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宗地代码编制规则编制说明


附件 2

《宗地代码编制规则》编制说明 宗地代码编制规则》

一、工作简况
(一)编制《规则》的意义
宗地代码按一定的规则赋予宗地的唯一和可识别的标识码。 宗地 统一编码工作是国土资源部在新时期、 新形势下土地管理工作的创新 和探索,是实现国土资源规范化管理的一项重要基础工作。徐绍史部 长多次指出,要加快开展全国统一的

宗地编码研究工作,让全国每块 土地都有一个唯一的“身份证”,实现全国宗地编码的标准化,满足国 土资源信息化管理的需求。 全国宗地统一编码是实施全国土地和城乡 地政统一管理,提高国土资源管理准确性、科学性,促进土地统一登 记的有效手段,具有重要的现实意义。

(二)编制《规则》的目标
1. 满足城乡土地统一管理的要求。宗地编码应顾及我国城乡土 地权利体系,其编码模式既要适合城镇区域,还要适合农村区域。 2. 能表达宗地的土地所有权与使用权特征。既要适合土地所有 权宗地,还要适合土地使用权宗地。 3. 适用于涉及土地资源管理的大多数业务。如国土资源、林业、 农业等系统的调查、登记、统计和信息化管理等业务。 4. 满足社会经济管理和相关行政管理的需求。我国社会经济管
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理和行政管理的基本单位是县级人民政府, 其编码模式应反映县域社 会经济管理和行政管理的要求。 5. 满足信息化管理的要求。宗地是土地权属信息的基本载体, 是土地数据库和信息系统的基本操作实体和关键实体, 其编码应能满 足多级别(国家、省、市、县)的土地信息管理和监督。

(三) 《规则》编制的工作进展
1. 及时部署,编制方案 及时部署, 2010 年 11 月 29 日,第 37 次国土资源部长办公会后,国土资源 部地籍管理司与调控司及时沟通, 研究确定开展宗地统一编码的工作 思路;落实统一编码工作的承担单位为中国土地勘测规划院(以下简 称“规划院”),明确工作计划与具体要求。2010 年 12 月 2 日,规划院 组织有关专家和司局代表,召开“全国宗地统一编码研讨会第一次会 议”,编制工作方案。 2. 加紧研究,拟定标准 加紧研究, 2011 年 2 月初,规划院组织人员收集整理国内外土地编码相关 资料,初步形成 5 套编码方案。2 月中旬,规划院组织部分专家,以 徐州为试点,对备选的 5 种编码模式组织进行试编试验,分析评判每 种编码方案的可行性与优缺点。2 月下旬,规划院以徐州试编结果为 基础,编制了《宗地统一编码规则》(工作组讨论稿)。2 月 27 日,地 籍司会同规划院组织有关专家,并邀请了天津、上海、海南三个省市 的国土资源部门代表,在北京召开了“全国宗地统一编码研讨会第二 次会议”,对宗地统一编码方案进行了论证。
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3. 积极沟通,推动标准立项 积极沟通, 在开展宗地编码标准研制的同时,规划院积极配合科技司,同步 开展全国宗地编码规则国家标准的立项工作,2 月底,编制完成了推 荐性国家标准项目建议书, 并提交国土资源标准化研究中心完成了标 准的网上立项申报工作。3 月 11 日,会同地籍司、科技司向国家标 准化委员会做了专题汇报。国家标准委领导对此高度重视,定以“绿 色通道”方式将其列入 2011 年国家标准制定计划。 4. 部署试点,加快落实 部署试点, 2011 年 3 月中旬,在上述工作基础上,按照工作计划,规划院 及时研究开展宗地编码试点工作, 并编制了全国宗地统一编码试点工 作方案,确定试点工作目标和任务。3 月 21 日,部办公厅下发《关 于开展全国宗地统一编码试点工作的通知》(国土资厅函【2011】204 号),将天津、辽宁、上海、四川、广西、海南、宁夏 7 个省(区、市) 以及广东省深圳市列为试点地区,开展宗地统一编码试验试编工作。 2011 年 4 月 13 日,全国宗地统一编码试点工作部署研讨会在天津召 开,王世元副部长出席会议,并做重要讲话。 5. 加强指导,确保质量 加强指导, 为切实掌握试点工作推进情况, 保证试点试验成果的科学、 合理, 确保各试点如期顺利完成任务, 5 月 25 日—6 月 10 日,规划院组织 有关技术人员,对试点工作进行检查指导,针对检查中发现的问题, 与当地同志一起研究解决办法,并及时拟定了《关于进一步完善宗地 统一编码试点工作成果意见的说明》 。6 月底前,各试点工作任务已
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基本完成,形成了试点成果,提交了试验报告、数据及图件。同时, 各试点单位根据第 12 次部长办公会精神,积极落实宗地统一编码工 作与农村集体土地确权登记的结合,探索两项工作相结合的思路,分 析可能存在的问题,预研解决措施。部分试点单位结合实际工作积极 探索开展宗地统一编码在国土资源“批、供、用、补、查”综合监管系 统中的应用试验研究。 6. 总结试点,完善标准 总结试点, 在试点充分试验的基础上,课题组认真梳理试点成果,总结试点 经验,形成试点试验结论,并于 7 月 14—15 日组织天津、上海、辽 宁、宁夏、四川、广西、海南、广东深圳市 8 个试点单位代表及有关 专家召开了“宗地统一编码试点工作专家研讨论证会”。 与会专家在听 取相关汇报后, 经过充分研讨, 论证通过了全国宗地统一的编码模式。 7 月 24 日,规划院特邀中国标准化研究院的赵艳华研究员,重点讲 解信息分类编码及编码的基本原则与方法,并对《宗地编码规则》的 文本提出修改意见。综合试点试验情况及专家意见,规划院宗地编码 课题组进一步修改完善了《宗地编码规则》及《编制说明》 。 7. 扩大试点,形成标准 扩大试点, 为切实推进宗地编码研究工作,在 8 个省(市)宗地编码试点工 作的基础上,继续扩大试点试验范围,进一步检验前期试点试验修改 后的 《宗地编码规则》 的科学性、 合理性和可行性。 根据部办公厅 《关 于部署开展宗地统一编码试点工作的通知》 (国土资厅函﹝2011﹞687 号)的要求,8 月 8 日至 31 日,地籍司会同规划院组织天津、上海、
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辽宁、宁夏、四川、广西、海南、北京、吉林、江苏、安徽、山东、 广东、重庆、云南及广东深圳市等 16 个试点单位开展宗地编码规则 再试验工作。截止 9 月 1 日,各试点地区按照《宗地编码规则》 (征 求意见稿)对其试验区范围内的全部宗地进行了统一编码,开展了宗 地编码规则与现有编码之间的转换试验, 模拟进行了宗地编码变更试 验,测算了工作量和工作成本。试验过程中规划院组织专家及时指导 试点工作的开展,确保了试验成果质量。截至目前,各试点工作任务 已完成,形成了试点成果,提交了试验的报告、数据及图件。

二、编制《规则》的基本原则 编制《规则》 基本原则
为满足编码目标, 结合宗地的特点, 宗地编码遵循以下几个原则。

(一)唯一性原则
如同一个人身份证号一样, 宗地号必须具有唯一性才能区别于其 他不同宗地,即每一宗地都有全国范围内唯一的宗地代码,使得全国 每块土地都有一个唯一的“身份证”。

(二)稳定性与可扩展性相结合原则
稳定的编码意味着调查、登记、统计等工作成本的节约,无论对 土地产权人还是管理部门来说都是非常有利的。 统一的宗地编码不能 因行政区划的调整而随意变更; 不能因编码基准的变化而随意调整宗 地编码。同时,土地流转使宗地分割、合并成为土地交易中必定存在 的现象, 需要考虑宗地代码的增加或消灭不至于破坏原有编码的完整 性,因此在宗地编码时,还要考虑编码的可扩展性。

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(三)统一性与适应性相结合原则
在全国范围内,宗地编码的定义应该是统一的,即编码规则应该 一致。同时,这种编码规则还要留有根据地方实际情况的需要进行补 充和取舍的余地, 保证编码能够适应不同地方和不同时间阶段的不同 需要。此外,还要充分考虑技术发展对宗地编码的要求,在传统方法 下的编码要考虑方便升级到现代技术环境编码的需要。

(四)区别土地所有权和土地使用权原则
宗地代码应能表达土地所有权与使用权的类型与特征。 如在农村 范围内的宗地编码,不仅要考虑农村集体土地所有权,还要考虑土地 使用权。

(五)其他原则
从编码上不能解读地理保密数据,没有数学算法。宗地编码原则 应符合社会经济管理和相关行政管理的需求。 我国社会经济管理和行 政管理的基本单位是县级人民政府, 其编码模式应反映县域社会经济 管理和行政管理的要求。

三、编制《规则》的依据 编制《规则》
1.2001 年 10 月 1 日起施行 《中华人民共和国物权法》 2.2004 年 8 月 28 日《中华人民共和国土地管理法》 3.1998 年 4 月 29 日《中华人民共和国森林法》 4.2002 年 12 月 28 日 《中华人民共和国草原法》

5.2002 年 8 月 29 日《中华人民共和国农村土地承包法 》 6.2002 年 12 月 28 日《中华人民共和国农业法》
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7.2008 年 2 月 1 日起施行 《土地登记办法》 8.GB/T2260—2007 中华人民共和国行政区划代码 9.GB/T 7027—2002 信息分类和编码的基本原则与方法 10.GB/T 20001.3—2001 标准编写规则 第 3 部分: 信息分类编码 11.TD1001—93 城镇地籍调查规程

四、试验分析
试验经历了三个阶段, 第一阶段主要是对五种宗地代码编制模式 进行论证分析时所做的试验,试验区域主要是江苏徐州市。第二阶段 对专家论证确定的宗地代码编制模式进行三种方案的细化试验, 试验 区域为上海、成都等八个省市所属的 21 个县级行政区域。第三阶段 在总结上阶段试验结果的基础上, 对专家论证确定后的宗地代码编制 规则进行试验,试验区域为 16 个省市的 53 个县级行政区域。

(一)第一阶段的试验
1. 试验概况 试验概况 2010 年 12 月—2011 年 3 月, 在江苏省徐州市辖的 4 个县级行政 管理区域,从唯一性、稳定性、扩展性、统一性、适应性、易操作性、 保密性等方面对五种编码模式进行对比论证试验。试验数据为 2010 年形成的土地调查数据库。 2. 试验结果 试验结果 采用“县级行政区划+地籍区+地籍子区+宗地”编号方式的继承 性、扩展性、适应性、易操作性等方面优势最大。

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3. 专家论证主要意见 通过国内外现有宗地编码模式优劣性比较,可行性分析,以及对 备选的几种编码模式进行试编试验, 提出的 “县级行政区划—地籍区 —地籍子区—宗地”全国统一宗地编码模式,遵循了宗地统一编码的 原则,符合我国国情,也与世界上大多数国家采用的编码模式一致。

(二)第二阶段的试验
1. 试验概况 试验概况 根据第一阶段形成的专家论证意见, 对确定的宗地编码模式再次 细化为三种模式,并形成了《宗地编码规则》试验方案。4 月 13 日, 在天津对试验稿进行论证并部署了第二阶段的试验。2011 年 5 月 —2011 年 7 月,天津、辽宁、上海、广西、海南、四川、宁夏及广 东省深圳市等 8 个省市, 统筹兼顾城区、 近郊、 远郊地区的分布特点, 共选取了 21 个具有一定代表性和典型性的试验区,从科学、合理和 可操作性等方面对宗地编码模式进行对比论证试验。 试验数据为 2010 年形成的第二次全国土地调查数据库,城镇地籍调查数据库,土地登 记数据库、农村宅基地数据库等。 2. 试验结果 试验结果 (1) 地籍区、地籍子区划分与编码试验。各试点结合试验区自身 特点分别开展了地籍区、地籍子区的划分试验,模拟各种方法的可操 作性,总结各种方法的优缺点,分析各种方法的适用性。其中大多数 试验区认为,采取典型地物与行政区划相结合的方式进行地籍区、地 籍子区的划分符合实际,简便易行且方便与现行编码方法衔接。
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(2) 宗地编码试验。各试点对方案中的三种编码模式进行了对比 试验,综合考虑经济成本以及与土地统一登记工作的衔接性,认为单 编模式或者所有权模式更加科学合理。 (3) 码位和码长试验。各试点在对试验区内地籍区、地籍子区、 宗地序号的数量进行试验统计的基础上, 模拟推算年度宗地平均变更 量,综合分析,结论表明地籍区、地籍子区的码长采用两位数是合理 的, 能够满足需要; 宗地序号在试验中均没有超过定义的最大值范围。 (4) 宗地编码转换试验。 试验结果表明, 无论采用哪种方法编码, 都不存在直接转换的公式,都要通过软件进行判读生成。因此,在新 旧编码转换的过程中应建立对照表备查, 并且在土地登记卡上同时记 载新旧编码,对于已登记宗地号在变更登记时对宗地编码进行转换, 对于新产生的宗地一律按照新的编码规则进行编码。 3. 主要的试验建议 主要的试验建议 试验 (1) 宗地编码应坚持遵循逻辑关系的严谨性,先所有权后使用 权。其次,宗地编码应满足一定时期土地统计的需要,宗地编码既要 “定位”又要“定权”。宗地编码应充分与当前开展的集体土地确权颁证 工作相结合。 (2) 宗地统一编码的模式。综合单编和所有权编码模式的优缺 点,结合试点试验结论,提出改进后的宗地编码模式。宗地代码=“县 级行政代码+地籍区+地籍子区+土地所有权宗地代码+土地用益物权 宗地代码”。

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4. 专家论证的主要意见 7 月 14-15 日,相关专家在北京针对第二阶段的试验结果,确定 了“县级行政区—地籍区—地籍子区—土地所有权类型代码—宗地特 征码—宗地顺序码”的全国宗地代码编制方案。与会专家一致认为, 该方案遵循了宗地编码的原则,可保证宗地编码的唯一性,对促进土 地统一登记具有推动作用,有利于城乡地籍管理的统一和规范。并希 望进一步开展试验工作。

(三)第三阶段的试点试验
1. 试验概况 试验概况 根据第二阶段形成的专家论证意见, 对确定的宗地编码模式修改 编制了《宗地编码规则》 ,并部署了第三阶段的试验。2011 年 7 月 —2011 年 8 月,天津、上海、辽宁、宁夏、四川、广西、海南、北 京、吉林、江苏、安徽、山东、广东、重庆、云南及广东深圳市等 16 个省市,统筹兼顾城区、近郊、远郊地区的分布特点,共选取了 53 个具有一定代表性和典型性的试验区,从科学性、合理性和可行 性等方面对宗地代码编制模式进行论证试点试验。试验数据为 2010 年形成的第二次全国土地调查数据库,城镇地籍调查数据库,土地登 记数据库、农村宅基地数据库等。 2. 试验结果 试验结果 从试点成果看,宗地编码试点试验达到了预期效果,进一步检验 了宗地编码规则的科学性、合理性和可操作性,探索了较为合理可行 的转换规则与方法,为完善宗地编码规则打下了良好的基础。
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(1) 宗地编码规则可行。通过编码试验,大多数试点认为,该宗 地编码规则操作简便易行,且方便与现行编码衔接。既紧密结合地籍 管理工作中宗地编码的实际情况, 又能较好地体现在土地所有权基础 上宗地代码的唯一性,有利于相关部门扩展使用权宗地的编码。 (2) 宗地编码转换可操作。试验结果表明,对于采用行政界线划 分地籍区、地籍子区的试验区,根据宗地的“权属性质”和“土地用途” 属性值,建立一一对应的转换规则,利用数据库技术即可实现两种宗 地编码的转换工作;对于重新划分地籍区、地籍子区的试验区,可以 从空间的角度建立原有地籍编号和现有宗地编码的一一对应关系。 例 如通过每一宗地的中心点坐标索引来建立原有宗地编码和现有编码 对照表备查,保障数据之间的继承性和延续性。 (3) 宗地变更试验简便易行。各试点选取一定范围的试验区,依 据《宗地编码规则(征求意见稿)》中的变更原则和变更方法,分别对 宗地的权属性质、用途和界址发生变化时的宗地编码变更进行试验。 结论表明,此编码规则在变更推演过程中使用方便,符合实际的业务 办理程序,码长能满足足够年限的变更需要。 (4) 在全国范围内实现完全转换, 需要一定的工作量、 工作成本。 从小范围试点试验的角度看,由于编码基于计算机程序实现,工作量 较小,在数据库未完全建立或数据格式不统一的前提下,大部分时间 集中在数据整理及编辑等方面。从全国推广的角度看,采用新的宗地 编码规则,在地籍编码信息修改的基础上,与此相关联的地籍管理信 息系统、 耕地保护、 土地利用等软件均需做相应的修改。 软件的修改、
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测试将是一个长期、渐进的过程,需要一定的工作量、工作成本。 3.试验建议及采纳情况 试验建议及采纳情况 试验 通过试点试验,各试点单位提出了进一步完善《宗地代码编制规 则》的具体意见和建议,经过专家综合分析,对意见进行了归并和取 舍。主要采纳的意见有: (1)调整地籍区、地籍子区码长。 采纳广东、海南、北京等试点建议,将地籍区、地籍子区的编码 位数设置为 3 位,与行政区划编码的位数保持一致,这样就可以使用 行政区划编码直接作为测区编码使用, 更加易于与已有宗地成果数据 衔接。 (2)明确未确权宗地的处理方式。 采纳深圳等试点建议,设置“W 使用权未确定或有争议的土地” 特征码。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》“未确定使用 权的国有土地,由县级以上人民政府登记造册,负责保护管理”,将 未确定使用权的国有土地纳入“W”类。 (3)明确跨地籍区或地籍子区“特殊宗地”的处理方法。 采纳云南等试点建议,明确跨乡(镇、街道)或行政村(居民委 员会、居民社区)连续的铁路、公路、河流,单独划分为一个地籍区 或地籍子区,用 999 表示。

五、与国外情况对比
通过查询国外网站及相关论文资料,共收集到 17 个国家和地区 的宗地(不动产)编码方式,其中欧洲国家 8 个,亚洲国家 1 个,北美
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洲国家/地区 3 个,非洲国家 3 个。其编码方式可归为三类:一是以 行政区划为基准方式,二是以图幅为基准,三是以宗地中心点坐标为 编码。通过对比 17 个国家/地区的宗地编码方式,其中 12 个国家/地 区采用了行政区划的方式, 71%, 个国家/地区采用了以图幅为基 占 3 准的方式,占 18%,2 个国家/地区采用宗地中心点坐标方式,占 1%。 在研制过程中,充分吸收国外的以行政区划为基准的编码方法, 并结合我国已有的宗地编码现状,研究确定的宗地编码基准模式为 “县级行政区划+地籍区+地籍子区+宗地”。

六、与现有相关标准的关系
《宗地代码编制规则》采用“县级行政区—地籍区—地籍子区— 土地所有权类型代码—宗地特征码—宗地顺序码”模式。 县级行政区划代码采用《中华人民共和国行政区划代码》(GB/T 2260),符合国家行政原则,有利于土地信息的共享。 吸收消化《城镇地籍调查规程》 《集体土地所有权调查技术规 、 定》《第二次全国土地调查技术规程》等规程中的编码规定,把城镇 、 和农村编码体系中的“街道、乡、镇和街道办”的概念整合为地籍区, “街坊、行政村、居委会”的概念整合为地籍子区,这样可保持编码的 稳定性,为城乡一体化的土地管理及其信息化打下坚实的基础。 土地所有权类型码和宗地特征码的设置与《宪法》《民法通则》 、 、 《物权法》《土地管理法》《土地登记办法》及其它相关的法律法规 、 、 规定的土地权利类型是一致的。

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七、《规则》推荐性建议 、《规则》 规则
在研制过程中充分考虑顾及到适应性问题。 本规则适用于国土资 源、林业、农业、海洋等领域的调查、登记、统计及信息化。建议《宗 地代码编制规则》为推荐性国家标准。

八、贯彻《规则》的要求和措施 贯彻《规则》
1. 采用规则的相关部委应制定总体实施方案,提出可行的实施 步骤。 2. 省级主管部门根据上级的总体实施方案,实事求是地制定本 级工作计划和技术方案。 3. 县级管理部门,根据国家、省相关要求,结合自身实际情况, 编制可操作的工作和技术方案,并建立宗地代码编制的日常制度。 4. 积极做好宣传、培训工作。通过宣传、培训,使从事土地管 理工作的行政、技术人员了解《规则》的重要意义和具体编制方法, 为全国宗地代码统一编制工作的推进打下坚实的基础。

九、废止相关编码规则的建议
确定《宗地代码编制规则》的实施时点时,部委应同时明示废止 相关规范、规程中有关宗地编码规则的条款。具体的规程、规范为: 1. 《城镇地籍调查技术规程》(TD1001-93); 2. 《地籍测绘规范》(CH 5002-94) ; 3. 《第二次全国土地调查技术规程》(TD/T 1014-2007); 4. 《集体土地所有权调查技术规定》(2001-11-09 [2001]359 号)。
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国土资发

十、其他应予说明的事项
依据《标准编写规则 第 3 部分:信息分类编码》

GB/T20001.3—2001、 《信息分类和编码的基本原则与方法》GB/T 7027—2002 , 充 分 借 鉴 《 县 级 以 下 行 政 代 码 编 制 规 则 》 GB/T 10114—2003 等同类代码编制标准,修改《宗地编码规则》为《宗地 代码编制规则》 。

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