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滑坡损失评估——美国七个州试点项目的初步成果


美国地质调查局
魏国强 译;冯翠娥、李 烨 校译

一、概 述
2001年,美国地质调查局(USGS)以滑坡灾害研究项目拨款给7个州的地质调查局(加利福尼亚州、肯塔基州、内布拉斯加州、俄亥俄州、俄勒冈州、宾夕法尼亚州、犹他州),以七个洲为试点开展研究,了解滑坡调查战略在各州的执行情况,改进追踪滑坡及其影响、减少滑坡损失、减轻滑坡灾害的方法,进一步完善滑坡减灾战略。要求每个州都要起草一份报告,提出追踪滑坡的新方法,并且要求参加随后的研讨会。研讨会于2003年6月在内布拉斯加州的林肯市举行,会议讨论的内容是如何利用7个州的试点项目成果,形成对全国50个州都适用的滑坡追踪方法和战略。由各州地质调查局起草的七份报告已经被公开发布,这为滑坡追踪方法研讨会的顺利召开奠定了基础,通过研讨会形成全国普遍适用的滑坡追踪方法,建立收集滑坡造成的破坏和经济影响资料的统一结构框架。
USGS采取的滑坡减灾总体战略是在各州的地质调查局、工程地质咨询委员会和一些学者的共同参与下制定的。该战略于2004年通过了美国国家研究委员会的评审,并在USGS第1244号通告中进行了总结(Spiker和Gori, 2003),最后由美国国家地质学家学会(AASG)签署认可。
这项由7个州的地质调查局完成的试点项目,检验了收集准确可靠的关于滑坡经济损失方面信息的可行性。每个州的地质调查局都在自己的研究领域中对经济损失数据的有效性、分类和固有的不确定性进行了验证。他们的研究成果为确定一种能够在全国范围内应用的收集滑坡损失数据的最有效的方法奠定了基础。美国50个州都普遍存在着滑坡灾害,对滑坡影响信息所进行的详尽纪录,为加强滑坡的科学调查与研究指明了方向。
二、在七个州开展试点项目的背景和基本原理
1999年和2000年,AASG开展了一项调查,要求50个州递交1997 -1998年冬季厄尔尼诺(El Nino)现象造成的滑坡损失报告。其中有29个州的报告认为滑坡是他们管辖内的三大地质灾害之一。其中的47个州提到了他们在滑坡灾害资料收集过程中遇到的一些问题,还有39个州声称自己没有进行过系统的滑坡信息收集活动,6个州不确定,2个州已经有了某种形式的滑坡灾害信息报告系统。损失评估中普遍存在的问题有:没有标准的收集方法和集中的数据库;缺乏标准的损失和滑坡术语,财产所有者和其他一部分人不愿意透露有关损失的信息;因为私人保险政策中一般不包括滑坡破坏造成的损失赔偿,所以缺少保险措施调整信息。AASG的调查也说明了,对许多滑坡易发区而言,滑坡灾害信息并没有得到有效地利用,而且很多地区对滑坡灾害的认识程度并不高,很明显的一个现象是,制定和实施土地利用政策时常常忽视了滑坡方面的信息。虽然对50个州进行问卷调查的最终结果到本文写作之时还没有正式地发布,但是已有的现象已经表明,许多州的地质调查部门对创立一种通用的滑坡灾害调查方法都非常感兴趣。改进滑坡损失评估方法是滑坡减灾战略的一个非常重要的目标(Spiker 和 Gori, 2003)。改进后的滑坡减灾有关文件将会提高公众的滑坡风险意识,有助于减灾战略的实施。加利福尼亚州、肯塔基州、内布拉斯加州、俄亥俄州、俄勒冈州、宾夕法尼亚州、犹他州的地质调查局都主动参与到了这项滑坡试点研究中,提交了相关信息和报告。
三、准确评估滑坡损失的重要性
除了准确地记录滑坡信息外,更准确地追踪滑坡造成的经济损失构成了滑坡灾害经济影响评价的一部分。在美国,对每年滑坡造成的经济损失已经在多次全国范围内的滑坡灾害研究中进行了评估(美国国家研究委员会,1975;Schuster, 1978; Wiggins 等, 1978; Fleming 和 Taylor, 1980; Schuster和 Fleming, 1986)。其中,Schuster (1996)对滑坡损失评估的历史和实施情况进行了讨论。过去所做的评估一般都是定性的,并没有很好地被记录下来。正如本次调查说明的那样,滑坡灾害已经对50个州的财产和公众安全构成了极大的威胁。大部分州的地质调查机构都没有对滑坡经济损失做过系统而全面的调查。毫无疑问,准确认识滑坡运动过程,认真识别潜在滑坡的地理分布,详细评估滑坡灾害损失,都可以避免没有防御措施的建筑遭受严重的破坏。在所有收集到的关于美国滑坡经济损失的评估报告中,1985年由美国国家研究委员会所做的一份评估报告指出:平均每年美国的滑坡损失在10亿到20亿美元之间。这个数字在2004年,排除通货膨胀的影响,是17亿至36亿美元。当然,这个数字也是定性的评估,具有明显的不确定性。随着城市的不断发展,假设美元不会贬值,这个数字每年都将会不断地增加。
四、各州的报告内容
每个州的地质调查机构都提供了以下5个方面的信息:
——滑坡损失数据的来源;
——滑坡损失数据标准化的范围;
——滑坡破坏损失信息的有效性和可操作性;
——滑坡造成的直接损失和间接损失之间的区别;
——结论。
除此之外,这几份调查也包括了其它一些可以为全国性滑坡灾害减轻战略的制定提供可参考性建议的信息:
——滑坡损失评估产生的一些问题;
——下一步需要提高的认识;
——对进一步行动提出的建议。
五、试点项目初步得出的结论
2003年7月,在内布拉斯加州林肯市举行的第一次试点项目会议上,经过讨论得出了如下结论:
1、在滑坡损失评估过程中,涉及到公路等公共设施维护方面的资料一般是可以直接利用的:
——要努力获得这方面的历史数据资料;
——由滑坡造成的灾害损失有时属于一般性的维护成本,所以此时应算作维护成本,而不是损失数据。
2、一般不能获得灾害恢复期的数据;
——从联邦和各州的紧急事件管理机构以及地方政府那里可以获得关于灾害造成的直接损失成本的信息;
——在灾害救助中,紧急事件管理机构保存的灾害损失纪录所起到的作用不大;
——只有通过投入人力、物力和财力,进行联合研究才能取得更大的成效;但是,资料汇总工作往往要花费很长时间,因为损失数据通常只有在几个月之后,甚至要在几年之后才能获得。一个特殊的例子是2001年华盛顿州Nisqually地震的USGS滑坡损失报告 (Highland, 2003),这份报告编制时间短,涵盖范围广。该报告是USGS第03-211号报告,既有印刷版也可以在线查看,网址是:http://pubs.usgs.gov/of/2003/ofr-03-211/。
这份报告包括了详细的滑坡损失汇编、图片和损失评估方法等方面的附录。
3、在一些重建的城市地区,政府拥有内容非常丰富的灾害损失数据的纪录。
——这些纪录一般都是直接损失成本数据;
——这些纪录涉及了灾后重建、修护和滑坡破坏分级有关内容;
——由于某些组织机构中的工作人员对滑坡损失追踪非常感兴趣,因而一些灾害记录信息得以完整地保存下来。
4、已有的数据纪录没有标准化。
——直接经济损失的分类,例如,斜坡失稳、建筑设施的修复等等,没有分开纪录;
——二级经济损失的分类,例如对修复进行地质技术调查、抵押放款公司在被毁坏建筑中的损失等,这些损失应当有别于直接损失,需要进行单独纪录;
——间接经济损失(例如,商业中断和滑坡破坏引起的其它经济后果),可能只有在滑坡发生后进行经济调查或者由商业团体分析之后才能获得相关的资料。
5、关于滑坡损失数据的结论
——要从已确定的渠道重新收集损失数据是一件非常辛苦的工作。在未来的纪录工作中,如果信息纪录使用编码的形式,那么信息技术,可能会为重新收集滑坡损失数据提供一种非常有效的手段。除非收集方法得到有效改进,否则还要有相当数量的人力、物力、财力投入到滑坡损失数据收集的工作中,;
——媒体来源的损失数据不完整、不系统,也不可靠。但是,许多媒体会不时出版一些特别报告,回顾有关滑坡事件的数据资料,阐述对滑坡事件的认识;
——由于涉及到版权问题和私有财产问题,咨询公司并不是获得大量滑坡损失数据的真正渠道。但是,也不排斥利用这些渠道。因为使用私人和已出版的数据有时候可以得到授权,或者在某些情况下通过交费来购买使用权;
——对滑坡损失数据建立一种标准化的方法将会减少成本,提高滑坡损失信息的可用性和有效性。
六、试点项目中存在的问题
如何确定一个对50个州都比较适用的收集灾害损失信息的方法。可能的实现方法包括:采用其中一个试点项目的方法;或者将多个试点项目中利用的方法融合成为一个普遍适用的方法。有人建议从中选择一种或两种方法,或者将所有的方法结合起来,然后再在实践中加以检验,再在指定的时间内对选用的方法从正反两方面进行评价,最后,通过这些评价形成统一的方法,就像AASG推行的所有50个州所采用的统一的方法一样。最好的结果是能够对采用的方法达成一致,例如,可以通过一个委员会来提出建议并且(或者)由每个州地质调查局选出一个代表进行投票决定。最后还讨论了二级直接经济损失和间接经济损失数据的获得以及进行二次调查的成本效益。其它一些关注焦点是,各州的地质调查部门能否和地方政府一起合作,对易发生滑坡地区确定一种具有成本效益的与未来事件相关的重新获得损失数据的方法,特别是采用新技术,比如利用先进的地理信息系统(GIS)等等。还有一些讨论,比如怎样才能最有效地从私人团体(比如金融机构、咨询公司等)那里获得二级和间接经济损失数据。最后提出的一个问题是,能否将实用的方法标准化,是否可以利用新的信息技术从联邦和州土地管理机构那里收集经济损失成本数据,以及各州的数据库由哪个机构管理和维护的问题。与会人员最后一致认为,美国地质调查局将是最合适的对所有50个州的滑坡信息及其损失数据进行保存的机构,但是,仍然存在着将以怎样的方式得到资助和管理的问题。
七、试点研究项目参与者提出的下一步工作计划及建议
1、建立一个全国性的研究组织,包括AASG领导的各试点州的参与者、管辖区内滑坡易发区的其它一些州地质调查局的代表,各州运输部门的代表,USGS滑坡灾害研究项目管理者以及来自于地质工程咨询部门、学术研究机构、金融界、土地利用规划部门的研究人员和专家。共同利用试点项目来解决一些公开性问题。可能的话,某些案例或者试验方法将会得到认可,并提出一种有效的试验方案。最后,在试点项目实施后进行一次评价。
2、执行该组织提出的建议,并把这些建议作为国家滑坡减灾计划未来的发展目标。
八、访问各州试点项目研究报告的网址
各州地质调查部门的滑坡损失报告都以PDF格式存在于网络上,具体位置如下:
加利福尼亚州:http://pubs.usgs.gov/of/2006/1032/pdf/California.pdf
肯塔基州:http://pubs.usgs.gov/of/2006/1032/pdf/Kentucky.pdf
内布拉斯加州:http://pubs.usgs.gov/of/2006/1032/pdf/Nebraska.pdf
俄亥俄州:http://pubs.usgs.gov/of/2006/1032/pdf/Ohio.pdf
俄勒冈州:http://pubs.usgs.gov/of/2006/1032/pdf/Oregon1.pdf
俄勒冈州间接损失的第二份报告:http://pubs.usgs.gov/of/2006/1032/pdf/Oregon2.pdf
宾夕法尼亚州:http://pubs.usgs.gov/of/2006/1032/pdf/Pennsylvania.pdf
犹他州::http://pubs.usgs.gov/of/2006/1032/pdf/Utah.pdf
九、附 录
下面简要总结了滑坡损失数据的类型和来源,这些数据一般可以在整个美国通用。
滑坡的直接经济损失是在滑坡的影响范围内由于滑坡及其引发的洪水所造成的破坏,而对财产和设施进行维修、替换和维护(Schuster, 1996)的经济价值。除此之外,所有其它的滑坡损失成本都是间接损失成本。
滑坡的间接经济损失的一些例子包括:
——由于土地、基础设施的毁坏或者交通运输系统的中断而导致的工业、农业、森林的生产能力的下降和旅游收入的减少;
——受滑坡威胁地区实际不动产价值的减少;
——滑坡引起财产贬值致使税收收入的减少;
——采取措施防止或减轻额外的滑坡破坏所需的经济价值;
——滑坡对河流水质和灌溉设施的不利影响;
——由伤害、死亡或者心理创伤所引起的人类和动物生产能力的损失;
——滑坡灾害次生的物理损失,比如由滑坡引发的洪水所导致的直接和间接损失 。
间接损失往往会超过直接损失,但大部分的间接损失都很难进行定量化评价,因此经常被忽视或者被过于保守地评价(Highland, 2003)。
滑坡破坏损失的信息包括公共来源和私人来源两种。
1、滑坡损失数据的公共来源
(1)美国的联邦土地管理机构,包括:美国土地管理局(BLM),美国国家公园部(NPS)和美国农业部(USDA)。
——往往只有非常严重的滑坡破坏事件的损失数据信息;
——很难区分滑坡破坏损失数据与其它类型的灾害破坏数据;
——公共机构往往不需要专门评估自然灾害损失,他们常常将其作为“一般性养护”成本。
(2)联邦紧急事务管理局(FEMA)
——往往只有被公认为灾害事件的滑坡损失数据;
——滑坡灾害损失数据并不完整,因为从这些事件获得的数据中只有一部分是来自于FEMA的破坏损失支出记录。这是因为总损失中有很重要的一部分是不符合FEMA退还金条件的,再加上私人保险政策的掩饰,使得这部分数据很难获得;
——滑坡灾害损失数据往往没有标准的记录形式,间接损失数据要么没有被追踪到,要么数据根本就不能用。对如何收集和追踪这种类型的数据,一般没有统一的FEMA规定。在一些灾害易发区建立的野外监测站往往都是为了更快地对灾害事件作出反应,并不总是有统一的收集数据的要求;
——滑坡灾害损失数据经常很难从其它类型的破坏数据中分离出来,比如对已破坏建筑结构的清理和修护。
(3)各州的高速公路管理部门
——很多州的一些滑坡损失数据是可获取的,并且可以利用到未来的预算项目中;
——许多滑坡损失成本都与“一般性养护”成本混在一起,不容易从总成本中筛选出来。
(4)各州的紧急事务管理部门
——州政府可以联合FEMA对已公告的滑坡灾害事件进行管理,并对损失成本进行反复校核。如果每个部门的清算程序不同,那么这项工作就有很大的难度;
——破坏损失数据没有进行标准化;
——有时甚至间接损失数据也很难获得,因为间接损失往往不容易被追踪到,而且调查费用可能会比较昂贵。
(5)当地政府
——来自于道路和街道养护方面的滑坡破坏损失数据是最常见的可利用信息;
——许多滑坡易发区的当地政府往往不将滑坡破坏损失数据同其它损失数据分开纪录。例如,滑坡损失往往会和暴雨或者洪灾的破坏纪录混合在一起,而不会专门对滑坡破坏信息进行详细的分类说明;
——部分市政当局中某些工作人员会对滑坡破坏有着浓厚的个人兴趣,他们掌握的滑坡损失数据往往是最有用的,也是最完整的。但是,这种个人兴趣不一定会持久地存在,因此对滑坡信息的追踪也往往不具有持久性;
——对损坏的建筑物进行修理、改造和重建所需要的成本数据是最完整的滑坡灾害损失信息;
——很难把滑坡损失数据和暴雨或者洪水的破坏数据区分开来。
2、滑坡损失数据的私人来源
(1)媒体报道
——有几个州对重大滑坡破坏事件的媒体纪录进行了研究;
——犹他州将从特定的灾害出版媒体中获得的滑坡财产损失数据和其它来源的资料(如当地政府的纪录)进行了比较,结果发现媒体的纪录是最不可靠的;
——滑坡损失信息(例如滑坡的规模、触发机制和物质组成)没有标准化的分类方法;
——经常没有二级损失和间接损失的相关报道,并且(或者)媒体的纪录中也没有涉及到这方面的内容,否则,媒体纪录应当是一个相当可靠的信息来源渠道。
(2)岩土工程公司
有几个州研究了从咨询公司获得的滑坡灾害损失数据的可行性,结果发现:
——这些数据都是分散的,很难把一个社区或地区的数据汇总起来,因此,这些数据经常是不完整的;
——一般不能获得二级直接损失数据和间接损失数据。
资料来源:美国内政部和美国地质调查局2006年第1032号公开报告

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