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森林认证工作与林业可持续发展进程


森林认证工作与林业可持续发展进程
黎云昆

进入新世纪,森林在生态建设中的主体地位和在可持续发展中的 关键作用倍受世人注目。 国际社会一直在努力探索新的发展机制和途 径,采取多种措施以促进森林可持续经营,森林认证就是新兴的手段 之一。我国开展森林认证工作,是应对加入 WTO 的冲击所采取的重 要手段,是我国林业与国际接轨的重要内容之一。
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br />森林认证工作基本概况
森林认证是 20 世纪 90 年代发展起来的促进森林可持续经营的一 种手段。力求通过对森林(或林产品加工企业)的经营管理进行综合 评估,将绿色消费同提高森林经营水平、扩大市场份额,以及获取更 高收益的生产者联系起来。 通过对林产品市场监管的手段达到保护环 境、促进森林可持续经营和林产品市场准入的目的。 森林认证证书和认证标志向消费者传达一个信息, 即通过认证的 产品,是来自经营良好或可持续经营的森林,该产品的生产、加工、 运输,以及销售等环节,不会造成森林资源的减少,也不会导致生物 多样性的减少,是对环境有益、对社会良好,并且经济上是可行的。 (一)国际现状。森林认证作为促进森林可持续经营的一种制度 创新,已经为许多国家认同和接受,并在全球得到推广,特别在欧洲 和北美发展迅速。据不完全统计,目前全球已有 60 多个国家和地区 开展了森林认证工作,经过认证的森林面积超过了 1.2 亿 hm2,约占 全球森林总面积的 3%。其中:53%在欧洲,39%左右在北美,非洲 占 2%,拉美占 3%,亚太地区仅占 3%。认证面积前 8 位的国家有芬 兰、奥地利、挪威、爱尔兰、德国、瑞典、波兰和英国。全球比较有 影响的认证体系包括森林管理委员会(FSC) 、国际标准化组织 (ISO )14000 系列、泛欧森林认证体系(PEFC) 、美国森林可持续倡 议(SFI) 、加拿大标准协会(CSA) 、美国树木与农场体系(ATFS )和马 来西亚木材认证委员会(MTCC)等。全球经过认证的森林面积中,各 认证体系所占的份额分别为 PEFC37% , FSC25% , SFI15%, CSA11%, ATFS9%,其他 3%。 (二)我国森林认证工作状况。与大多数开展认证的国家一样, 我国开展认证的主要推动力是来自国际市场的压力。 一些企业为了保 证和开拓出口市场而开始认识和接受森林经营认证和产销监管链 (COC)审核认识。2002 年,浙江省临安市昌化林场的 940 hm2 森林率 先经过了 FSC 认证, 其中包括 820 hm2 的生产林和 120 hm2 的保护林。

目前我国有 34 家林产品加工企业经过了 FSC 产销监管链认证,主要 是分布于香港、广东、福建、浙江、天津、辽宁等沿海地区的独资或 合资企业,产品以小型家具及配件、家居用品为主,出口欧洲和北美 地区。 自 2001 年以来,国家林业局开展了以下几个方面的工作:一是 成立了中国森林认证工作领导小组, 负责全国森林认证的管理和协调 工作;二是实施了一系列森林可持续经营与森林认证标准项目,为森 林认证工作的顺利进行奠定了良好的基础;三是开展了系列基础研 究,组织了不同形式的培训、研讨和宣传活动,以加强森林认证工作 的能力建设和提高公众意识。然而,我们应该清醒地认识到,我们的 工作还只是刚刚起步, 与当前迅速发展的国际形势和我国林业建设的 新形势和要求很不适应,需各级领导引起重视,认真加以解决。

森林认证工作的紧迫性
实现森林可持续经营和社会可持续发展, 一直是国际社会和各国 政府为之努力的目标。我国随着传统林业向现代林业的跨越,向生态 林业的转化, 经营目标的多元化和在生态良性循环的基础上走可持续 发展的道路,已经引起政府和全社会的普遍关注。作为提高森林经营 管理水平、促进森林可持续经营的一种制度创新,森林认证不仅对我 国森林生态保护和建设产生积极的影响, 而且对世界林产品贸易产生 很大的影响,对我国林业实现跨越式发展将起到重要的推动作用。新 的国际环境、新的林业发展形势和新的要求,为我国森林认证工作带 来了新的发展机遇和严峻的挑战。 (一)国家高度重视认证认可工作。为了加强认证认可工作, 2001 年 8 月,国家成立了认证认可监督管理委员会,从国家层面上 对认证认可工作实施统一监管,以规范市场秩序和认证行为、维护国 家的主权和利益。 这是在新的形势下国务院加强认证认可工作的重大 举措,是建立社会主义市场经济体制、转变政府职能、提高国民经济 运行质量的重要手段。也是我国加入 WTO 以后与国际接轨、参与国 际经济合作与竞争以及打破国外技术壁垒的重要途径。 森林认证作为 认证体系中的一个组成部分,在国家认证制度框架下,有利于实现森 林认证同国内其它认证体系(如环境、质量、职业健康与安全等管理 体系)的协同发展。在同国际或其它国家森林认证体系进行交流、合 作和互认过程中,以国家职能部门的形式开展工作,可以从国家利益 的高度通盘考虑。因此,如何建立以国家林业局为主体、多利益方参 与的森林认证管理机构,实现森林认证健康、有序地发展,促进森林 可持续经营和开拓我国林产品国际市场,服务于国民经济建设,是我 们艰巨而紧迫的任务。 (二) 经济全球化和贸易自由化给森林认证带来了新的发展机遇

和严峻的挑战。随着全球经济一体化和贸易自由化进程的加快,森林 认证的作用表现得越来越明显。 近年来, 全球生态环保形势日趋严峻, 绿色革命、绿色运动蓬勃发展,各国可持续发展及贸易保护的需要等 环境问题与贸易措施结合起来,导致了绿色壁垒的产生。绿色市场准 入、森林认证等手段就是绿色壁垒的具体表现形式。据报道,仅国外 绿色标志制度这一项,1992 年我国有 40 多亿美元的产品出口受到影 响;我国因出口产品及包装达不到发达国家环保标准而遭受的损失, 1995 年达 2000 亿元左右。据调查,近几年来我国有 60%的出口企业 遇到国外技术壁垒的限制,技术壁垒对我国出口的影响每年超过 450 亿美元。我国的热带林产品出口也受到同样限制。欧盟在普惠制方案 中就增加了有关环境保护的“特殊鼓励安排”规定,对采取有效措施 保护热带雨林并达到 ITTO 规定标准的国家,其热带地区出口的产品 可得到降低关税巧%-30%。为了维持国际收支平衡、避免贸易条件 恶化、保护本国或本地区产业等目的,各国会继续采用各种手段进行 贸易保护,绿色壁垒将会得到广泛的应用,我国也将面临绿色壁垒的 更大挑战。 为了适应经济发展,我国对产业结构进行了调整,加之“退耕还 林还草” 等工程的实施, 我国非木质林产品的生产与出口将迅速增加。 多年来,粗放的经营模式、消费者对绿色产品的需求、国民素质、经 济技术发展水平等因素,严重影响了我国绿色市场和绿色产业的发 展。 因此我国目前还没有有效利用绿色壁垒对林产品贸易所提供的发 展机遇。面对快速发展的国际形势,加强森林认证工作,并尽快与国 际接轨, 尽快开展森林认证活动, 使森林经营或木材加工企业获得 “绿 色标签”或“绿色护照” ,增加林产品的竞争能力,开拓国际市场, 促进林业可持续发展和改善生态环境, 已经成为我国林业融入世界经 济的迫切需求。 (三)林业发展形势对森林认证提出了新的要求。党的十六大提 出了我国全面建设小康社会的宏伟目标, 把生态建设作为全面建设小 康社会的重要目标。当前,以六大林业重点工程的全面启动为标志, 我国林业步入了以大工程带动大发展的跨越式发展的发展道路, 进入 了由以木材生产为主向以生态建设为主的重大历史性转变时期。 新的 林业发展形势对森林认证工作提出了新的要求、 为了确保生态环境建 设的质量和效益,国家林业局提出了“实现林业大发展,出奇制胜在 科技”等方针。森林认证作为一种新机制,在保障生态建设质量方面 具有十分重要的作用。在技术层面,要求我们必须开拓新思路,采取 切实有效的措施,集中优势力量,抓紧研究制定森林认证绩效标准, 指导森林经营和产品生产活动,加大科技支撑和加强科学管理,通过 第二方的综合评估,时时纠正和改进生产经营中存在的不足和问题。

在行政管理层面,要求我们迅速按照国际惯例,借鉴发达国家的先进 经验, 建立健全森林认证机制和相关机构, 通过切实可行的运做模式, 加强各种法律法规的贯彻执行,通过社会和各利益团体的广泛参与, 对森林经营到林产品市场进行全过程的行政和社会监管, 确保森林生 态环境建设的质量和效能的充分发挥。 (四)森林认证是法律法规的补充,是林业科技的重要组成部 分。为了实现森林的可持续经营,促进林业可持续发展,我国制定了 一系列强制性政策和措施,对保护我国的森林资源,解决我国的林业 问题起到了非常重要的作用然而,在森林可持续经营的道路上,森林 经营单位还没有真正引入“绿色经营实践”和“环境管理体系”等理 念,仍然缺乏技术支撑和有效的可持续经营指导与监督机制。森林认 证包括了技术体系(即绩效标准)和管理体系(即运做模式) ,是集 科技和管理于一体的“软政策工具” ,具有广泛的参与性、灵活性、 公正性和透明度。 由于越来越多的工业化国家的消费者更倾向于使用 有利于环境的产品,从而使得森林认证扮演了一个重要的补充角色。 我们要充分认识到森林认证工作的重要性和在林业科技中的重要作 用.加大工作力度,促进森林认证工作与法律法规相配套的政策和标 准的研究制定工作, 尽量减少政府的直接行政审批行为和直接控制资 源的行为,为我国林业与国际接轨服务。 (五)国际大环境赋予了我国森林认证新的职能。近年来,随着 公众环境意识的增强,人们开始认识到,林业不再被视为一个狭窄封 闭的追求内在自我调节平衡的产业,而被视为在全球人口、环境与发 展格局中具有举足轻重地位和广泛影响的事业。 人类的生存延续需要 有可利用的资源和良好的环境, 需要有足够数量处于良好状态的森林 作保障)为此,国际社会和各国政府采取多种措施,敦促各国可持续 经营本国森林,同时采取各种措施打击非法采伐活动。为了加强生态 环境建设,我国已逐渐调减了木材产量。特别是“天保工程”开始实 施以来,已经逐渐成为全球第一大木材进口国,木材来源主要有俄罗 斯、印度尼西亚、马来西亚、美国等,2001 年进口木材 16.9 亿美元, 木质林产品,折合木材量 7368 万 m3。因此一些国家或非政府组织经 常指责中国进口非法采伐木材,这一问题给我国带来了不良影响,严 重损害了我国在国际社会中的形象。 这就要求我们必须以高度的责任 感和使命感,采取一切积极有效的措施,把森林认证工作抓紧抓好, 通过启动森林认证进程, 建立森林认证体系, 制订我国森林认证标准, 在木材来源地开展认证活动,改变我国的国际形象,争取在国际事务 中具有同等的发言权和决策权。

森林认证工作的设想
当前,推动五大转变,建设六大工程,实现林业跨越式发展,已

经成为新世纪我国林业发展和生态建设的核心任务和重大使命。 新的 形势对森林认证工作提出了新的要求。 按照可持续发展的思想和生态 建设对林业的迫切需求,建立健全广泛参与的全社会办林业的新机 制,促进我国森林可持续进程和林产品国际市场准入,是我国森林认 证工作的宗旨和目的。森林认证工作的指导思想应该是:按照国际惯 例,以加快森林认证标准研制为切入点,以建立健全森林认证认可机 制为保障,突出典型示范,建立国家森林认证体系。 根据上述目标和任务,当前应重点抓好以下几个方面的工作: (一)加强对森林认证工作的领导,建立健全森林认证认可机 制。加强对森林认证工作的领导,加大资金投入,是做好这项工作的 重要前提和保障。我国加入 WTO 后,应建立一套与 WTO 规则相符 的规则体系来规范我国林业经济体制。 通过减少政府的直接审批行政 行为和许可证发放行为,代之于法律手段来宏观调控市场。针对快速 发展的国际形势和国内需求, 要加强与国家认证认可管理部门的协商 与沟通,根据我国具体情况,并按照国际惯例尽快成立多利益方参与 的森林认证管理监督机构、 认证机构、 认证咨询机构和认证培训机构, 建立健全我国森林认证认可机制。 应尽快编制森林认证认可与注册指 南,制定管理办法,以指导、规范我国的森林认证市场,确保森林认 证工作的公正、公开与透明度。要组织力量加快编写森林认证培训教 材步伐,开展各种类型的培训活动,全面提高从业人员的素质和广大 公众意识。相关部门要采取积极有效措施,真正把森林认证工作落实 到实处,抓出成效。 (二)加强森林认证标准体系建设。加强森林认证标准的研制 工作,完善认证标准体系建设,是开展森林认证的基础。森林认证工 作不仅要遵循国家现有的法律法规及我国已经签署的国际公约和协 议,还必须考虑环境、经济、社会、森林经营、林产品加工与贸易等 诸多学科与领域。因此,应该紧紧围绕生态建设和六大工程建设,重 点做好生产用林和非木质林产品认证标准规划。 按照国家水平—区域 水平-—经营单位水平三个层次, 建立健全我国森林可持续经营与森 林认证标准体系;要组织科研力量,重点制定森林认证工作中迫切需 要的原则与标准。 为了保证我国森林可持续经营及森林认证标准体系 的科学性、完整性、统一性和归口管理,应尽快成立森林可持续经营 与森林认证标准化技术委员会, 负责全国森林可持续经营与森林认证 领域标准的技术工作和标准化技术归口工作, 确保森林认证标准的质 量。 (三)加强森林认证队伍建设和培训工作。森林认证是一个全新 的领域,涉及国际政治、贸易、环境、经济和社会各个方面。相比之 下,不论是我们的研究水平,还是实践能力都亟待普遍提高(因此,

应制定切实可行的计划,广泛开展不同形式、不同类型的培训、宣传 和研讨活动,实施“走出去”“引进来”战略,通过政府间、民间等 、 多种渠道,加大国际培训力度,重点培养一批从事森林认证工作的理 论研究与实践人才,以满足我国森林认证工作的需要。 (四)加快基础研究工作。森林认证从理论到实践,只有 10 几年的发展历程,其理论基础与实践经验都很不完善。因此.在广泛 开展现有森林认证体系比较研究的同时, 要深入开展森林认证的理论 与实践研究,重点研究森林认证对森林经营、对林产工业与林产品贸 易产生的影响;研究森林认证与我国现行林业管理体制的关系与影 响,研究森林认证与 WTO 的关系,调查研究我国森林认证市场,研 究我国林业政策和采购政策, 以及如何通过森林认证建立我国的林产 品贸易壁垒等。同时,应紧密结合我国林业特点,建立森林认证专家 决策系统,为制定相关的政策提供决策参考。 (五)加快森林认证示范试点工作。目前,我国森林认证体系建 设工作还停留在理论研究阶段, 因此开展森林认证示范试验已成为当 务之急。在东北国有林区和南方集体林区,分别选择不同森林经营单 位、 不同森林类型, 采用不同的认证标准进行森林经营认证示范试点, 选择不同的林产品加工企业开展产销监管链审核示范, 选择非木质林 产品生产加工基地开展认证示范工作。通过示范试点工作,验证和测 试认证标准的科学性和适用性,为认证标准的制定提供科学依据;为 森林认证的宣传和培训提供案例和示范基地,发挥示范、辐射和带动 作用。同时为解决我国森林认证急需的实践人才开辟一个有效的途 径。 (六)加强国际合作,加快与国际接轨步伐。为了维护本地区的 利益,目前各地区都在根据各自的区域特点、经济发展水平和森林经 营状况发展区域性森林认证体系。因此在广泛开展国际合作的同时, 要重点加强与周边国家在森林认证领域的合作与交流, 通过制定共同 的森林认证进程、相互认可的森林认证体系,制定统一框架下的森林 认证标准等, 进行区域性的森林认证合作要密切跟踪国际森林可持续 经营与森林认证发展趋势与动态, 以保证我国的森林认证工作与国际 发展态势保持一致。要积极参与森林认证国际互认讨论或谈判,以维 护国家利益和主权。 森林认证活动强调社会—经济—环境的协调发展, 提供了广泛参 与和全社会办林业的一个新途径,是融“三大”效益与一体的系统工 程, 成为林业未来发展的一种趋势, 对解决目前我国林业存在的问题, 保护森林资源,实现我国林业的跨越式发展将起到重要的推动作用。 (作者为国家林业局科技发展中心主任) 本文刊载在《林业经济》2003 年第七期


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