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珠三角城市群与港澳的协调发展


珠三角城市群与港澳的协调发展
左 正

改革开放以来,中国经济、社会发展取得最辉煌的成就和成为最令国内外关 注的热点现象之一,莫过于珠三角地区经济的迅速发展以及珠三角城市群的崛 起。如今随着 CEPA(内地与港、澳关于建立更紧密经贸关系的安排)的签署,珠 三角与港澳之间的经济合作将要进入一个新的阶段,三方如何在 CEPA 框架下协 调发展,共同努力建

设大珠三角大都市带或大珠三角都市连绵区,是一个迫切需 要研究的重大课题。 一、珠三角城市化发展的特点 要使珠三角城市群与港澳协调发展, 首先就要认识珠三角城市化发展的一些 特点。这一地区在持续 20 多年奇迹般的高速增长中,已经与环渤海和长三角地 区一起,发展成为我国三个高度城市化地区之一,其 2000 年以市镇人口计算的 城市化水平达到 72.7%,已接近同期世界上中等收入水平国家和地区 77%的城市 化水平,但在其城市化的进程中,珠三角各个地区的发展特点是不尽相同的。 1.区域性集聚与发展极带动。 就地理划分而言,珠三角城市群以珠江口至狮子洋为界,分布于东西两岸。 东岸地区正处于穗港两大核心城市的交通走廊地带, 直接受这两大核心城市的辐 射影响(由于香港的经济能级相对较高,故更多的是接受来自香港的辐射影响), 因此东岸地区的城市化集聚过程是基于这两个由发达的交通联系起来的大城市 带动发展起来的。这种集聚除了深圳作为经济特区受规定的边界范围(即“二 线”内)约束而能集中在有限城区空间外,其余基本是以区域为基础相对分散进 行的,这有点类似于加拿大学者麦吉(T·C·Magee)所提出的 Desakota 模式 (Deskota 为其借用的印尼语,Desa 即乡村,Kota 即城市,指的是在同一地理区 域上同时具有城市与农村两种社会的特征),有学者称其为城乡一体化城区。而 珠江口西岸地区虽然也处于港澳两城市之间,但一来当初两市间的交通尚不发 达,走廊地带的特征并不明显;二来澳门的经济能级并不高,其对珠三角的经济 影响与香港也不可类比, 故对西岸地区的辐射影响实际也主要是来自穗港两大核 心城市尤其是香港, 但其城市化的集聚过程则以多个新兴中小城市作为发展极带 动发展起来的,如 80 年代崛起的“广东四小虎”中的三个——南海、顺德、中 山是都在西岸地区。 2.两种城市化模式。 就城市化模式而言, 珠三角同时存在着“自上而下”和“自下而上”两种模 式。前者主要是本地区的特大中心城市广州,自 80 年代进入了急剧扩充增长的 时期,通过大城市的扩散带动了周边地区的城市化发展,逐渐形成了以广州中心 城区为核心的大都市区。尤其是进入 21 世纪初,广州通过对番禺、花都撤市设 区的行政区划调整, 使市区面积从 1443.6 万平方公里扩大到 3718.5 万平方公里, 从而获得了在更大的城市空间尺度中选择适合自身发展模式的历史性机遇, 为其

实施“南拓、北优、东进、西联”的城市空间发展战略奠定了基础。正如清华大 学吴良镛教授指出的:“通过建设‘大广州’,成为……新世纪拉动我国新的战 略调整的城市”。这是“自上而下”发展模式的典型。 而“自下而上”发展则是珠三角其他大多数地区城市化的主要模式, 即通过 集聚从乡镇(甚至是乡村)到小城镇,再到中小城市,进而向大城市或者特大城市 的发展,是目前珠三角地区中除广州外其余 8 个地级市,及其所辖的一些县级市 所超过或正在走的路子。其中深圳是一个典型,短短的 20 余年,就从昔日的南 海边的一个渔村迅速发展成为今日的 700 万人口的特大城市,当然,深圳作为经 济特区,其城市成长的过程有其特殊性。另一个典型是佛山,通过合并的行政办 法,整合了自身行政辖区范围内的 4 个县级市,一下子就走过了从中小城市到大 城市的过程(当然, 这个过程的真正完成还须假以时日, 需要做大量艰巨的整合)。 成为目前广东的第三大城市。其实,“自下而上”这种模式在珠三角中最典型的 是东莞和中山,行政体制上都是从原来的农业县,先经历了撤县设市,然后再从 县级市升级为地级市的过程,与此对应的就是城市形态从县城到中小城市,然后 再到大城市的过渡。当然这两市也有区别,中山基本是围绕原来的县城——石歧 镇为核心区发展,而东莞开始则几乎是全市 30 余个镇齐头并进,并有一段时间, 东莞各镇在制定发展规划时,几乎都提出要按中等城市的规模来考虑发展。直到 最近,东莞才在新一轮的城市总体规划中,考虑以原来的县城——莞城及相邻的 万江、篁村作为全市的核心区来发展。 因此,珠三角城市群在考虑如何与港澳协调发展的时候,其内部也首先需要 整合,形成更好的协作分工架构。 二、CEPA 下的大珠三角城市区域整合 由于珠三角在上述城市化过程中的特点, 这一地区的城市群体实际上基本可 以分为三大块:中部城市群体,主要广州和佛山,这是广东原来的老工业基地, 本来就是城市化水平较高地区;东岸城市群体,包括深圳和东莞,这里原来是典 型的农村地区,通过这 20 多年来的快速工业化而转变为城市地区,西岸城市群 体,主要包括珠海和中山)顺德在地理上也应属于西岸地区,但其行政区划隶属 于中部地区的佛山市,故也列入中部地区),这里改革开放初虽然也是农村为主 的地区,但小城镇相对比较发达,如中山的石歧镇,50 年代时还曾经是小城市 建制,因此都有一定的工业基础,包括原来的“社队企业”。这似乎可以解释为 什么东岸地区大多是“无根”的企业(即外来投资的企业), 而中部和西岸地区大 多是“草根”企业(即本地投资或由本地与外来投资合资的企业), 这似乎也造成 了各自不太相同的企业行为和心态, 从而对城市间开发分工和合作也会带来一些 潜在的影响。 由于城市群只有单个的城市在一定地域范围内的集聚, 则在都市带的形成要 求各个城市在经济、社会、文化等各方面的活动要有更密切的相互关系;与其认 为它们是各自独立的城市,不如说是连续着的统一的城市区,将其看作一个有机 体更为合理。 我们认为珠三角城市群与香港、 澳门一起, 已经具备了发育成为“大 都市带”或“都市连绵区”的基本条件: 一是有两上以上特大的城市作为区域的 发展中心;二是直接与世界各国联系的对外口岸;三是发展中心和口岸之间有交 通干线作为发展走廊:四是交通走廊沿线及其两侧有众多的中小城市;五是在发 达的大中城市带动下,乡村地域的非农业和商品农业已经有了相当高的水平,成

了乡村经济的主体,城乡之间具有紧密的交互作用。 因此,珠三角城市与港澳的协调发展,应超越城市群式的集聚,向内部有着 多重复合的城市体系结构组成的有机体——都市连绵区和大都市带过渡。 这一都 市连绵区和大都市带的地域空间结构特征,就以广州和香港两大核 Jb 城市,沿 珠江口东岸深圳、新兴城市东莞形成发展主轴;再由广州向珠江口西岸延伸,连 接佛山、中山、珠海以及澳门,连成为呈倒 U 形的沿珠江口的都市连绵区和大都 市带,可称为“主都市带”;珠江三角洲经济区其它城市将会作为这一主都市带 的外延区,集聚为三个分别以江门、肇庆、惠州为亚中心的外延区,拱卫珠江口 的主都市带,经过若干时日的发展,逐渐与主都市带融合,发展成真正的都市连 绵区。 沿珠江口的主都市带内部,可以在上述原珠三角城市群三大群体的基础上, 进一步整合形成三大都市区,各主要城市首先在区内范围形成分工协作,然后各 都市区再进行区际范围内的分工协作,从而形成整个都市带的协调发展。这三大 都区及主要城市的功能定位分别是: 1.广佛大都市区。 以广州(市区)为中心都市,包括邻近的从化、增城和佛山及其所辖的南海、 顺德、三水、高明等多个以广州联系紧密的中小城市(区)组成的大广州都市区, 实际上就是通常所说的“广佛大都市圈”。 广州与佛山不仅历史上有着天然的联 系,现状建设上尤其是经过改革开放和 20 多年来的发展,差不多已是连在一起 了。佛山在行政区划调整后,不仅规划地铁建设与广州的地铁连接,而且在新的 城市交通网规划,6 条环高速公路标准建设的通道均与广州相连接,主动接受广 东中心城市的辐射和带动,实际已是浑然一体的广佛大都市区了。这里将成为整 个珠三角的中心地区。 在这些都市区中,广州的功能定位应该是作为综合性的中心都市,重点发展 商贸、物流、会展、旅游、房地产、金融、咨询、科教、文化等第三产业,和以 装备工业、汽车工业、基础性原材料工业、高新技术产业、纺织工业等制造业为 主的第二产业,逐步建设成为现代化的国际大都市。 佛山应定位为副中心都市,分流并承担广州中心城市的部分功能,在原有传 统工业的基础上,加快电子信息、装备制造业的发展,成为以制造业为主体的组 合式现代化大城市。 2.港深大都市区。 以香港、深圳为中心都市,包括东莞南部区域构成港深大都市区。 香港的功能定位不仅仅是与广州同为大珠三角都市带的核心城市, 而且作为 亚洲著名的国际都会, 要谋求向高增值的服务型经济结构转化, 不仅在大珠三角, 而且要在中国与东盟的区域合作中发挥更大的作用, 争取发展成为区域性的全球 城市。 深圳的功能定位较为特殊,作为特区城市既是优势又恰是其局限,因为特区 就必须与区外保持一定的分隔,使它与珠三角的联系受到一定的限制;而他与香 港紧邻的地缘区位, 又恰好使其城市的影响处于香港大都会的直接影响范围之内 而难以单独发挥。因此,深圳作为特区城市,最理想的定位和发展,是应该从多 方面考虑与香港的对接,尤其在港口、机场等基础设施以及投资环境等方面给香 港以补充并形成优势,是深港成为“两制一体”式的城市组合,从而促使深圳成 为以高新技术加工制造业、新兴第三产业等为主体的国际化城市。 东莞的城市地理区位也是比较特殊, 作为一个以加工制造业为主的新兴工业

城市,由于处在穗、港(深)交通走廊带,其未来发展仍会分别受到来自这两大核 心城市的辐射影响。从经济联系的方向和产业组成来看,东莞以莞城、万江、篁 村等为主的核心区以及西部的厚街、 虎门等地将来很可能融入广佛大都市区发展 的范围,而樟木头以下的南部地区则可能会融入港深大都市区内的发展。 3.珠澳中大都市区。 由珠海、澳门和中山三市构成这一大都市区,目前无论经济实力还是城市区 域间的联系等,相对于上述的两大都市区都显得薄弱,从地理区位条件和未来发 展看,特别是珠港澳大桥建成后,这一大都市区的中心都市应该是珠海和澳门, 但目前的这两个城市实力的影响力度都很有限,尚难以立即带动整个区域发展。 从功能定位看,珠海的定位与深圳有类似之处,其与澳门也是地域相连,同 样有可能发展成为“两制一体”城市组合,但不同的是,由于珠海拓展的地理空 间较深圳为大,且能直接向粤西地区联系和辐射,以及澳门本身的经济结构,使 得珠澳的经济地位和或许随着发展会有转换的可能。 尤其是珠海目前正利用高栏 港的良好条件,大力发展以重化工业为主的邻港工业,考虑到珠港澳大桥建成后 将极大地改善珠海的地理区位,其发展潜力不可估量。 澳门属于“微型经济”体系,经济结构更具特殊性,旅游、博彩业是该市的 经济支柱,其最大优势是与葡语系国家和地区的经济联系,需要认真研究如何发 挥这些优势的区域经济协作发展中的作用。 中山由于名人效应,其政治影响可能也并不亚于现在邻近的两个特区城市 (珠海为经济特区、澳门特别行政区),经济实力者大体上与珠海相当,但地理区 位条件又使其难以作为大都市区中心都市来发挥作用, 或许其定位可以考虑作为 珠三角向西部联系和辐射的通道枢纽, 一方面加强其北部地区与广佛大都市区的 联系,另一方面加快东部地区建设,承接港深大都市区的辐射,同时拓展以江门 为亚中心的外延区域城市群的联系,打造以高新产业为特色的专业性制造业基 地。 三、整合基础上加快协调发展的两大举措 1.提高三方政府官员对协调发展的认识,改善政府部门的施政。 珠三角城市群与港澳协调发展的实质, 就是要以构建大珠三角都市带和大珠 三角都市连绵区的发展为中心,实现粤港澳区域经济的一体化。由于实行“一国 两制”,港澳是分别独立与内地的单独关税区,属于不同的司法管辖,人、货都 不可以自由来往,故三方间的经济关系,必须按照不同独立经济体之间的关系, 也即是国际贸易关系来处理。因此,粤港澳之间实行的经济一体化,只能是一种 几乎与国际区域经济一体化与国内经济一体化之间的特殊的区域经济一体化。 在 CEPA 实施前,粤港澳经济的一体化主要是功能性的一体化,这种一体化可以自 发完成,是以民间协调为主的;但是 CEPA 签订后,就意味着将提升为制度性的 一体化,这时候的一体化,是参与的各方经济更融合,这就需要各方政府间的共 识与协作,才能更好地发挥政府在制度性一体化过程中的主导作用。但这并非要 用政府作用代替市场,而是要各方政府要做好自身应做的工作。由于内地与港澳 实行不同的经济、社会制度,政府的组成架构、职能作用等均有差异,因此三方 政府都必须提高其官员对这一问题的认识,这样政府的职能和作风才能转变,才 能因应这种特殊的区域经济一体化发展的需要而改善施政。 2.建汇促进发展的各种协调机制。

首先,要继续完善粤港合作联席会议,并适时扩展为粤港澳合作联席会议, 要使其运作规范化,如定期开会及建立会后的支持机制,以及时落实和监督执行 会议决议。为此需要尽快建立粤港澳三方政府各职能部门的对口沟通合作机制, 做到最大限度地共享信息资源和通力合作,尽量减少一体化的体制成本。 其次,建立港澳与珠三角主要城市市长参加的城市联席会议,作为珠三角各 主要城市与港澳城市有关决策的协调机制, 以解决珠三角城市群与港澳协调发展 理念的沟通与共享, 大型基础设施建设(尤其是跨市域建设的大型公共工程)的规 划协调,研究并解决货物、人员、资金的流通问题。 再次,建立三方政府与企业界之间的变通对话机制,政府应定期就不同时期 的政策目标、施政的方式方法等咨询企业界的意见;而企业界也可以通过其代表 及时向政府转达有关的意愿、要求或是对经济发展的建议等,通过各种定期或不 定期的政府与企业的联席会议,构建合作与协调的平台,达成三方政府与企业间 的理解与互谅,沟通三方因实行不同的体制而对政府监管企业的范围、方式方法 的差异,共同创造一个良好的营商环境。 最后建立学界(包括研究与开发)的合作机制,充分发挥各种民间协会、学会 等的作用,使之成为三方协调发展的智囊参谋。建议考虑合作设立一个“大珠三 角发展研究院”,协调三方的研究部门,包括我国政府与大学的科研部门力量, 组成联合课题组合作研究,实行经费共筹、成果共享。
资料来源:国务院发展研究中心信息网 http://www.drcnet.com.cn/ 05/21/2004


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