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林中鴷:如何修补完善我国干部任命制度
近来官场丑闻不断, 乱象丛生, 官员履责意识低下, 腐败现象不断蔓延深化, 已经严重影响到和谐社会建设和中国特色社会主义事业的健康推进。 由此引发了 笔者对干部任用制度的些许思考。

官员受民众委托而掌管公共权力,承担着社会治理的职责。官员特别是重要 官员的素质如何, 在相当程度上决定着社会治理水平的高低、社会的

美好程度和 民众幸福感的强弱。因此,世界各国对官员产生、监督和制约机制极为重视。选 择德才兼备的官员,是保障官员队伍清正廉洁、履职尽责的前提,因而也是官员 产生机制的要旨。

官员产生机制有二,即民选制和任命制,二者皆有优缺点。人民是国家的主 人, 这是民选制之合法性和正当性的来源。 宪政民主国家普遍采取竞争选举制度。 在这种制度下,某个公民如有志为民服务,施展政治抱负,必须首先进行自我推 介,公开阐述自己的执政理念、政治主张和施政纲领;如果获得足够数量的民众 的认可和支持,就可能成为官员候选人;成为候选人之后,还要与竞争对手进行 论辩和比拼;民众通过耳闻目睹,能感受到每个候选人的态度是否端正、思路是 否正确、能力是否出众、人格是否高尚、魅力是否充裕;然后比较每个候选人的 长短和优劣,最后根据自己的意愿进行投票选择。如此选择出来的人,很可能是 德才兼备者,再差也差不到哪儿去。同时,这些国家还有言论和新闻自由,可别 小看这玩意儿, 它能耐可大哩! 凡欲做官者必须首先要闯过新闻媒体这道鬼门关。 新闻媒体无孔不入,神通广大,对官员和公众人物的所作所为,能进行全方位、 全过程的监控和扫描。只要你不干净不检点,你就很难到逃脱新闻媒体的眼睛; 一经媒体曝光你就会丢人现眼、异常难堪、无地自容。就凭这一点,公众分外喜 爱媒体,公众人物又非常惧怕媒体。身上有污渍的人,大都没有闯关的胆量。凡 是闯关成功者,一般在道德上不会有多大问题。竞争选举中的自我推介、公开辩 论和媒体考验等过程, 我们可以称之为“德才检验过程”。经过这个过程检验而 上台的官员,在很大程度上就是德才兼备者。

也许大家会说,竞争选举真的不错耶!且慢。十全十美的东西是不存在的。 竞争性选举也有不少缺点呢!其过程漫长、环节众多、花费巨大。无论什么官员 都来个竞争选举, 那么选举就会没完没了, 就会耽误很多正事, 社会肯定吃不消。 所以竞争选举一般是政府首脑和议员等特别重要官员的产生机制。 这些官位非常 重要, 这些座位上的人一旦混账起来,会给社会造成很大麻烦甚至带来灾难性后

果。为了保证其德才兼备,过程再漫长、环节再繁琐、开销再巨大也值得。算大 账还是很划算的。 在决定这些官员的时候, 需要效率服从质量。 而一些无关紧要、 鸡毛蒜皮的官员,可以通过任命制来产生,没有必要搞竞选。

任命制就是由上级官员决定下级官员的任命。 这个办法简单省事, 效率甚高, 还可以保证下级对上级的服从,从而保持官际和谐、政令畅通。宪政民主国家在 次要官员的产生中,也广泛使用这种办法。任命制有其优点,也有明显缺陷。由 于缺乏“德才检验过程”,官员的德才水准较难保证。一般说来,被举荐、被任 命官员的德才素质,与举荐者、任命者的德才状况密切相关。任命者出于私心, 更有可能举荐亲信而忽视其德才,更可能任人唯亲而非任人唯贤。如果举荐者、 任命者是武大郎,那么高个子就很难进入他的视野;如果举荐者、任命者缺德少 才,那么被他举荐、任命的人就可能多属平庸小人;如果举荐者、任命者德行不 高但地位较高,那么就会举荐、任命一串或一片不咋地的官员,从而形成帮派体 系和小人集团, 降低官员队伍的整体素质, 对社会、 对公共利益带来隐患或灾难。 如何弥补这些缺陷呢?宪政民主国家的通常做法是,首先要保证举荐者、任命者 的德才过硬, 他必须是经过“德才检验过程”的民选官员;民选官员必须对民众 负责,为了保证其执政效能良好,博取民众拥戴,他会认真挑选德才兼备的官员 组成执政团队。其次,任命者不是简单地个人说了算,在任命决策前只有举荐权 或提名权,经过有关权力部门审核认可后,被举荐、提名者才能被任命。第三, 强化任命者、举荐者的连带责任。一旦被任命、被举荐官员出了问题,不但要追 究其个人责任,还要追究任命者、举荐者的连带责任。此外,还有新闻媒体得有 力监督。如此,就能有效减轻任命制的弊端;上级官员在任命、举荐下级官员的 时候,为避免代人受过、引火烧身和自寻麻烦,就不得不倍加谨慎,从而注重其 德才条件。

在官员产生机制上, 我国也有选举制和任命制。法律规定政府首脑等主要官 员依靠选举产生,其他官员则由任命产生。我国选举制度有些特别,即使选举的 干部在很大程度上也是上级任命的产物。可以说,我国干部产生机制基本上属于 任命式的。 我国更多地体验了任命制的优越性,同时也承受了更多的任命制的弊 端。与宪政民主国家相比,我国干部任命、举荐机制颇具特色:首先,任命者、 举荐者本人也是任命和举荐的产物,也缺乏“德才检验过程”,因而其德才未必 过硬。比如陈希同的品行就不是那么高尚。任命者、举荐者德才不过硬,那么被 任命被举荐官员的德才就更没有保证。比如陈良宇肯定任命、举荐不出更多的好 干部。 第二, 国外的任命者、 举荐者一般是行政首脑个人, 他必须对自己的任命、 举荐行为负责, 这个责任清晰明了而无法推卸。我国干部任命决策制度是委员会 制,且决策过程相当神秘。民众难以知晓举荐者姓甚名谁,在研究决策过程中谁 谁赞成谁谁反对。 干部任命的决策责任原则上只能由委员会集体承担;参与者的 个人责任淹没在“集体决定”之中,很难得到追究。如此就消解、淡化了参与讨 论、研究和决策者的个人责任。被任命者出了问题、捅了篓子,举荐者、赞成者 常常安然无恙,心安理得。加之新闻监督受限、权力制约乏力、责任追究稀松, 所有这些都为参与讨论、 研究和决策者们, 随意、 轻率地举荐、 赞成提供了激励。

他们会更多地考虑人情关系, 关照亲朋好友, 青睐溜须拍马之徒和谄媚逢迎之辈, 重用“提钱”要求进步和“日后”等待提拔的人。 党中央一再强调的干部选任标 准,就会弃之脑后或无心顾及。这就使得任命制的缺陷暴露无遗。任命干部随意 而不负责任, 是我国干部任命制度的致命伤,也是我国官场列币驱逐良币现象的 总病根。

官场乱象丛生, 腐败蔓延深化, 社会问题突出, 都与任命制的弊端密切相关。 要彻底解决这些问题,健全民主竞选制度、改革任命制度乃治本之策。不过在当 前情势下,由于种种原因,实行真正民主选举阻力和难度极大,所以完善、修补 任命制就显得异常紧迫而必要。

完善、修补干部任命制度,需要借鉴其他国家的成熟经验,在提高任命者、 举荐者的德才素质, 加大举荐者、 决策者的个人责任和加强外部监督三方面用力。 首先, 各级政府首脑等主要官员是下级官员的任命者和举荐者,必须首先提高这 些主要官员的德才素质。 对其提名权应由上级或同级党委、辖区人大代表和民众 共同分享,实行差额选举,而且要增加候选人数量,加大民众或人大代表的选择 空间,在决定官员取舍上更多地体现民意的力量。在选举前,要向社会公开候选 人的基本情况; 在选举中, 各候选人要向人大代表宣讲自己的施政方针和履责承 诺。这对保证主要官员的质量具有重要作用。当然还需要有个前提,应当完善人 大代表会议制度, 人大代表应该真正由民众推荐和选举产生,能切实能代表民意 并向人民负责。其次,加大任命者、举荐者的个人责任,促使他们在任命、举荐 干部时谨慎小心,更好地遵循德才兼备、任人唯贤的干部标准。改革现有的干部 任命决策制度, 各政府部门长官的举荐由政府首脑负责,党的常委会和人大机构 可以充当把关角色, 最后由政府首脑任命。 其他官员的举荐权责也要明确到个人, 并建立相应的把关机制。被任命、被举荐官员出了问题,行政首脑要承担连带责 任,必须向公众道歉乃至引咎辞职。这样既可强化任命者、举荐者的个人责任, 又能实现管事和管人的一致性,从而有效提高行政效能,减轻官场内耗。第三, 阳光是最好的防腐剂, 选任公开是防止用人腐败的最佳措施之一。政府首脑举荐 拟任官员,在提交党的常委会和人大表决前,首先要向社会公开被举荐人姓名、 其基本情况和举荐理由,同时公布举报电话,以加强社会监督。对其他干部的举 荐,也要在一定范围内公开举荐者、被举荐者的基本情况和举荐理由。以上措施 会产生类似于“德才检验过程”的部分效应, 能提前防范缺德无能者混入官员队 伍而祸国殃民。凡是能力不济和具有道德瑕疵者,就会知难而退,同时举荐者在 举荐官员时也不敢随心所欲。


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