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浅谈农村土地使用权市场


浅谈农村土地使用权市场 浅谈农村土地使用权市场
资源环境学院 土测 05-1

现状
长期以来,由于制度与政策等方面的制约,我国农村集体所有制组织的土地 不能有偿让与他人使用,除农村建房所需的宅基地由集体组织无偿提供外,其他 人不能享有农村所有土地的使用权。这样,一方面使一些个人和单位无偿的占有 农村集体所有的土地,造成土地资源的浪费。同时

,由于农民无权买卖,土地的 流转权实际掌握在少数干部手里,便有人通过以权谋私、贿赂等手段,强占、乱 占、廉价乱买乱卖、乱租集体土地,损害农民利益。从而引发基层腐败、土地纠 纷、财务混乱、干群关系紧张、农民上访等不稳定现象。另一方面作为集体所有 制组织所有的重要资产即集体所有的土地却失去了财产性, 不能为集体组织制造 资产升值。1998 年修订的《土地管理法》规定了土地使用权可依法转让(包括 采用出让、转让和出租等形式) ,并对集体土地使用权转让规定了限制条件。但 至今,国务院对农村土地使用权的出让与转让办法尚未做出具体规定。近年来, 各地在农村土地使用权的出让和转让上作了许多尝试,有的采取出租的方式,有 的采取买卖(含拍卖)的方式,也有的采取承租的方式。总的看来,农村土地的 有偿使用也是有两级市场: 一级市场是集体组织将其所有的土地使用权让与土地 使用者,即土地使用权出让;二级市场是土地使用者再将其取得的土地使用权让 与他人,即土地使用权转让。 社会主义新农村建设提出了土地适度规模经营问题。事实上,中央早就多次 在涉农文件中提出鼓励有条件的地方适度规模经营,在尊重农户意愿、保护农民 利益的前提下依法流转土地。中国农业现代化过程中,最大的瓶颈就是土地家庭 经营规模太小。所以,各地几乎都有探索土地向规模经营流转的实践和经验。凡 是农村经济发达的地方,都与家庭承包土地向经营大户集中、向集约化生产转变 有关。虽然农村土地流转现象已经十分普遍,但有两个薄弱环节:一是所谓“依 法流转”,“法”在哪里呢?且莫说国家的《农村土地流转法》还没有,就连地 方性的暂行或试行法律法规都没有;二是流转过程的价格随意性大,如何流转基 本上是由地方政府所垄断,与市场经济潮流格格不入。随着新农村建设的推进,

各地政府把土地向规模经营集中作为新的重大举措和实践。 目前由农民自愿与政府推动相结合的农村土地使用权流转已在我国拉开了 序幕,但是现实中出现了许多问题。 (一) 土地承包经营权流转的弱市场化 所谓弱市场化流转是指在农村土地使用权流转过程中, 虽不再是行政性配置 土地资源,但又或多或少地留有计划指令式的印迹,并且与市场机制固有缺陷所 引致的自发无序重叠,表现出农村土地流转中市场化流转特征的不明显或不具 备,从而制约着农村土地的规范有序流转和土地资源配置效率的提高。在现行土 地承包经营权流转中, 土地作为一种生产要素, 其本身要求按市场规律进行流转, 而且我国法律政策取向也倡导其市场化流转,但是,由于土地承包经营权流转是 农民自愿与行政推动相联系的,一些乡村推行的土地流转,并没有按市场规律要 求来操作,存在着市场化流转特征不明显或不具备的现象。具体表现在: 1.供需不平衡 一方面,由于农业比较利益偏低及城镇化、工业化的推进,大量农村劳动力 逐渐离开农业从事二、三产业,农地闲置,出现农地供给市场。另一方面,由于 现行土地政策的不合理,土地承包经营权流转的有效需求严重不足,出现市场供 给大于需求的现象,土地承包经营权流转市场呈现高度的“买方市场”态势。这 从土地流转价格可见一斑。目前,农户之间大量自发的土地承包经营权流转价格 相当低廉,有的甚至还出现倒贴现象。农村土地使用权流转市场存在严重的供需 失衡现象。 以致在我国这样一个人均耕地远低于世界平均数, 人地关系矛盾尖锐, 土地严重缺少的国家,却有大量农地显性或隐性撂荒。 2.操作不规范 目前,土地承包经营权流转的操作极不规范。一是流转的程序不规范。有的 农户不通过村社集体经济组织确认便私自转包租赁土地, 有的村集体经济组织不 通过村民大会或村民代表大会讨论通过便将集体的机动地转让出去。 二是流转的 主体不规范。有些地方,业主不是与农村集体经济组织、农户承包地经营权拥有 者签订协议,而是与乡镇政府或县级某部门签订协议,与农村土地集体所有制及 相关的法律政策相违背。三是流转的合同不科学、不完善。目前,土地承包经营 权流转多数是口头协议,没有明确双方的权利和义务。即使有合同,其内容也没

有统一和规范。还有一些地方的土地流转合同业主与农户之间的责、权、利关系 都没有明确的规定,也无违约责任和保障条款,流转期限与土地第二轮承包期不 一致, 也没有充分考虑今后市场变化的因素。 有的合同甚至与现行的法律、 法规、 政策相违背。土地承包经营权流转的不规范、不稳定,使受让户对土地的预期和 安全心理不足,制约了土地流转市场的发育。 3.管理不科学 土地流转由于管理不科学,现实中自发性流转与强制性流转并存。虽然土地 承包经营权流转已成为比较普遍的现象,但真正的农地流转市场还没有形成,转 出、转人之间缺乏足够的信息联系,阻碍着土地流转在更大的范围和更高的层次 上进行。部分乡政府和村社集体经济组织工作不到位,指导乏力,对土地承包经 营权流转听之任之,放任自流,完全处于一种自发状态,表现出流转的自发性。 土地承包经营权,一般在本村农户之间流转,多在亲戚、朋友或相互关系较好的 村民之间私下进行,一般期限是半年至5年,且大多不报村集体经济组织备案, 极易出现纠纷。这种仅限于本村、小规模的土地承包经营权流转,主要是解决一 些土地抛荒的问题, 经济效益并不明显。 在大量存在承包经营权自发流转的同时, 又存在强制性的一面。即流转依靠的是非市场机制,主要通过集体组织运用行政 力量进行调整,并且有些地方乡政府和村社集体经济组织,出于调整产业结构, 扩大生产规模的需要而急于求成,不尊重农民的意愿,随意收回农民的承包地, 进行重发包、出租或集体统一经营,强制性地推动土地流转。 4.机制不完善 土地流转的目的在于提高土地资源的配置效率, 流转的原则本应是谁出价高 就将土地配置给谁, 出价高的土地经营者一般都具有较高的技能和优越的生产条 件,能取得较高的经营效率,但在我国土地流转是运用行政力量推动的,市场机 制不够完善,土地流转是无偿或低偿的,其流转信息、流转价格都缺少市场机理 的作用,这些都与土地配置效率原则格格不人的。 (二) 集体建设用地使用权的隐形入市 1.隐形入市流转量大,规避法律行为泛滥 在现行法律法规下,我国集体建设用地使用权原则上是禁止人市流转的。只 有两种法定的情况下才可能作为交易客体进行流转:一是将集体建设用地使用权

人股、联营形式兴办企业,二是乡镇的集体企业因破产、兼并时转移依法取得建 设用地使用权。但在现实中,农村集体建设用地使用权入市流转却在大量发生。 随着城市化进程的加快,许多农村集体建设用地,尤其是近郊的农村集体建设用 地,市场流转的需求量非常大,其流转趋势不可阻挡,出现隐形人市的状况。 集体建设用地在大量隐性人市流转的情况下,规避法律行为泛滥。有的相互 串通,名义上为出租、联营,实际上在转让集体建设用地使用权;有的双方私下 协议直接转让, 不办理任何手续, 逃避税费。 以致假租真买, 名为联营实为租赁, 名为买房实为买地等隐形交易、低价流转的现象严重。 2.流转形式多样,用地类型以生产经营性用地为主 集体建设用地使用权流转形式多样, 主要有出让、 转让、 出租、 人股等形式, 但以租赁为主。其流转地类型包括农民住宅用地、商业用地及房地产开发用地等 多种类型,其中以生产经营性用地为主。在东部沿海地区,如江苏、浙江主要以 乡镇企业的生产用地为主。 中部河南等地的城乡结合部则多以兴建市场出租摊位 的方式出租土地。 3.流转主体多元化,土地经济关系错综复杂 与经济发展中投资主体多元化相适应, 参与集体建设用地使用权流转的主体 也呈多元化趋势。 转让、 出租方既有乡镇集体经济组织等所有者, 也有乡镇政府、 村民委员会及村等村民自治组织,还有乡镇、村企业和个人等土地使用者。受让 方既有本集体经济组织内部成员,也有其他集体经济组织及其他社会成员。 4.流转操作失当,农民权益受损严重

影响因素
因集体建设用地使用权原则上不能直接进入市场,使得实践中乡村企业用 地、乡村公益事业用地使用权的处分权相对集中于村组干部手中。一些干部滥用 手中的权力,暗箱操作,谋取私利,侵害农民权益。同时由于集体建设用地流转 的法律程序欠缺:审批程序不规范,登记程序欠缺,又没有必要的公示程序,农 民对属于自己所有的建设用地转让无法通过外在的客观方式知晓, 自然也就无从 监督。对有关政府、村组负责人侵占土地转让收益的行为、农民无法有效地制止 和请求法律救济,导致农民权益受损严重。 制约农村土地使用权流转市场化的因素是多方面的,既有认识方面的,也有

制度方面的,还有资源察赋方面的。 (一) 认识上的误区 1.误认为土地使用权不是商品 由于我国长期受马克思劳动价值论和土地理论的影响, 普遍有一种认识上误 区,即土地不是劳动产品,没有价值。土地使用权不是商品。既然土地使用权不 是商品,也没有价值,当然也就没有市场可言。 2.误认为土地使用权流转市场化会动摇我国杜会主义公有制性质 长期形成的土地所有权不能市场化流转的传统观念,影响、制约了农村土地 使用权的顺畅流转。 (二) 农村土地产权制度的缺陷 我国目前的土地产权制度权存有以下缺陷, 不能满足农村土地使用权流转市 场化的需求。 1.权属不清 在我国现行法律制度下,农村土地的所有权主体虚位。性质模糊,土地的权 属不清。一是我国的集体土地所有权主体虚位。二是我国的集体土地所有权性质 模糊。 2.权能残缺 我国现行的土地产权权能残缺:一是所有权权能残缺。 二是使用权权能残缺。 三是收益权被肢解。四是处置权残缺。 3.界区模糊 4.法律保障不够 (三) 农村土地市场发育不健全 当前,我国农村土地市场体系建设的滞后和运行机制的残缺,是制约农村土 地使用权流转市场化的重要因素。 1.农村土地市场体系建设滞后 一是土地承包经营权市场体系不完善。 二是集体建设用地流转尚未形成有形 市场。 2.缺乏健全的市场化流转运行机制 一是缺乏合理的土地价格形成机制。二是缺乏健全的土地流转交易组织。三

是缺乏完善的交易中介服务体系。 (四) 国家宏观调控和管理乏力 农村土地市场与其他普通商品市场相比,其交易主体更多元、交易过程更复 杂,它更需国家的宏观调控和行政管理。但是目前存在许多问题: 1.土地利用规划不够完善 2.农村土地租税费制度不够完善 3.地籍管理不够规范 4.农村土地流转的法律法规不够完备 一是法规之间存在矛盾与冲突。二是立法滞后、内容不全面。 (五) 我国农村土地特殊的资源察赋 我国特殊的人地矛盾、特殊的建国历史条件,赋予农地特殊的资源察赋,即 我国农地作为资源承载着就业、 保障、 福利、 维护社会安定等社会功能, 却忽略、 制约了土地的生产要素功能。 1.我国农村土地承载着农民就业和社会保障的功能 2.土地具有维护社会安定和稳定的功能。 正是由于土地承载着就业、保障、维护社会安定等社会功能,弱化了其作为 生产资料的要素功能。 (六) 影响农村土地使用权流转市场化的其他因素 1.农业比较利益偏低。 2.乡村干部经常性行政调整承包地。

发展方向
正如上文所述,我国农村土地使用权流转中,一方面,土地承包经营权流转 弱市场化,资源配置效率不高;另一方面,集体建设用地使用权流转非市场化, 隐形市场混乱无序。 我国农村土地使用权的配置方式基本上还是以计划机制占主 导地位,极为珍贵、稀缺的土地资源并没有得到优化利用,迫切需要进行资源配 置方式的创新。一般来说,资源的配置方式主要有计划和市场两种,市场是配置 资源最有效的方式,根据我国经济发展和农村土地使用权流转的现状,用市场机 制配置土地资源比现行配置方式更为优越, 农村土地使用权流转市场化有其客观 必然性。

一、市场经济条件下,作为一项重要生产资料的农村土地使用权,应当按 照市场化的要求进行配置。 在市场经济条件下,包括土地资源在内的任何资源都应当按照市场规律来 配置,土地作为市场经济的一种资源,其应当实行商品化,按照市场规律进行合 理的配置,不应当承担起其他的作用。由于我国已经确立了社会主义市场经济的 经济政策。与此相适应,包括农村土地在内的一切资源都应当以创造利润最大化 的目标进行合理的配置。虽然农村土地作为一项不可再生的重要生产资料,但其 在市场经济中所应有的地位与作用与其他的“物”并没有也不应当有本质的区 别,应当按照市场经济的发展规律进行合理的配置。马克思指出,市场经济的三 大要素为市场主体,既民事主体制度;市场客体,既物权制度;市场主体的自由 意志,既合同制度。在市场经济条件下,民事主体制度所要考虑的都是平等的市 场主体,不再按照原来的所有制的方式划分为公有与私有的市场主体了;并且, 随着我国法治建设的逐步发展,原来以户籍将人区分为工人、农民的两元户籍制 度也将逐步得到取消。改革开放之后,许多农民也已经以市场主体的身份参与到 市场经济的大潮之中了。其次,关于“物”,也不再考虑其作为生产资料还是作 为生活资料, 其目的都是通过市场交易的行为之后以对市场主体带来最大利润为 目的;市场主体的自由意志,既对自己权利的自由处分的权利。 二、一个市场要发挥它作为资源配置的基础性手段,进行良性合理的运行, 必须满足以下条件:一是市场主体的成长;二是市场体系的发育;三是市场运行机 制和市场组织的建立和完善;四是配套的宏观环境。同时还要转变思想观念,提 高认识。促进农村土地使用权流转市场化的制度,必须从这几个方面人手。 (一) 提高农村土地使用权流转市场化的认识 1.明确农村土地使用权的商品属性 2.认清农村土地使用权流转市场化是我国土地公有制的实现形式 (二) 建立现代土地产权制度,培育流转市场主体 1.土地产权制度创新的目标 和计划经济相比,市场机制是配置资源最有效的机制,因此我国土地产权制 度创新的目标,应该是适应农村土地使用权流转市场化的现代土地产权制度。其 核心是清晰土地产权关系,赋予土地产权排他性和可转让性、安全性。只有土地

产权关系清晰、确立产权的排他性和可转让性,市场机制才能正确运行和发挥作 用。 (1)土地产权必须是清晰的 (2)强化土地产权的排他性与可转让性 (3)赋予农村土地使用权更多的物权属性 (4)农户必须长期拥有土地使用权 2.土地产权制度的选择 首先, 坚持集体土地国有不符合我国建立社会主义市场经济体制所坚持的公 有制实现形式多样化的要求。 其次,坚持土地私有化,也不符合我国国情。农地私有化方案的目的是要让 农民获得最完整的土地权利。 由上可知,国有化和私有化都不是土地产权改革的目标,我们应当确认农村 土地的集体所有制,坚持土地集体所有权。 3.建立现代产权制度 现阶段要建立适应市场经济发展要求、 能够自由流动的集体土地所有制下的 土地产权制度,应该按照现代产权制度的特征,建立归属清晰、权责明确、保护 严格、流转顺畅的现代土地产权制度。 (1)归属清晰 所谓土地产权归属清晰,就是要界定土地所有权的归属,明确集体土地所有 权主体代表。 (2)权责明确 (3)保护严格 (4)流转顺畅 (三) 健全农村土地市场 1.培育规范农村土地流转市场体系 2.规范土地承包经营权流转市场 3.培育集体建设用地使用权流转有形市场 4.培育土地金融市场 总的来说实现农村土地市场化流转的好处很多,主要的有以下几点: 1.由于农民人数的减少,人均土地的增加,农民人均收入将呈现较快的几何级数

增长,彻底跳出低增长怪圈。 2.有利做大做强农业,促发农业产业大户,增强农业整体竞争力,有利农业的国 际化。 3.由于土地责权利明确有利于减少土地不正当流转、流失和基层腐败。由于土地 己归于农民,机动地也不复存在,集体丧失了土地流转的支配权,将有效杜绝少 数人多占乱占耕地,任意卖出集体土地,强占、多占宅基地的现象。由于市场作 用将使耕地处于较适当价位,有利保护耕地提高其利用率。 4.促进城乡良性互动,增强城乡发展后劲。 5.改善干群关系,促进农村稳定。由于土地市场化流转在很大程度上杜绝了行政 干预,土地纠纷将从过去的行政案件变为民事案件,变行政干预为依法处理,从 而使农村干部从矛盾中解脱出来,干群关系将逐步和谐,使农村社会趋于安定。


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