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中国电力工业市场化改革思考(文稿)


电力工业市场化改革思考
佛山市电建集团公司 朱 伟 并, 形成了六大区加六省和自治区电业管理 局共十二个实体格局。同时也显现出“政企 分开,省为实体,联合电网,统一调度,集 资办电”的趋向。1988 年 5 月前,在十二个 实体基础上将西南局撤分为云贵川形成十 个省自治区电力工业局加西北、 华中、 华东、 华北四个电业管理局再加西南、 华南电网办 公室共十六个管理实体。

1988 年 6 月 22 日, 七届人大一次会议撤消电力工业部, 将电力 工业并入新成立的能源部。 能源部承担电力 行政和企业管理职能。 同年十二月成立中电 联, 1991 年 12 月 14 日, 国务院批准成立六 大企业集团,形成以华能、华北、东北、华 东、华中、西北六大电力企业集团为中心的 省、 自治区和直辖市电力公司为主体的管理 格局。只有广东、海南、内蒙古、西藏由地 方直管。1993 年 3 月 1996 年,八届人大一 次会议决定撤消能源部成立电力工业部, 93 年 9 月 22 日电力工业部出台股份制改革试 点暂行规定。 年华能山东股份公司在美国 94 纽约上市。95 年 12 月八届人大一次会议通 过了电力法。电力工业走上依法治理、依法 经营的道路。 1997 年以后, 九届人大一次会 议批准《国务院机构改革方案》 ,撤消电力 工业部, 将电力部和水利部的行政权交给经 贸委,行业管理权交给中电联。从此拉开了 电力工业政企分开、市场化改革的帷幕。 由此可见,我们把 1949 年至 1997 年的 四十八年分为三个阶段。1949 年至 1977 年 的二十八年是电力工业奠基时期。 其中十年 动乱对我国电力工业造成了严重的影响。 在 1978 年以前的二十八年里, 电力工业总是围 绕着管理权限的收放在“一放就乱,一乱就 收, 一收就统, 一统就死” 的两难境地徘徊。 长期以来政企不分,收支两条线,重发轻供 不管用,严重地制约了电业的发展。1978 年至 1996 年的十八年是改革探索初期。 系统现状 系统现状 发电侧 发电侧现状 目前发电侧以华能、国电、大唐、华电、
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电业以公用事业的形态面世已有 126 年 的时间。在漫长的历史进程中,随着资源、 技术、社会发展的变迁,世界各国都围绕着 该行业发展与挑战的问题, 探索适应本国社 会发展的电力工业发展与管理模式。 中国改革开放经历了 33 年, 深入研究和 正确选择适应国家能源、 环境发展战略的电 业发展与管理模式, 对于其适应国际国内环 境、增强生存与发展能力、为中国特色社会 主义现代化建设提供重要二次能源保障具 有重要的现实意义和深远的历史意义。 中国电力工业发展的历史与现状 历史变迁 新中国电力工业是在战时中共中央燃料 工业处的基础上开始发展的。 由于当时的历 史现状, 电业都由各地方军事管理委员会管 理,到了 1952 年才由作为政府职能机构的 燃料工业统一管理。 1949 年~1955 年燃料工 业部管理全国煤炭石油电力。 六大电业管理 局加水利发电工程局垂直垄断、政企合一。 1955 年 7 月一届二次人大决议, 撤消燃料工 业部,成立电力工业部。1958 年,二届五次 人大决议,将电力部与水利部合并,成立水 利电力部,管理权限下放给各省地方政府, 实行中央与地方相结合管理。1961 年~1965 年,发现按分省管理出现统一协调困难,影 响安全,出现严重缺电的局面,把管理权限 重新上收到中央,形成网局管理格局。1966 年~1977 年,沿袭水利电力部实行军管,管 理权限再次下放给地方政府, 电网管理严重 分散,缺电局面加重。其中 1975 年撤消了 水利电力部革委会,恢复了水利电力部建 制,将跨省电网管理权又一次上收中央。 1978 年十一届三中全会以后, 电力工业开始 寻找体制改革方案。 1979 年 2 月, 国务院决 定撤消水利电力部,成立电力工业部,跨省 和一省的电网高度集中到电力工业部统一 管理,电力供应由国家分配。1982 年 3 月, 五届人大四次会议又将水利部和电力部合

中电投五大国有发电集团,加上国华(神 华集团子公司) 、国投、北方电力、粤电、 深能源、京能源、浙能、鲁能、晋能、苏 源、滇能、华润等各地方小发电公司在全 国形成了产权多元化的发电企业。 到 2009 年全社会装机容量突破 800GW。 火力发电所占比重 80%,水力发电所占比 重 16.4%,核电所占比重 2.0%,风电所 占比重 0.37%。中国的燃煤发电比例世界 最高,是名副其实的能源消耗大户。 能源结构不合理、结构性矛盾突出,导 致了电力工业的高能耗、低效率和重污染, 不利于环保和节能。 火电比例过大不利于电力系统经济运 行。因为在应对负荷变化时水电、气电等要 比火电灵活和经济得多。在发达国家,一般 采用水电站或燃油、燃气组承担尖峰负荷, 燃煤发电厂承担腰荷或基荷, 使燃煤电厂在 负荷区段运行,起停少,热效率高。而在我 国,水电、油电和气电不仅比例小,而且大 多数集中在局部地区, 燃煤电厂不仅要承担 调峰,调频任务,还要承担备用任务,使之 处在负荷不平稳的区段运行, 导致热效率偏 低,煤耗偏高。 在机组单容量配比方面,大型机组与国 外同类型机组的效率水平相比差距并不大。 但整体发电机组能效水平偏低, 主要原因是 由于有大量小型火电机组的存在。 “十一五” 期间,关停了大部分小火电,全国的整体发 电能效水平得到一定改善。 电力系统改革以来,电力行业分为三大 部分:电网、电厂、电力建设单位,其他电 力设计、技术服务和咨询等单位。电网有国 家电网公司、南方电网公司组成的跨区域大 电网企业。 我国也进入交直流输电混合时代并正 跨入特高压时代。从电网发展格局看,初期 是东北、 华北、 华东、 华中、 华南五个 500 kV 和西北 330 kV 为主体的骨干网架,现在通 过特高压输电项目建设,实现大区电网互 联,形成北部、中部、南部三大电网,最终 将逐步形成全国联合电网。 1998 国务院批准上海、山东、东北、浙 江等省进行 “厂网分开、 竟价上网” 试点。

国发[2002]5 号文件发出之后,我国的电 力市场化改革全面进入以厂网分开、 国有电 力资产重组、竟价上网、实行电价新机制的 阶段。 目前, 电力企业产权明晰后的法人治理 结构也逐步形成和完善。 历史上发输配售一 体的电力行业垄断在发电侧被打破,以“放 松经济性管制,加强社会性管制”为目标、 政府为引导、法律为手段、行业监管机构监 管、 电力企业法人治理结构经营的新模式已 逐步形成。 我国电力工业经过近十二年的改革探 索,取得了较大的成就。但是,一些深层次 的问题目前困扰着发展。 1)行业垄断要如何打破 从完整意义上的产业链拆分来说,似乎 应对发、输、配、售、系统运行机构和交易 机构各环节进行纵向完全的拆分。 目前厂网 分开了, 虽然竟价上网还没有进行实质性操 作,但输、配、售、系统运行机构和交易机 构等环节仍然处于“自然垄断”状态。这几 个环节究竟拆不拆分,拆分到什么程度,这 不是借国外的改革模式参考就能解决的问 题,必须依照自己的国情进行设计。 2)电价改革如何实施 电价管理是一个非常复杂的问题,同时 又是电力市场化改革当中最为核心的问题。 电价改革主要触及两个方面。 一是电价结构 如何从单一捆绑的售电价变为发、输、配、 售不同环节电价。 二是电价形成机制应当把 市场与政府管制有机结合, 使之既反映资源 稀缺性又反映电力生产和消费的合理性。 特 别是面对环境、气候变化、资源紧缺等重大 挑战和国民经济结构调整转型, 电价机制的 改革更是迫在眉捷。 只有还原了电价的本来 面目,才能体现出市场化经济的供求关系。 3)如何进行煤电资源配置 电力的生产和销售分配目前是以政府行 政管理和计划分配为主。这种资源配置方 式, 存在的突出问题是不能形成正确反映资 源稀缺性和市场供需关系。 另一方面“市场煤” “计划电”使煤、电 矛盾越来越突出,电煤“双轨制”更是加剧 了电力生产生存环境的恶化。

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美国电力市场化改革前一直是以私有化 电力公司为基础的结构, 1992 年开始进行市 场化改革, 2005 年参议院对新能源法案进行 了评估, 2008 年美国联邦能源监管委员会明 确了市场改革的政策方向。 其要点在三个方 面,一是确定竞争是美国的基本国策,二是 区域电力市场要向纵深发展, 三是培育竞争 的市场与加强监管之间将采取更为灵活的 协调方式。 目前美国的区域电力市场正在进 行的是“市场再设计与技术升级” ,建立包 括电能、辅助服务、阻塞管理三个服务在内 的日前市场, 利用计算机技术通过调度机构 为日前市场提供服务。 俄罗斯 2001 年 7 月 11 日由政府发布了 526 号文件 “俄罗斯联邦电力工业重组” 对 , 原俄罗斯统一电力公司进行拆分, 发电公司 进行了私有化出售, 国家只保留对电网和调 度的控制。2003 年 5 月俄罗斯在《电力法》 的基础上提出了“概念战略” ,就是五年内 分三步完成全部放开的批发和零售市场。 其 改革特点是发、输、配、售四个环节彻底拆 分。调度机构、交易机构、设计和检修机构 也完全独立,国家只对输配网保留控制。 欧盟目前共有 19 个电力交易所, 通过这 些交易所,实现欧盟电力市场的连接。2008 年 6 月欧盟各国能源部长的卢森堡会议, 也 提出了 ITO(独立输电运行机构)的方案协 议。 2010年政府工作报告中,对电力市场化 改革主要涉及了四个方面。 一是深化资源性 产品价格和环保收费改革; 二是扩大用电大 户与发电企业直接交易试点; 三是推行居用 电阶梯价格制度; 四是健全可再生能源发电 定价和费用的分摊机制。 这四个方面的改革 总体上都是围绕单个方面的问题进行试验 性探索。 在大多数人的观念中,一提到电力体制

改革,就意味着欧美的竟价上网模式。但事 实上,这种体制是建立在私有化、自由化和 放松管制的基础上的。其实,单一购售电主 体的市场模式, 在欧美国家提出市场化改革 之前, 已经实践了上百年的历史, 2000 年美 国加州电力体制改革酿成电力危机后, 给世 人发出了警醒, 英美两国近十年的电力体制 改革实践,已经证明是不可行的。 纵观世界各国电力市场化改革的经验, 对我国电力市场化改革的启示主要有: 一是 要依据国情、 国家政治制度和经济制度进行 改革方案的系统设计。 决不能把西方的模式 当作所谓的 “时代进步潮流” 拿来套用效仿。 二是要在方案系统设计的基础上加快改革 的立法,为改革提供法律保障。三是要以保 障社会主义现代化建设需要作为根本宗旨, 来进行具有国家战略意义的二次能源供应 系统的优化。而不是只认一个“改”字,市 场化也必须是符合社会主义现代化的市场 化。四是在推进改革的过程中及时修正偏 差。 电力作为国民经济的基础产业、 作为生产 消费实时平衡的特殊商品, 这不仅关系国家 经济建设,更关系到国家的发展战略,必须 首先保障其安全性和可靠性。因此,改革方 案的设计相比较其它行业复杂得多, 是一项 涉及国情、产权、利益、法律和技术支撑等 多种因素的系统工程, 必须运用系统工程的 思想和方法进行设计和实践。 任何局部的调 整都只会加长改革的漫漫长路, 任何蛮目的 效仿都会付出沉重的代价, 甚致严重阻碍社 会发展的步找。

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