制度变迁初始发生的难易程度, 而间接交易

以及人们在制度不均衡时追求潜在获利机会的诱致 性制度变迁两种类型。 两种制度变迁方式各有优缺 点, 一场制度变迁很少只采取一种方式, 它们经常相 互镶嵌在对方之中。 但在一场制度变迁中, 两种变迁 方式出现时序、 组合方式的差别, 将在很大意义上决 定了这场制度变迁的绩效。 温江区 “两股一改” 的制 国情的制度变迁理论提供了机会。 度变迁实践, 为我们理解、 运用适应中国特殊文化和

的特点, 回避了土地、 集体资产的测量、 分配到人的 巨额费用, 显著地节约了产权界定和实施的成本, 从 而在短期内以较快的速度诱发了这场制度变迁。 其

第一,“两股一改” 起始于诱致性制度变迁而结 束于强制性制度变迁。 “两股一改” 的一个重要背景 就是农地自发流转、 “小产权” 农民土地股份合作 房、

次,“两股一改” 将土地等集体资产的收益权量化到

社等现象的频频出现, 农民、 市民、 企业等微观经济 产生对土地管理制度和农村集体经济组织体制变革 的需求, 并通过各种途径向政策制定者表达诉求。 此

④ 哈罗德?德姆塞茨:《企业经济学》 中国社会科学出版社, ,

行为主体发现了上述行为的潜在收益, 自下而上地

1999 年。

⑤ 张五常:《关于新制度经济学》摘自 , 《契约经济学》经济科学 ,

出版社, 1999 年。

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农村经济
人的同时也将其使用权、 绝大部分处置权收归集体, 实质上通过股权股份界定的过程已经完成了产权制 度的初次交易, 即农民将使用权让渡给农民股份经 济合作社, 使其能够以一个较为完整、 明晰的产权与 其他经济主体进行市场谈判和交易, 从而在很大程 度上降低了 “公共产权” 造成的租金耗费。 产要素的市场化配置
41 通过保障产权的收益性、 可交易性来促进生

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种公有制类型的土地同地而不能同权。 这使得中国 城市化发展日益受到土地供给瓶颈约束, 土地经营 粗放性严重、 资源浪费程度高。 温江区 “两股一改” 通 过农村产权制度改革, 在坚持土地的集体所有制和 全民所有制的前提之下, 发展集体用地的流转和交 易, 打破土地征用的国家垄断, 改变政府对集体土地 用途的直接管制, 让地权所有者直接参与市场交易 过程, 主导土地要素的定价权, 增加了工业化与城镇 化用地供给水平, 降低了土地供给价格。 从根本上 看, 这一变革符合中国农地制度改革和政策调整的 基本方向, 有利于探索具有中国特色的工业化和城 市化道路。 与此同时, 在农村股份经济合作社内部, 产权归属清晰, 股东拥有所有权、 控制权和剩余索取 权, 这决定了股东权益不会因迁入城镇而被剥夺, 集 体资产不因居住社区合并而被简单平调。 这就打消 了农民怕因迁入城镇而失去集体资产收益权的顾 虑, 从分配制度上激励有意愿和条件的农民向城镇 迁移。 从改革的程序和路径上看,“两股一改” 是对农 村产权制度改革的重要探索, 二者基本的政策指向 都是实现土地的规模和集中经营。 相比而言,“两股 一改” 的改革环节更为简洁, 不仅节约了确权登记中 土地边界勘测等方面的大量交易成本, 并且对农村 集体资产和土地按照人口重新进行配置, 矫正了以 前存在的 “人少地多” 等一些不合理现象。 因此, 应当 积极发挥 “两股一改” 的重要探索作用, 深入推进农 村产权制度改革。 “两股一改” 不是制度变迁的终极结果而是过渡 形式, 随着城乡经济社会的统筹发展和制度环境的 不断改变, 它也将完成其任务并退出历史舞台。 城市 化进程的不断推进, 一些股份经济合作社的原始股 东在就业、 生活、 文化等方面均融入城镇, 而土地管 理制度也得到进一步的调整和放松, 这些条件可能 共同促使他们转让手中的股权股份, 这既可能导致 股份经济合作社的股东构成发生巨大变化, 也可能 造成股东人数大量减少。 当股份经济合作组织面临 的制度环境逐渐与其它市场经济主体一致时, 它也 可能向着股份制公司方向演进, 此时城乡经济社会 管理制度将出现真正意义上的一体化。

产权制度是对产权结构的制度化, 是对产权加 以划分、 确认、 界定、 保护和管理的正式和非正式规 则。 产权制度的确立可以保护交易秩序, 确定相应的 竞争规则。 一项能有效促进生产要素市场化配置的 易性。 如果生产要素的收益性不能得到保证, 那么农 配置资源; 而如果生产要素的可交易性缺失的话, 农 通过交易活动来获得这一收益。 因此, 产权的收益性 件。 温江区 “两股一改” 正是从解决农村土地、 集体资

产权制度必定需要保证该要素产权的收益性和可交 民就不能理性地按照要素收益与成本的边际等式来 民即使识别到了重新配置资源的潜在收益, 也不能 和可交易性是促进生产要素市场化配置的必要条 产的 “两性” 来确保生产要素市场化流动, 进而实现 土地资源的资本化。 一是通过折股量化到人, 明确了 个人应得到的收益份额, 解决了缺乏收益性的问题;

二是通过收归使用权到股份经济合作社, 保证了要 素对外的可交易性, 同时也兼顾了集体内部产权的 交易。 也正是产权的 “两性” 有了保障, 农业产业化龙 头企业才愿意进入温江与农民股份经济合作社签订 花卉、 苗木等现代农业项目, 有效促进了农村要素的 市场化。

色城市化道路

程, 它是工业化的必然结果。 国际经验表明, 城市化

主要有两种模式: 一种是欧美模式, 属于市场主导型 表) , 属于政治主导型城市化。 我国城市化道路非常

城市化; 另一种就是墨印模式 ( 以墨西哥、 印度为代

曲折和独特, 在工业化初期为了实施重工业发展战 略, 实施了二元化户籍管理制度, 人为地阻止农民进 入城市, 造成了城市化严重滞后于工业化的现象; 近 进城市化, 这与墨印模式相仿, 但不同的是中国实行 的是国有土地所有制。 但是, 在城镇建设用地的国家 垄断和政府管制条件下, 农村土地和城市土地, 农耕

年来一些地方政府又采取了一些过激措施来强力推

用地和建设用地形成了被严重分割的二元体系, 两

51 在确保农民利益条件下探索了一条中国特

城市化就是农村经济转化为城市化大生产的过

责任编辑: 校  对:

赵 阳

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