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从法国拉德芳斯看深圳城市更新


从法国拉德芳斯 看深圳的拆除重建类城市更新法规的完善

北京德恒(深圳)律师事务所合伙人 深圳市人大常委会常务委员法律助理 深圳市罗湖区政协委员 深圳市银行业消费者权益保护促进会第一届理事会理事

徐燕松 律师

城市更新,根据《深圳市城市更新办法》第二条:“本办法所称城市更新,是指由符 合本办法规定的主体对特定城市建成区(包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及 旧屋村等)内具有以下情形之一的区域,根据城市规划和本办法规定程序进行综合整治、 功能改变或者拆除重建的活动。”其核心包括 1、城市更新主体:可以是该片区的权利主 体、单一市场主体或合作主体;2、城市更新客体:是指特定城市地区,包括旧工业区、旧 商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村;3、城市更新形式:包括小改的综合整治、中改的功 能变更和大改的拆除重建三种, 只能三选其一。 所以, 城市更新分为广义的和狭义的区分。 广义的城市更新,包括综合整治、功能变更和拆除重建三种,其中,综合整治类更新 项目主要包括改善消防设施、改善基础设施和公共服务设施、改善沿街立面、环境整治和 既有建筑节能改造等内容,但不改变建筑主体结构和使用功能;功能改变类更新项目主要 包括改变部分或者全部建筑物使用功能,但不改变土地使用权的权利主体和使用期限,保 留建筑物的原主体结构;拆除重建类更新项目应当严格按照城市更新单元规划、城市更新 年度计划的规定实施,拆除重建。狭义的城市更新,仅仅指拆除重建类更新项目,属于典 型的城市更新项目。本文中所指的主要是指第三种,狭义的城市更新。 一、法国拉德芳斯是当今世界最成功的城市更新的典范 世界首个城市综合体----法国拉德芳斯 (La Defense) , 是世界现代城市建筑的象征, 欧洲最卓越的商务办公区。可以说,也是世界上城市更新最成功的案例。 拉德芳斯始建于 1958 年,由于当时法国巴黎市区内严重缺乏商务空间,法国政府于是 决定在市区的中轴线上,进行二十世纪后半期最大的都市更新计划行动,以满足首都巴黎 的商务办公空间的迫切需求。历经 45 年(1958-2003)后的今天,拉德芳斯特区已经成为世 界最具代表性的城市综合体, 供 12 万雇员使用,共容纳 1200 个公司,成为至今难以超越 的集现代、艺术、生活、办公完美结合为一体的经典之作。 她的巨大成功及其独特性主要有以下几方面,值得我们学习和借鉴:
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1、古典与现代完美融合 尊重历史就是尊重人类的知识, 尊重人类自己。 深圳的城市更新法规应该增加对历史、 人文的保护条款。 有着两千多年历史的巴黎,是西方著名的文化古城,位于巴黎城西邻近塞纳河畔的拉 德芳斯以优美的环境、完善的设施、富有的人群、高昂的房价和私密的空间成为欧洲最大 的 CBD,成为巴黎的名片和城市现代化的象征和标志。作为法国巴黎大都会首要的中心商 务区,拉德芳斯是法国经济繁荣的象征。 穿行在巴黎街头,你可以感受到现代的高楼大厦与古老巴黎仿佛穿越时空在进行对话 和交流。拉德芳斯是老城边的新城,是古典建筑群旁的现代建筑群。它既未破坏老城的古 朴,完好无损的保护了巴黎的所有古建筑,同时又给老城注入活力,到处蕴藏着法国浪漫 的艺术气息, 集合了众多的现代化建筑, 创造了现代的生活环境,在世界城市综合体和城市 更新的发展中树立了独特的典范,使得现代的恢弘的建筑与古典的巴黎相映成辉。 拉德芳斯坐落在罗浮宫所在的中央广场延伸的中轴线上,与凯旋门、协和广场、卢浮 宫处于一条轴线上。这条世界独一无二的轴线,其设计起源于 300 多年前的 1640 年,由当 年凡尔赛花园的设计者勒诺特最早提出, 轴线以卢浮宫为起点, 每百年向西强力扩张一段, 伴随两旁建起历史性建筑, 从杜乐丽花园到著名的香榭丽舍大街, 再到举世闻名的凯旋门, 直到今天的拉德芳斯的新凯旋门为终点。一条路连接起了 300 年的历史,不可不说是一个 伟大的杰作。 为了表示对历史的尊重和现代与历史的连接,连道路两旁种植的树种也是为按照当年 路易十四的意旨,在道路两侧种植成排的榆树作为点缀,至今未有改变。 城市更新是一件非常艰巨和复杂的事情,如何有效地认识历史资源,挖掘文化价值, 赋予商业潜力,最终实现经济社会环境多元的可持续发展,是核心所在。 深圳被看作只有 30 年的历史,缺乏历史的沉淀。所以,对于仅有的一点历史,我们更 应该对历史进行很好地保护,首先要树立越是年代久远的东西,越是具有价值的观念;其 次要认识到保护的范围越来越广泛, 只要是具有历史传说和有意义的东西, 在拆的过程中, 即应当予以保护,包括有形的物体、还有无形的文化,有形的物体如具有岭南风味的上百 年的荔枝树,其他的南方地区特有的珍稀树种红树林,甚至珍稀鸟类栖息地等,均应该予 以保护。 2012 年 1 月 21 日发布的《深圳市城市更新办法实施细则》第十二条规定:“城市更 新单元的划定应当符合全市城市更新专项规划,充分考虑和尊重所在区域社会、经济、文 化关系的延续性”,同时不得违反“三线”,即不得违反基本生态控制线、一级水源保护
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区、重大危险设施管理控制区(橙线)、城市基础设施管理控制区(黄线)、历史文化遗 产保护区(紫线)等城市控制性区域管制要求。 无形的文化使其具象化或物化等形式予以保留和展现,民族的、唯一的就是世界的。 改善区域的自然环境并引入新的特色,重塑建筑的历史性和文化性,给区域融入新的文化 时要注重保护原有的文化特色。 2014 年 5 月 27 日,深圳市政府出台的《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措 施》中规定了: “旧住宅区申请拆除重建的,建筑物建成时间原则上应不少于 20 年;旧工 业区、旧商业区申请拆除重建的,建筑物建成时间原则上应不少于 15 年。”这里教条的规 定了一个时间的杠杠,却是没有从本质上规定对文物等的保护,没有反映出城市更新要保 护的精髓是一种文化和一种精神,而不是要保护落后和足够的破旧,那只能是与城市更新 的本质意义相背道而驰的。 法国是世界上第一个制定对历史建筑和旧城保护相关法律的国家。 早在 1840 年, 法国 就颁布了 《历史性建筑法案》 , 这也是世界上最早的一部关于文物保护方面的法典。 此后, 1887 年又颁布了《纪念物保护法》,该法明确重申了作为法国文化遗产的传统建筑的保护 范围和标准,并组建了一个由建筑师组成的古建筑管理委员会,负责具体的选定及保护工 作。 2、拆除少、新建多 从卢浮宫—协和广场—凯旋门—拉德芳斯,可以看到一条路贯穿了巴黎的历史,一路 高歌猛进,在拉德芳斯达到了一个历史的新的最高点,最终在新凯旋门到了一个暂时的终 结点。之所以说是暂时的,是因为根巴黎历史的沿革来看,在未来的某个时候,巴黎一定 还会有新的更好的拓展。仿佛是对历史生命的赞歌,也是对建筑生命的赞歌,巴黎从不轻 易终结某一建筑的生命。 旧城区完整保留, 使得在这里从来就没有割裂历史和现在的联系, 这是拉德芳斯的独特魅力所在。 虽然拉德芳斯改造面积很大, 全区规划用地 750 公顷, 规划建设写字楼 250 万平方米, 但是拆除很少,大部分是在利用闲置的土地,所以,也少了很多因为拆迁而引起的矛盾和 纠纷。 中国包括深圳的城市更新, 均强调大拆大建, 似乎不拆到一定程度, 就不能算是重建, 于是,深圳就有规定:“申报拆除重建类城市更新计划的城市更新单元,拆除范围内权属 清晰的合法土地面积占拆除范围用地面积的比例应当不低于 60%;申请通过综合整治进行 升级改造的旧工业区,权属清晰的合法土地面积占申报范围用地面积的比例应当不低于 50%。 ” 深圳地处经济发达地区, 由于拆迁而侵犯业主利益的还较少, 但在全国的其他地区,
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屡屡发生重大的侵犯行为一度成为各地政府工作的重心,也是矛盾凸显的集中问题。这种 认为拆得越多越好, 还规定有拆除最低线的规定, 是认识中的一个极大的误区。 我们认为, 真正的城市更新的典范是拆得越少越好,对周围的环境影响越小越好,这样对人群的影响 也越小越好,就绝对不会出现广为诟病的强拆现象的出现,体现出对人的尊重。 那种认为要求政府参与强制拆迁的时代已经逝去,按照《深圳市城市更新办法》第三 条的规定:“城市更新应当遵循政府引导、市场运作、规划统筹、节约集约、保障权益、 公众参与的原则,保障和促进科学发展。”政府的职能已经转变为引导作用,更多的已经 变为市场运作,这是一种很大的进步,表明深圳越来越向市场规律靠近,政府对城市更新 越来越起引导作用。 美国是对私权保护最为严格的国家之一, 自 18 世纪立国之初, 便在建国宪法中确定了 “私有财产神圣不可侵犯的原则” 美国的城市更新运动起于 1949 年“住房法”的颁布。 为了顺利推进大规模的城市更新, 美国推出了著名的“宪法第五修正案”,认为城市更新活动只要基于公共利益,并实现了 对原所有权人的公平补偿,并经法定程序,可以赋予城市更新实施方“强制征购权”。在 创造城市更新的同时,也受到了社会各方强烈的批评,并于上世纪 70 年代予以终结。 3、规划具有长效性、久远性 早在 1599 年, 亨利四世自罗浮宫开辟了一条向西的皇家城堡道路, 此后历经 300 多年 的不断建设和发展,经过了路易十五开辟了协和广场,拿破仑三世为了纪念他的叔叔拿破 仑一世而兴建了大凯旋门,1774 年在塞纳河上建了石桥,这条皇家道路不断扩建及修饰, 演变成现在举世闻名的巴黎香榭丽舍大道。站在拿破仑的大凯旋门,八条大道,从那里放 射状地伸展开去,朝东看,是卢浮宫,朝西望,是拉德芳斯著名的新凯旋门,与拿破仑凯 旋门遥遥相对。 香榭丽舍取自希腊神话“神话中的仙景”之意,“香榭丽舍”这个译名是由徐志摩先 生在法国留学时所译,既有古典的中国韵味,又有浪漫的西方气息。香榭丽舍大道成为法 国最具自然景观效应和社会人文内涵的大道, 不愧为“世界上最美丽的大道”。 一条城市 大道得到人们的普遍赞美,不仅因为它是一个完美的市政工程,还因它有历史文化积淀, 和民族命运紧密相连。 拉德芳斯原是巴黎西郊一片僻静的无名高地。在 1870 年至 1871 年的普法战争中,法 军败北,巴黎沦陷,一小股法军退守这里的无名高地并顽强抵抗到弹尽粮绝,全部以身殉 国。后人在高地上竖起一组雕像,题名“拉德芳斯”,意为“防卫”,以纪念阵亡将士。

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在新区的开发和兴建过程中,不但这组雕像被完整地保留了下来,而且整个新区也以此为 名,成为法国战后复活的橱窗。 整个城市的一条道路规划了 300 年, 并能井然有序的不断发展, 而没有任何的违和感, 这是何等的气派和具有远见卓识,这是值得我国思考和借鉴的地方。 我国的城市规划的科学性、长远性方面有很大的欠缺,看看那些经常开膛剖肚的道路 就可看出规划是短视的;城市一下雨就闹洪灾,就是典型的城市规划缺乏长远性的失误的 后果;各项城市配套缺乏衔接,各种道路交通工具缺乏合理接驳,就可看出规划缺乏全面 性和完整性。 原来的朝令夕改的状况,在深圳有了法定图则后,得到了极大的改善,法定图则一经 确定,即具有法律效力,任何单位和个人不得擅自更改。使得人为干预规划的因数大大降 低。这是学习香港的做法,香港政府是授权成立一个独立的城市规划委员会来负责制定法 定图则。但是深圳没有一个专门的专职制定图则的委员会,而是由市政府领导及国土规划 部门领导等兼职成立的一个组织,难免分身乏术,所以,对于日益发达的城市建设,很有 必要成立专门的制定图则的城市规划委员会,将城市规划为百年甚至更长远,以造福于后 人。 4、事事体现以人为本、处处表现尊重人才 首屈一指的经典建筑是位于拉德芳斯最西端的新凯旋门, 又称“大拱门”, 这座被称 为“前卫文化”的新凯旋门是由丹麦建筑师奥托·冯·斯普瑞克森设计的, 1989 年 7 月竣 工,在这个富有浪漫想象的城市里更显其肆意张狂的理念。 这种怪诞的建筑,被年轻的设计师设计出来,并被变成了现实,是需要勇气和智慧, 更需要宽容和大度,真正反映出欧洲及西方文明对人才和艺术的尊重,延续了欧洲文艺复 兴以来的一贯的对艺术的顶礼膜拜的结果。 整个建筑是个立方体,呈门框状,中间形成一个高与宽各 100 米的空间,足足可以摆 进一个巴黎圣母院。两侧各为 36 层的办公用房,其使用面积达 10 万平方米,可供 5000 人同时办公之用。顶部则为会议大厅。这个庞然大物的外立面全部为大理石或暗色玻璃贴 面, 建筑材料的总重量超过 30 万吨, 要知道巴黎的最高建筑埃菲尔铁塔的重量才 7000 吨。 为了承受这一破天荒的重量, 整座建筑的地基深度达 30 米。 这项空前绝后的工程花费了法 国人近 30 亿法郎,绝对可以称得上是现代巴黎的新地标。 新区内最早落成的“新工业和技术中心”的建筑也极具特色。这个建筑物外表如一个 巨大的倒扣的贝壳,只由三个支点支撑,整个建筑的内部没有一根立柱,这种设计堪称科 技与艺术完美融合的典范。
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拉德芳斯的非凡魅力吸引了众多法国和欧美跨国公司、银行、大饭店纷纷也在这里建 起了自己的摩天大楼。 面积超过 10 万平方米的“四季商业中心”、 “奥尚”超级市场、 C&A 商场等为人们提供购物的便利。 我国近年来随着经济的发展,也有个性化的建筑出现,但是均不能和周围的环境或与 中国人的理念或是非艺术的视觉效果等等相匹配,使得建筑成为丑陋的东西,强迫与人们 天天为伍, 是多么可悲的一件事。 希望深圳的城市更新的结果能改变现在的城市的同质化, 改变没有特色、、商业化气息浓厚、低俗而广为诟病的城市建筑。 5、对自然、人性的尊重 拉德芳斯并不是一堆冰冷高层建筑的集合体, 而是充满了人文、 艺术、 浪漫的生活区。 拉德芳斯, 既有像新凯旋门那样具有象征意义的地标, 也有随处可见的火烈鸟等抽象雕塑, 还有住宅、展厅、商场,甚至小孩玩耍的旋转木马,在这里你基本上可以找到所有生活上 所必须的东西。建筑的大尺度、建筑的艺术性,都是绝无仅有的。然而让拉德芳斯与其他 城市更新最大的不同在于,它把这些非人性化的因素变成了最大的人性化。拉德芳斯的成 功也为世界城市的发展史翻开了新的篇章。 拉德芳斯最大限度的将现代的混凝土建筑和自然混为一体,进入建筑的最高境界。 前年在美国考察, 有一件事给笔者留下深刻的印象, 美国加州西海岸著名的十七英里, 她的天然的海岸线如此迷人, 除铺设了一条 17 英里的小径外, 海岸线及周边自然风景保存 得和 600 年前发现她时一样。当时感到很震撼,当然首先震撼的是她的优美的自然风光, 野生海豹在不远处的礁石上晒太阳,海鸟可以停留在你的肩上,空气中淡淡的海水味裹挟 着一丝野花的香味, 树丛中掩映着一幢幢样式各异的美丽的别墅, 仿佛真的是在世外桃源, 我们追寻千万里,有时就是为了看一眼那绝美的自然风光!而更深层次的让我震撼的是, 自然环境在如此漫长的时间内,能保持完好如初,他们怎么做到的?秘密就在于谁要在这 里砍倒一颗树,均需征得所有业主同意,否则你将离开或面临高额赔偿的诉讼,这才保存 下了这人间天堂的美景,这条规定体现出了人类对自然的崇高的敬意! 目前拉德芳斯已建成写字楼 247 万平方米, 其中商务区 215 万平方米, 公园区 32 万平 方米,法国最大的企业一半在这里;建成住宅区 1.56 万套,可容纳 3.93 万人,其中在商 务区建设住宅 1.01 万套, 可容纳 2.1 万人; 在公园区建设住宅 5588 套, 可容纳 1.93 万人, 他们如此巧妙的将住宅与办公完美地结合起来,丝毫不会感觉拥挤和繁杂,却给人无比舒 适和惬意的邻家的感觉,省去了乘坐车辆上下班的麻烦,真正做到低碳、环保、高效。 我们的城市更新也不应片面追求高密度,楼层越高越好的理念是一个误区,我们觉得 应该在法规中规定, 绿色、 环保、 低碳的要求, 及对于自然风光的留取与保护方面的规定,
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宜居、愉乐的理念贯穿于建筑与改造中。城市更新是对建筑更高一层的要求,城中村不可 不谓是充分利用了空间,以至于密不透风,各种农民房之间没有空隙,城中村是满足基本 住的需求的,我们需要更高层次的要求,包括更高的精神层次的要求,所以才要改造,才 要更新。我们的法规中更多的是关于冰冷的利益的分配和博弈,而没有温情的规定,对人 们的精神要求的规定不够。 林语堂曾说过:“最好的建筑是这样的,我居住其中,却感觉不到自然在哪里终了, 艺术在哪里开始。”这也许就是人们所追求的居住之所。 深圳提出城市更新单元的概念,不是以一个项目单独来批,而是以更新单元来审批, 政府可以同时整体规划,对一些涉及公共设施的建筑,诸如:幼儿园、学校、医院、地铁 站、公园、超市、绿地、草坪等人们必须的设施予以统筹安排,甚至于娱乐、游玩、寺庙, 关乎人们精神家园的设施等,均可以一应俱全。改变了过去那种短视的开发只要房子,不 要配套的做法,在此给予了杜绝。 这种片面追求容积率,不要其他配套设施的做法,是违背人类居住的本能要求的,代 表人与自然和谐相处,20 世纪现代主义的日本建筑大师,安滕钟雄说过:“如果能够把花 草树木流水光和风,根据人们自己的意愿,从自然界中提炼出来,那么人间就接近于天堂 了” 实践已一次次证明,豪宅区往往是低密度,越是接近自然,房产的价值就越高。 根据《深圳市城市更新办法实施细则》第十五条规定,城市更新单元规划的编制必须 符合以下原则: (1)优先保障城市基础设施、公共服务设施或者其他城市公共利益项目。 (2)充分尊重相关权利人的合法权益,有效实现公众、权利人、参与城市更新的其他 主体等各方利益的平衡。 (3)研究已批法定图则规定的各类用地性质和开发总量,深化、落实法定图则规定的 各类城市基础设施和公共服务设施用地规划指标和空间布局。 (4)鼓励增加公共用地,提高绿地率和绿化覆盖率,降低建筑密度,节约集约利用土 地。 (5)推进文化遗产融入城市发展,保护城市肌理和特色风貌,改善生态环境和人文环 境,鼓励节能减排,促进低碳绿色更新。” 虽然我们也考虑了这些因素,但是上述这些规定只是宣传式的、口号式的,实践中没 有可供落实的详细规定,所以,往往成为一种不能落地的形式主义规定。所以说我们的法

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规对人文、精神、自然保护的要求要做更详细的规定,这才能使“城市更新”四个字更加 名副其实! 国外在这方面的规定,却是比比皆是,如:美国的亚利桑那州是著名的仙人掌之乡, 高大的仙人掌比人还高,为了保护当地独特的自然景观,当地政府立下重罚保护仙人掌, 破坏或者掰掉仙人掌,规定了最高 25 年的牢狱惩罚。 新加坡不允许在滨水区域建设高层建筑。新加坡法律规定,直径超过 1 米的大树都需 要得到政府批准才能砍伐,旧区重建中除非迫不得已,大树才会被移掉等。 6、完善的交通系统整体地下化 拉德芳斯的另一神奇之处在于,具有世界上最完善的交通系统,完美地实现城市的功 能。拉德芳斯交通系统整体地下化,致使我们在地面上几乎看不到一辆汽车。 拉德芳斯是欧洲最大的公交换乘中心,RER 高速地铁、地铁 1 号线、14 号高速公路、2 号地铁等在此交汇。其四周是一条高高架起的环行高速路,裙楼中间是一个巨大的广场, 上面有花坛、小品、雕塑等等,但没有任何车辆行驶,因为该广场也建在空中,底下是公 路、停车场和公共汽车站。 这里还建成 67 公顷的步行系统,对于拥挤的巴黎市区来说,67 公顷的步行系统简直 就是行人的天堂。集中管理的停车场设有 2.6 万个停车位。 这里还建成占地 25 公顷的公园, 商务区的十分之一用地为绿化用地, 种植有 400 余种 植物; 建成由 60 个现代雕塑作品组成的露天博物馆。 优美的环境和完善的设施每年吸引约 200 万游客慕名而至。 由于优越的地理位置、 良好的公共运输系统、 完整的都市计划及高生活水准的前提下, 使拉德芳斯得天独厚才能成为欧洲最佳的商务办公区。 我们的城市更新,往往分块而治,各块之间、各种交通工具之间的衔接、接驳不能很 好地多方面考虑,造成脱节,造成极大的不方便,不能充分体现对人性的关怀。希望我的 国家能有这种伟大的改造,实现城市更新的真正的目的,而不是为改造而改造,能为后代 留下一些传世的杰作。

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二、西方国家在旧城改造与更新中的历程 城市更新中旧城的保护与更新出现的诸多问题,如城市更新主体如何确定;更新的内 容、“适度”保护的平衡点是什么;保护与更新的关系如何处理;政府、当地居民、开发 商各自扮演的角色,利益的分配和博弈;城市更新所需的资金如何筹集等等。因此,广泛 了解国际有关城市在这方面的实践探索,借鉴其经验教训,对于推动城市更新具有一定的 意义。 在 20 世纪初,英国就开始了以拆除重建为主要手段的清除贫民窟运动。二战以后,为 了能从战后废墟中恢复,消除战争破坏的影响,解决住宅匮乏问题,西方国家的许多城市 都曾经开展了大规模的“城市更新”运动。城市中心被战争毁坏或者并未毁坏的老建筑被 大量拆除,以近现代城市规划为理论基础,建起各种现代化的摩天大楼,促进了欧洲的经 济复苏。 例如,法国建筑师勒·柯布西埃在国际建筑协会年会提出著名的《雅典宪章》,奠定 了现代城市规划与设计的基石,基本论点将城市功能划分为居住、工作和游憩三大部分, 并由便捷有效的交通体系将其连接起来;“在高密度地区应利用现代建筑技术建造高层集 体住宅”,“留出较大空地作为公共文体活动并获得阳光、空气和景色”,“住宅区应规 划成安全、舒适、方便、宁静的邻里单位”。他在城市规划与设计方面的“现代城市”理 论、霍华德的“田园城市”理论、赖特的“广亩城市”理论,被称为 20 世纪三个最主要的 “空想主义城市”理论。倾向于扫除现有的“充满麻烦”的城市结构,代之以一种崭新的 “理性”秩序。所有老房屋和道路均被铲除,代之以一个重新规划的由“快速路+绿化+摩 天楼”组成的新城市。 对城市中心区土地的需求也是旧城大规模改造的重要动因。 20 世纪 50-60 年代是西方 各国又一次迅猛发展的时期,对城市土地的需求不断高涨,从而导致大规模的城市更新。 另一方面,集约型的大城市住宅,对经济的发展有极大的推动作用。城市更新运动是二战
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后形成的国际金融资本与跨国垄断集团,试图利用政府补贴以低廉的成本获取宝贵的城市 中心区土地而不断对政府施加影响的结果。 大规模改造为主的“城市更新”运动很快就受到了来自各方面的质疑和批判。如美国 规划学家简·雅各布斯, 作为“最值得珍惜的公共知识分子”之一, 在其 1961 年出版的名 著《美国大城市的死与生》中指出,大规模改建摧毁了有特色、有活力的建筑物以及城市 文化、资源和财产。她提出“城市生态学”作为一种新的城市重建原则。根据对美国 20 多 个大城市的考察她还指出,大规模改造并没有真正解决贫民窟,仅仅是将贫民窟转移到别 处,并且还在更大的范围里造就了新的贫民窟。 该书被如麻省理工学院(MIT)、哈佛、斯坦福等著名院校学生必读书目,并成为包括社 会学研究在内的许多研究领域的常见参考书。 该书对美国城市更新政策进行了猛烈的抨击,认为美国城市更新中“强制征购权”的 使用,不但造成了对私权的强烈侵犯,而且造成了社会阶层的分离,并造成了社会多样性 的消失。大规模改造计划缺少弹性和选择性,排斥中小商业,必然会对城市的多样性产生 破坏,是一种“天生浪费的方式”。她提出从追求洪水般的剧烈变化到追求连续的、逐渐 的、复杂的和精致的变化。 这些观点对我国当今的城市更新具有警示作用,她的理论在中国得到许多有见识的地 产名家的重视。她在其后来发布的《集体失忆的黑暗年代》,指出文明不会永远存在,一 旦我们开始遗忘,它很快就会消失的观点。 美国城市设计学家克里斯托弗·亚历山大在 《城市并非树形》 一文中,运用数学集合的 概念,将城市结构形态划分为树形结构和半网络结构。 区分了“天然城市”和“人造城市”。 对大规模改造提出了尖锐的批评,他认为,大规模改造所用的统一形体规划否定了城市文 化价值,并将城市功能彼此分离,因而是极其荒谬的。大规模改造对现状采取完全否定的 态度,忽略和摧毁了城市历史环境中存在的诸多有价值的东西,不但不经济,而且导致了 城市宜人环境的丧失。他主张用中、小规模的包容多种功能的逐步的改造取代大规模的单 一功能的迅速的改造,同时对历史保护区内的新建筑的建设进行严格的控制。 在这种批评与反思,社会各方的反对声音的影响之下,从 20 世纪 70 年代开始,内容 与形式单一、以开发商为主导的大规模改造计划逐步退出历史舞台,美国大规模的城市更 新运动于 1972 年停止, 但其造成的影响却一直延续到现在, 取而代之的是多样化的人居环 境建设和对“住区可持续发展”的追求。 三、外国在旧城改造与更新中对历史遗迹的法律保护

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纵观西方国家旧城改造与更新的发展历程,可以发现相关的制度建设在所有国家都受 到高度的重视。主要体现在制定法律法规、建立行政管理体系等等,国外更注重的是城市 在更新中的对有价值的建筑的保护法律。 法国是世界上在城市更新中,第一个对历史建筑和旧城保护相关法律的国家,制定了 世界上第一部保护文化遗产的现代法律。法国在 1913 年颁布的《保护历史古迹法》,全面 细致地规定了历史古迹保护范围、申请保护的行政程序、享受的税收优惠等。1962 年在文 化部长马尔罗主持下,法国对遗产进行了一次大规模的清点造册,颁布了《历史街区保护 法》(通常称“马尔罗法”),该两部法规构成法国现代对旧城保护法律体系的核心内容。 法国《保护历史古迹法》规定了被列入文物建筑的保护,国家拥有保护的权力,房主 有对文物建筑进行维修的责任,维修必须在“国家建筑师”的指导下进行,同时政府可以 依法给与补贴。《历史街区保护法》是将具有历史价值的整个街区划定为保护区,对区内 建筑不得随意拆除,维修改建等也要经过国家建筑师的指导,符合规划要求的修缮可以得 到政府的资助,并享受减免税赋的优惠。此外,法国还制定有《景观保护法》除建筑外, 树木、瀑布、悬崖峭壁等极具艺术价值的自然景观,也被纳入到了法律保护范围之内。 1973 年颁布的《城市规划法》是一部专门针对城市更新改造中,对作为文化遗产的历 史街区实行的整体保护主义。无论所在街区是否同意,都必须遵从该法律。该法律具有强 制性,那些因不遵守历史街区长期规划而擅自施工、破坏原有城市景观者,将受到法律追 究。 英国也是较早制定城市更新相关立法的国家,在许多与城市的规划和建设相关的法律 中,都涉及到对历史建筑及街区和古城的保护和改建。 英国最早的立法是 1882 年的《古迹保护法》,规定无人居住的建筑可由国家收购或由 国家监督, 包括巨石阵等在内的 21 项古迹遗址受国家保护, 并开启了私人古迹国家保护化 的道路。 后该法的修正案将保护内容扩大到宅邸、 农舍、 桥梁等有历史意义的普通建 (构) 筑物。《1913 年古迹综合及修订法》更进一步,土地所有者有修复的义务,拒绝修复将会 受到惩罚,开启了古迹保护强制性的先河。 新加坡在 1989 年将“新加坡历史和文化遗产保护”写入政策指导,使保护法律化。 1996 年, 新加坡对保护方针进行修改, 总的方针是“修旧如旧”, 鼓励旧建筑拥有新用途, 这方面业主具有较大的灵活性,鼓励创造性修护并使保护区更具地方特色。例如唐人集居 的牛车水、印度人聚居的小印度、餐饮、娱乐、购物为一体的克拉码头等旧城经过改造, 既保留着原汁原味的殖民时代风貌,又焕发出崭新的现代光彩,与周边现代化的城市景观 形成了鲜明但又丝毫不冲突的画面,和谐共处,成为新加坡著名的旅游景点。
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新加坡政府为旧建筑的改造划好绝对严格的红线,任何人不得逾越,在红线以内,开 发商才拥有很高的自主权。 日本、韩国均有的《文化财保护法》,韩国“文化财保护法”第 2 条规定,人为、自 然形成的,国家、民族、世界性的遗产,具有历史、艺术、景观价值高的文化财,分为有 形文化财、 无形文化财、 纪念物、 民俗材料等予以保护。 美国的 《国家历史文物保护法》 、 《考古资源保护法》等,都对于历史文化的保护起到了重要作用。美国量刑委员会于 2002 年 11 月生效的“文化遗产犯罪量刑准则”,有关文化遗产犯罪的法律在量刑比普通的财产 犯罪大约高出 25%刑期。 国外的城市更新中成立的行政管理机构,一般由政府与专家组成有关的管理机构,更 多的侧重保护文物古建筑方面。 法国巴黎大区文物事务领导小组下设大区文物建筑保护管理委员会、大区遗产清查管 理委员会、大区考古保护管理委员会、人种学顾问管理部门和博物馆顾问管理部门,分别 对有关的对象进行管理与保护。古城文物保护中,任何与此相关的举动必须经过上述有关 机构的决议。 英国由英国国家遗产委员会、英国建筑学会等法定监督咨询机构,负责文化遗产文物 古迹的保护管理。 新加坡城市更新管理部门, 最早是改良信托局(SIT)发展到现在的新加坡城市再开发总 署(城市更新局)(URA),对新加坡的旧城改造起到很大的作用。城市更新局从 1971 年开 始制定城市发展规划,每 10 年修订一次。城市更新局的一个重要理念是:公众参与,共同 抉择。社会大众、政府部门、私人机构共同参与城市规划决策,创造出一个多元化国际化 城市。 日本政府机构中有常设的咨询机构,提供此方面的技术与监督。韩国设立了文化财委 员会,为独立的咨询审议顾问机构。 虽然,我国某些城市也有类似的管理机构,但是往往成为无所作为的摆设,关于古城 改造新城建设的重大规划与决策没有一言九鼎的作用。我们应该认识到保护生态环境是为 了人的肌体,保护历史环境却涉及人的心灵,这也是现代化建设的必要内容。 历史遗迹的保护对象表面看仅限于各种建筑物,但是实际涉及一个城市建设的系统工 程,涉及诸如城市规划、城市经济、休闲旅游业、环境政策、住房供给和城市重建等。看 似陈旧的古老建筑,因为拥有厚重的历史文化和沉淀,赋予了这些建筑旺盛的生命力,成 为人们心灵的慰藉,精神的寄托。是城市更新中重要的一环,在城市更新中占有重要的地 位。
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四、深圳城市更新法规的完善 我国对城市更新没有形成有说服力的理论研究,由于中国的经济发展也就进行了 40 多年,城市更新注重在实践中的运行,而理论上的研究甚是缺乏。 深圳作为我国经济发展的前沿,在城市更新方面走在中国前列。 深圳不再沿用以前的“城中村改造”、“旧村改造”、“旧城改造”等表述,而采用了 更时尚、符合现代建筑气息、更注重城市品质和内涵提升的“城市更新”概念。 (一)在城市更新法规中,深圳有多项制度创新 主要实行以下几个制度: 1、实行年度计划管理制度 城市更新年度计划包括城市更新单元规划制定计划和年度实施计划两部分,以实行常 态申报的形式,将每一年度的城市更新单元规划进行编制,对将要实施的拆除重建类及综 合整治类更新项目做出计划安排,加强城市更新的计划管理,保障城市更新工作的有序进行。 政府可以总体规划公共设施设备,使得城市更新能的功能一体化,改变过去独立单个项目 规划的弊病。缺点在于列入计划的时间过于漫长,对资源、资金造成浪费。 2、首次提出城市更新单元规划制度 对城市更新单元的划定原则和城市更新单元规划的制定程序进行了规定。城市更新单 元要按照有关技术规范,综合考虑道路、河流等自然要素及产权边界等因素,划定相对成片 的区域作为城市更新单元,制定城市更新单元规划。 城市更新不再以项目为单位,而是更新单元为单位进行规划,可综合考虑单元内的规 划和配套设施安排,尤其是对单元内存在多个更新项目的,可以平衡各项目利益,保证配 套设施落地,有效避免了以前按项目进行规划的弊端。按照以前做法,旧改规划按项目进 行, 如某一片区内有两个更新项目, 按规划需安排一所学校时, 由于无法平衡项目间利益, 往往两个项目都不愿意接收学校落地,造成公共设施建设困难,无法实现完善城市功能的 改造目标。 缺点是规划整体性重在一个单元内,不是整个大面积城市的统筹,难免还是陷入小圈 子规划。 3、改造主体的确定方面,变事先确定为事后确认制度 更新办法出台前,根据城中村改造暂行规定,改造主体的确定,主要先由社区集体股 份公司引入合作开发商、或街道选择开发商,报区政府备案确定;改造主体确定后,方可 开展拆迁谈判工作,拆迁补偿完成后办理相关行政许可手续。

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更新办法出台后,在改造主体方面充分发挥市场的配置作用,改造主体可以通过“收 购”、“协议”等方式,协议可以是买卖、原地和异地安置、作价入股合作开发等形式, 而协议的原则是平等、自愿的市场原则,由企业或个人先行完成补偿收购后,再报区政府 确认的方式进行。 到政府审批这一关时,最困难的拆迁补偿谈判已经结束,政府的职能由原来的大包大 揽变为了以市场为主导的原则,政府退出了一个环节,这是一个巨大的进步。 由谁来做城市更新改造主体,由业主说了算。企业、个人协议收购更新单元内物业, 收购完成,形成单一权利主体后,再向区城改办等有关部门,申请办理改造实施主体确认 手续。 (二)补缴地价标准化,避免暗箱操作 根据深圳市城市更新办法第三十六条至第三十九条规定,深圳市城市更新办法实施细 则第四节地价计收的有关规定,拆除重建项目按照原有用地权属和用途,分为以下六类情 况,相应分别规定了补缴地价的标准。 1、 城中村情况: 特区内外采用统一的地价政策, 即新建建筑容积率在 2.5 及以下部分, 不再补缴地价;建筑容积率在 2.5 至 4.5 之间的部分,按照公告基准地价标准的 20%补缴 地价;建筑容积率超过 4.5 的部分,按照公告基准地价标准补缴地价。 本地价标准所称城中村是指深圳市城市化过程中依照有关规定由原农村集体经济组织 的村民及继受单位保留使用的非农建设用地的地域范围内的建成区域。 2、旧屋村情况:现状占地面积 1.5 倍的建筑面积不再补缴地价,超出部分按照公告基 准地价标准补缴地价。指 1993 年 7 月前已经形成的住宅建筑为旧屋村。 3、工业区情况:分为以下四种情况: (1)拆除原有工业区的项目,改建为工业用途或者市政府鼓励发展产业的,原有合法 建筑面积以内部分不再补缴地价; 增加的建筑面积按照公告基准地价标准的 50%缴纳地价; (2)拆除原有工业区的项目,改建为住宅、办公、商业等经营性用途的,原有合法建 筑面积以内部分,按照其改造后的功能以公告基准地价标准计算应缴纳的地价,扣减原土 地用途剩余公告基准地价标准计算地价;增加建筑面积部分,按照其改造后的功能和土地 使用权使用期限以市场评估地价标准计算应缴纳的地价(宝安龙岗除外)。 (3)拆除重建类工业区升级改造项目升级改造为物流用途的,按照《办法》第三十八 条第一款、第三款规定计收地价,其中,物流用地的公告基准地价按照工业和商业公告基 准地价的平均值测算。

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(4) 拆除重建类工业区升级改造项目升级改造为研发用途的, 研发用地的公告基准地 价按照工业和办公公告基准地价的平均值测算。 4、边角地、夹心地、插花地等零星用地: (1)边角地、夹心地、插花地等零星国有未出让用地,或者改造后划分为多个地块且 地上建筑物包含多种用途的,在进行地价测算时,应以改造后各种用途建筑物的总建筑面 积和出让给项目实施主体的开发建设用地总面积分别计算各种用途建筑物的平均容积率。 (2)项目包含边角地、夹心地、插花地等零星国有未出让用地的,改造后零星用地面 积根据平均容积率分摊的建筑面积,按照以下标准进行地价测算: A、零星用地已进行转地补偿的,按照市场评估地价标准测算; B、零星用地未进行转地补偿的,按照公告基准地价测算。 5、 完成功能改变的建筑物实施拆除重建: 自改变功能补签土地使用权出让合同或者补 充协议、增补协议起未超过 10 年的,按照未改变功能前的土地用途计算地价;超出 10 年 的,按照改变功能后的土地用途计算地价。 6、其它情形的用地:按照其改造后的功能以公告基准地价标准计算应缴纳的地价,扣 减原有合法建筑面积按照原土地用途剩余公告基准地价标准计算的地价。 此外,以下四种特殊情况按照下列特殊的规定予以办理: 1、 市政府 2006 年发布的 《关于宝安龙岗两区自行开展的新安翻身工业区等 70 个旧城 旧村改造项目的处理意见》 确定的 70 个项目, 改造后原有城中村用地面积根据平均容积率 分摊的建筑面积,按照《办法》第三十六条规定进行地价测算;原有旧屋村用地面积根据 平均容积率分摊的建筑面积,按照《办法》第三十七条规定进行地价测算;其余用地根据 平均容积率分摊的建筑面积,按照改造后的功能和土地使用期限,以公告基准地价标准进 行地价测算。 2、出让给项目实施主体的用地包含多个地块的,以项目为单位测算并计收地价总额, 并按照改造后地上建筑物功能和面积,按比例进行地价分摊,作为确定单个地块土地使用 权出让合同地价金额的依据。 3、项目地下空间的开发、利用和管理应当遵循保护资源、城市基础设施和公共服务设 施优先的原则,在符合全市地下空间开发利用专项规划及相关规划的基础上,在城市更新 单元规划中予以统筹规划。 4、 项目拆除范围内规划开发的地下空间, 未被规划用于城市基础设施和公共服务设施 的,其地下空间土地使用权可结合该项目土地使用权一并出让给项目实施主体,地价按照

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地上建筑物地价测算规则进行测算,并以地下空间地价修正系数予以修正,纳入项目整体 地价计收。 (三)拆除重建程序复杂 拆除重建类城市更新项目比起新建项目, 有拆除和重新建的前期程序, 非常繁琐复杂, 与当今提倡的简化行政审批手续,简政放权的政策格格不入,正因为手续繁琐,所以造成 一个项目的审批时间周期长,造成改造主体的资金预算紧,成本上升,最终转嫁成由购房 人买单,成为造成房价上涨的因素之一。深圳市对此程序问题做了详细的规定,在此不再 详细赘述,简述如下: 1、制定城市更新单元规划计划:必须符合深圳的有关规定,更新单元计划的申报主体 按照以下方式确定: (1)权利主体自行申报。其中城市更新单元内用地属城中村、旧屋村或者原农村集体 经济组织和原村民在城中村、旧屋村范围以外形成的建成区域的,可由所在原农村集体经 济组织继受单位申报。 (2)权利主体委托单一市场主体申报。 (3)市、区政府相关部门申报。 以旧住宅区为主的城市更新单元,应当由区政府组织开展现状调研、城市更新单元拟 订、意愿征集、可行性分析等工作,由区城市更新职能部门申报。 计划申报主体负责申报更新单元计划、委托编制城市更新单元规划等工作。 2、土地及房屋确权、登记:更新单元计划经市政府批准后,在城市更新单元规划编制 之前,计划申报主体应当向主管部门申请对城市更新单元范围内的土地及建筑物信息进行 核查、汇总。 主管部门根据计划申报主体提供的土地使用权出让合同、用地批复、房地产证、旧屋 村范围图、建设工程规划许可证、测绘报告、身份证明等材料,对城市更新单元范围内土 地的性质、权属、功能、面积等进行核查,将核查结果函复计划申报主体;并对地上建筑 物的性质、面积等信息进行核查和汇总。 城市更新单元内土地和建筑物需完善手续的,应当尽快按照相关程序加以完善。 3、城市更新单元规划的编制和报批:计划申报主体应当委托具有相应资质的机构,结 合主管部门的土地核查结果,编制城市更新单元规划并报主管部门审查。 土地及建筑物信息核查和城市更新单元规划的报批应当在更新单元计划公告之日起一 年内完成。逾期未完成的,主管部门可以按有关程序进行更新单元计划清理,将该城市更 新单元调出计划。
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4、取得城市更新单元规划批复: (1)征求意见:主管部门在受理城市更新单元规划申报材料后对申报材料进行核对, 申报材料的内容和深度不符合相关技术要求的, 书面答复申请人并说明理由; 符合要求的, 向区城市更新职能部门征求意见。城市更新项目涉及产业发展的,还应当征求市产业部门 的意见。 (2) 区城市更新职能部门核查: 区城市更新职能部门对城市更新单元的规划目标及方 向、配建责任、实施分期安排等进行核查,市产业部门对城市更新单元的产业现状、产业 定位是否为市政府鼓励发展产业等情况进行核查和认定,将书面意见反馈至主管部门。 (3)公示:主管部门根据已生效的法定图则等规划对申报材料进行审查,在收到相关 部门意见后形成规划草案,会同区城市更新职能部门在城市更新单元现场和本部门网站上 进行不少于 30 日的公示,公示费用由申请人承担。 (4)函告:公示结束后,主管部门对相关意见进行汇总和处理,并对城市更新单元规 划草案进行审议。审议通过的,函复申请人。城市更新单元规划涉及未制定法定图则地区 或者改变法定图则强制性内容的,还应当按程序报市政府或者其授权的机构批准。 (5)公告:城市更新单元规划经批准后,主管部门在本部门网站上就规划内容进行公 告,并将相关内容函告区城市更新职能部门。 城市更新单元规划的批准视为已完成法定图则相应内容的编制和修改。经批准的城市 更新单元规划是相关行政许可的依据。 5、办理改造实施主体确认:改造单位协议收购更新单元内物业,办理改造实施主体确 认,取得改造实施主体确定文件; 6、 规划国土委管理局申请办理相关行政审批事项: 在管理局用地科办理建设用地方案 图、管理局规划科办理建设用地规划许可证; 7、补签土地出让合同:补缴地价,补签土地出让合同,在管理局用地科签订土地使用 权出让合同; 8、其他事项报建审批手续:签订土地使用权出让合同后,参照新建建筑工程程序及流 程办理其他事项报建审批手续。 (四)深圳法规尽量避免强拆 按照《2010 年深圳市城市更新单元规划制定计划申报指引》,申报城市更新单元为单 一宗地的,经占建筑物总面积 2/3 以上且占总数量 2/3 以上的权利主体同意改造后,方可 进行申报;申报城市更新单元内涉及多个地块的,达成改造意愿地块的面积占到更新单元

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用地面积 4/5 后,方可进行申报。项目纳入计划后,必须按照城市更新办法的规定,形成 单一主体方可实际实施。这里必然就有不同意拆除赔偿的如何处理的问题。 我国 1949 年建国之初在宪法中确定了“国家基于公共利益, 可以征收或者征用私有财 产,并对私有财产进行合理补偿”,方才会有强制性的公私合营,全部国营化。到了 70 年代,在改革开放初期,中国尚不存在大规模的商业性的城市更新活动,对私有财产动用 强制征收权还没有引起社会的注意。 到了 1992 年,改革开放中期,土地使用权作为一种财产权可以流转之后,商业性的城 市更新活动开始大规模出现后,城市更新活动中,都是政府动用“强制征收权”从原业主 手中收回土地使用权,然后无偿、低价或高价交给新的土地使用方手中,由拆迁所引发的 原业主的抵抗活动便开始越演越烈, 并演变成自焚、 自杀、 甚至恐怖袭击的恶性社会事件。 强制征收权所导致的社会矛盾越来越多,甚至极大降低了政府的执政威信。 当改革进入深水区,2001 年 6 月 13 日国务院公布了《城市房屋拆迁管理条例》,2011 年,取代上述条例颁布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》,终于规定政府应将商业性 的城市更新和基于公共利益的城市更新活动加以区分,将城市更新中商业性和非商业性区 别开来。虽然条例中仍然混淆了在城市更新中对房屋的征收和土地使用权的征收,对农村 土地的征收等,有待法规的进一步的完善,但是这已经是一个很大的进步。 深圳早在 2009 年的《深圳市城市更新办法》中,就明确了在商业性城市更新活动中, 改造主体要以市场原则来获取土地使用权。在新的城市更新规则下,原业主获得了他们拥 有的权利,对商业性城市更新活动有了“话事权”。 任何事情均有两面性,于是,城市更新活动的周期大大拉长,项目推进困难,进行商 业性城市更新的开发商的商业利润也被大幅度降低。 香港、台湾地区有“多数决”机制。但是他们在动用“强制权”非常严格,要遵循同 时满足“基于公共利益、公平赔偿、特定程序”三个条件,绝不是政府可以随意动用的权 力,需要在法律的框架内,由法院授予权力。目前,香港、台湾地区也看到了强制拆迁所 带来的社会危害,也正在修订完善城市更新方面的一些做法。 中国的城市更新对于拆迁,早期“政府主导”政府可以动用的“公权力资源”和以及 政府手中所拥有的“强制力”干预拆迁,但随着当今法治社会的到来,对私权的保护越来 越严格,政府行政执法越来越规范,在城市更新中,特别是商业性城市更新中,动用“公 权力资源”和动用“强制力”将越来越不符合社会发展的需求。“政府主导”转变为“市 场主导”是必然的结果。

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充分吸引国外城市更新的先进经验,建立起城市更新中政府、开发商、原业主的三方 合作伙伴关系,在互相尊重、互相合作的方式下,才能真正有效推动城市更新前行。 拆迁补偿标准是城市更新中的重点、难点。深圳的拆迁补偿标准虽然政府有制定,但 是在商业性城市更新中,只具有指导作用而不具有强制力,政府所能做的只是提供制定谈 判价格基准的思路,具体的拆迁谈判价格基准是由拆赔双方经过谈判博弈予以确定。这是 一个漫长而痛苦的过程。我们觉得,政府应该制定明确的拆迁补偿标准来约束拆迁补偿中 的价格。 新加坡在这方面的做法值得借鉴。新加坡 60 年代独立时,住在破旧房屋内的就有 130 多万人,占到总人口的近 70%,城市更新拆迁量很大。政府首先通过颁布拆迁法和土地征 用法,获得土地。法律同时规定,给被拆迁户的补偿按照市价补偿,为防止炒地皮,补偿 土地的市价是征用之前某年的市价。1995 年政府进行修改,以后征用土地的补偿标准将按 征用时的市场价格确定。 瑞典、法国也采用若干年前的被征土地的市场价格,其目的是为了抑制土地投机。瑞 典是以 10 年前该土地的市场价格为标准来计算土地征用补偿价格的。 法国虽然参考土地征 用日的被征土地周围土地市场价格,但是还要以最终裁决日一年前的被征土地的用途为准 确定地价。法国的这种做法实际上是相对冻结了土地的价格,同样是为了防止投机买卖土 地。 新加坡的拆迁对于旧房子,按照不同的面积和价值,确定非常明细的赔偿率,令到拆 迁比较容易。

参考资料 1、朱自煊. 中外城市设计理论与实践. 国外城市规划,1991.03 2、朱自煊. 中外城市设计理论与实践(续). 国外城市规划,1991.04 联系方式: 手机:18826523458 邮箱:xyslaw@126.com

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