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试论旧村改造中存在的问题及对策


试论旧村改造中存在的问题及对策 试论旧村改造中存在的问题及对策 旧村改造中存在的问题及

十七届五中全会指出,按照推进城乡经济社会发展一体化的要 求,搞好社会主义新农村建设规划,加快改善农村生产生活条件。继 续改造农村危房,实施农村清洁工程,开展农村环境综合整治。 我村根据按照五中全会和新农村建设的要求,结合自身发展现 状,扎实开展农村环境综合整治。旧村改造是

国家城市化进程的战略 调整,是一项复杂、艰难、艰巨的系统工程,是打破城乡结构,实现 农民向城市转移,农村向城市发展的方针政策,是经济高度发展的必 然结果。纵观历史上的每一次改革和变迁,都会有激烈的阵痛,旧村 改造作为农村向城市的转型,当然也会产生很多问题,其中会涉及到 民生、法律、经济甚至凸显出了国家立法层面的空白,因为目前还没 有一部较为全面的、 系统的、 规范的法律来指导国家的旧村改造工作, 旧村改造工作是一个长期的过程,需要分层次、分阶段逐步实施,它 还涉及到农民的根本利益,是一件政策性很强的大事。近几年,因为 旧村改造,许多矛盾凸显出来,已成为政府和许多专家关注的热点。 以我社区为例,自 2010 年 9 月初实施改造至今,已有超过 96%以上 的居民搬迁,这得益于广大群众的支持,得益于区、办事处领导的正 确指挥,虽然有一些成功的经验,但还有一部分居民没有搬迁,其中 很多问题值得我们深思。

一、过驾院村旧村改造存在的问题 过驾院村旧村改造存在的问题 旧村改造
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过驾院社区位于岱岳新城区东部,泮河大街以北,东有规划中时 代发展线,北有规划中的灵山大街,西临长城路,社区共有 1198 户, 3858 余人,其中党员 67 人,社区干部 9 人, 其中“两委”成员 5 人,社区班子为五星级班子。社区以第三产业为主导,大力培植个体 经济的发展,现已建成各类专业批发市场四处,包括木材、花卉、农 贸三大市场。以我社区改造为例,其存在的问题主要有: (一)没有统一的规划或者规划不完善,布局杂乱无章;我社区大约 没有统一的规划或者规划不完善,布局杂乱无章; 有 700 户左右,交通不是很方便,尤其是一些胡同道路,不能进出 机动车辆,给居民出行带来很大不便,主要原因就是因为没有统一规 划。 (二)私自违章建房严重。村容整洁是生产发展的前提条件,是生活 私自违章建房严重。 富裕的要义之一,是乡风文明的载体,又是管理民主的实践过程。由 于目前为止我国法律没有对违章建筑作出明确的规定, 违章界定表现 出的随意性严重影响了我们的法治化进程。 因为很多历史遗留问题或 者其他一些原因,我社区存在部分违章建筑,一是因为自己的宅基地 不能满足家庭人员的需求,二是存在侥幸心理,想通过这种手段使自 己获取非法利益。一定程度上阻碍了我村旧村改造的步伐。 (三)流动人口占很大比例,其人口素质较低 流动人口占很大比例, 人口占很大比例 改革开放以来,中国的农村人口经历了从 “不离土不离乡” “离 到 土不离乡”,再到“离土又离乡”的阶段。对农村人口流动持乐观态 度的人主要是基于这样一种判断:农村人口离土离乡,外出务工经商, 可以获得资金,更新观念,学习技术,然后返回家乡改造传统乡村,建设
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现代化农村。 人口流动,尤其是农村富余人口向城市的流动,给国 家经济社会的发展提供了丰富的劳动力资源,促进了社会的发展。但 是, 农村人口的大规模流动也给农村经济社会的发展带来了不小的影 响。我社区流动人口的数量大约有 600 多人,约占总人口数的三分之 一,流动人口的增加给社区的治安和管理带来了一定的难度。 (四)农村环境问题日益突出 农村环境问题日益突出
随着经济的不断发展,环境恶化的现象依然在加剧。时至今日,环 境问题已经波及到农村。 往日几乎与自然融为一体的农村生活开始受到 冲击。 1、生活垃圾对农村环境的影响 农村过去很少有生活垃圾,生火用的燃料遗留物及人、畜粪便等最 后都作为肥料回田了。 其它方面的生活垃圾基本上没有。 现在随着农药、 化肥的使用,农家肥基本上没人用了。同时由于生活水平的提高,各种 产品包装物及其它生活废料逐渐增多。加之,农村基本上没有对生活垃 圾集中处理的条件和设施,致使农村的环境卫生状况越来越糟糕。

2、作物秸秆对农村环境的影响
过去农村对作物秸秆的利用是很充分的, 除了用作生活用火的燃料 外, 还可以通过处理后用作家畜饲料, 也可以编织成各种适用的编织品。 随着生活水平的提高,作物秸秆的这几项用途也逐渐失去了市场,大部 分作物秸秆成了废弃物。 目前农村对作物秸秆的处理办法基本上只有焚 烧一种方式。不仅焚烧作物秸秆产生的浓烟严重污染着空气,而且极易 发生火灾。

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3、建筑垃圾对农村环境的影响 农村经济的发展,农民收入的提高,使农民对住房的要求也越来越 高。旧房不断拆除,新房也不断地建成。土坯房变成了砖房,平方变成 了楼房。农村住房与城市接轨的步伐不断加快,住房翻新速度也在不断 加快。在这一轮轮建房的高潮中,各种建筑垃圾也在不断产生。过去农 民住土坯房时,基本上没有建筑垃圾。旧房拆掉后,土坯等材料很快分 解。但是如今钢筋、水泥结构的住房在拆掉后,其废料基本上是不能自 然分解的。这些废料如果进入耕地,会极大地降低耕地的质量,如果随 意丢弃,也会影响农村的环境卫生。

过驾院村旧村改造 二、过驾院村旧村改造存在问题的原因分析
(一)立法不完整,没有系统完善的法律给予支撑 中国立法上关于土地征收的法律都规定, 征收只能为公共利益的 目的而进行,但什么是公共利益,其大致的范围和标准是什么,通过 什么程序确定均没有明确规定, 与之相关的司法判决也未给出过明晰 的裁量标准。即使回望新近通过的《物权法》的相关规定,其第四章 第 42 条对“公共利益”也仍然采取模糊处理方式,使得公共利益的内 涵与边界持续处于混沌的状态之中。所以“城中村”改造是否符合公共 利益是各方争议的焦点,对这个问题学术界的观点不一。持肯定态度 的学者认为:“城中村”改造能改善“城中村”居民的居住生活条件和城 市环境应属于为公共利益之目的。 国家修订了《土地管理法》,随后国务院根据修订的制定了《土 地管理法实施条例》(以下简称《条例》)。《条例》《土地管理法》
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中第 2 条第 5 项明确规定“农村集体经济组织全部成员转为城镇居 民的,原属于其成员集体所有的土地属于全民即国家所有。”很多地 方将这一条款看作是“城中村”集体土地国有化转制的最主要的法律 依据。 认为该项规定是针对当前城市化过程中集体土地转为国有的问 题而制定的, 所以很多城市的“城中村”的改造都采用先将“土地集体所 有转为国家所有”解决土地产权的问题,然后再适用国有土地的管理 办法对城中村的土地加以开发,实施改造。这种做法似乎从根本上解 决了“城中村”土地二元所有制的问题,成为一种可行的方案。虽然目 前各地方立法中承认了集体土地国有化转制效力,并付诸实践,但因 为该“转制”没有法律上依据,故而从法理上讲,各地将集体土地国有 化转制因缺乏法律上的依据而无效。 (二)补偿标准难以确定现行土地征用政策对作为农民生产资料 的耕地的补偿有明确的测算标准。 而对村集体建设用地和作为农民生 活资料的宅基地及其上的附着物(厂房、农民住房等)的补偿则缺乏客 观的界定。首先,“城中村”具有得天独厚的区位优势,土地地租已从 较低的农业地租转为较高的城市地租,如果仍按土地原用途给予补 偿,采用农用地平均产值来衡量,根本无法体现市场经济的价值规律 和市场定位的原则,忽视了土地的潜在收益和价值,剥夺了村民享有 农地转化为非农用地带来巨额增殖的可能性;其次,“城中村”集体土 地对于村民承担的社会保障功能要大于土地的其它功能, 村民利用仅 存的土地进行房屋出租、商业活动以维持生计,其收益也颇为可观, 远远超过了征用补偿。况且土地征用之后,征地补偿仅能维持一时之
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需,村民却永远失去了对于仅剩土地的使用权和收益权,这对于“视 土如命”的村民来说,当然难以接受。如何规范拆迁行为,保障“城中 村”改造的顺利进行,已经成为无法回避的现实问题。 (三)集体经济组织改造后的形态选择依据《宪法》和《土地管 理法》规定,农村集体土地所有权主体为乡(镇)、村和村民小组三级, 《民法通则》规定为乡(镇)、村两级,而《农业法》中又规定为村委 会或地区合作组织。在实践中,所有权主体又是虚位的。乡级农民集 体经济组织事实上并不存在,乡(镇政府是国家行政机关,村民委员 会是农村群众性自治组织不是农村集体经济组织, 村民小组是集体经 济组织的成员不是一级经济组织, 并且也没有法律地位和经济核算的 形式。

过驾院村旧村改造 三、加快过驾院村旧村改造的几点对策
通过学习各级领导关于旧村改造的有关政策文件,及近期通 过与居民的接触,吸取了一些成功的经验并结合自身的感受,现 提出几点建议: (一)政府应坚持多予、少取、放活的精神,进行旧村改造。 政府应坚持多予、少取、放活的精神,进行旧村改造。 改革开放以来,社会经济迅猛发展,我社区作为城中村,处于 旧村改造的前沿,经济发展较快,人民生产发展,管理民主的机制 逐步完善。同时,由于发展太快,相适应的征地等一些政策在不断 的改变与完善。 但个别农民对政策的较快变化, 以及征地过程中土 地返回不及时, 被征地农民就业和社会保障等问题产生了对政府有 不信任的顾虑, 村民担心政府拆他们祖辈留下的房屋来挣钱, 而村
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改工作应当是村民自愿的前提下组织实施的, 这对拆迁工作带来很 大阻力。因此,我们政府在出设计条件、改造范围以及制定有关政 策时,就应考虑少取、放活的精神。 (二)通过解决老年化带来的社会问题实现旧村改造。根据我国实施 通过解决老年化带来的社会问题实现旧村改造。 计划生育,并提倡少生优生,以及人类寿命的延长,我国将面临着 老年化带来的社会问题。把老人集中在一些,并远离家乡,送到社 会老人院,这对老人打击是比较大的。通过村改,结合实践,合理 规划, 给予村为单位建设老人公寓。 这不仅给老年人解决后顾之忧, 老人也可为社会为村集体做些贡献。也解决了老年化带来的社会问 题。 (三)旧村改造要充分体现公平性、公正性、公开性。 旧村改造要充分体现公平性、公正性、公开性。 要充分体现公平性 公平性看似简单, 却很难做到, 但又是事关一个旧村改造项目能否 成功的关键。因为失去公平性的改造方案是没有群众基础的,因为有 失公平、轻则引起上访闹事,重则导致改造工作中途“流产”。所以 公平性体现在两个方面,其一,拆迁补偿的公平性,它客观上要求实 施者在补偿问题上同一标准,不因人而异,避免客观上造成老实人吃 亏,积极协助政府拆迁的被拆迁户吃亏,避免引起其他旧村抢建乱建 房屋的现象回潮。其二,拆迁标的物评估的公平性,提高评估工作人 员的政治觉悟和业务素质,减少因评估不公道引起的补偿纠纷,杜绝 评估工作中的不正之风。 旧村改造过程中政府和改造实施者两方面都存在一个公正性的 问题。在旧村改造工作中政府扮演着管理者和公共利益事务的实施
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者,往往可能出现厚此薄彼,即对自己负责实施的公共利益事务重视 有余,而使改造单位和业主利益从属于公共利益的情况发生。也就是 说政府不仅要把公共事务做好,还要把被改造村庄群众的事办好。改 造实施者指的是改造单位和原村庄的村两委会。 他们在旧村改造过程 中把握着全村广大村民的利益命脉,如何把握好拆迁补偿的政策尺 度,把“一碗水端平”是旧村改造顺利进行的关键,同时也代表着政 府形象和政策水平,对旧村改造工作是至关重要的,是对实施者的起 码要求。

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