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关于农村集体建设用地流转中存在的问题及对策研究


社会发展

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关于农村集体建设用地流转中存在的问题及对策研究
赵 静 430074) ( 中国地质大学( 武汉) 资源学院
摘 要 随着城市化进程的加快, 农村集体建设用地流转日益成为农 村经济发展的重点。我国农村集体建设用地使用权流转面临流转制度 不完善、 收益分配不合理、 政府

对集体建设用地流转缺乏管理等困境。 推进我国农村集体建设用地使用权流转需要完善流转制度、 建立收益 分配制度、 明晰土地产权、 完善农村社会保障制度, 建立完善的土地流 转机制和合理的土地价格体系。 关键词 建设用地; 流转; 对策

2 目前集体建设用地流转过程中存在 的问题 2. 1 法律制度不完善 我国现行的集体建设用地流转制度 是以# 宪法? 为 基础,# 土 地 管理法? 为中心 的法 律体 系。最新 的# 土地管 理法? 第 四十 三条 框 定了非农建设用地的 范围, 规 定非农 建设 用地主 要依 靠国 有土 地 来满足。由于该法对公 共利 益没有 任何 规定, 国 有土 地的 不足 实 际上通过征收农民集 体土 地, 使农民 集体 所有土 地变 为国 有土 地 来弥补。尽管保留了农 民用 集体建 设用 地创办 乡镇 企业 、 从事 乡

随着我国社会 主 义市 场经 济 的发 展及 城 市化 进 程的 逐 步 加 快, 农民集体建设用地交易活动越 来越活跃, 集体 建设用 地的流 转 顺应了土地市场的发展要求。但我国现行 法律仍 然严格 限制农 村 集体建设用地的流转, 其政策与法 规严重滞 后于土 地市场的 发育。 因此, 研究农村集 体土地 流转 制度, 健全、 善和创 新 农村 集体 土 完 地流转机制, 就成为当前需要研究问题的重点 。 1 农村集体建设用地流转的现状 早在改革 开放初期, 数量庞 大的集 体建 设用地 包括 乡镇 企业 用地、 村民宅基 地等开始自 发流转 。这一 时期集 体建 设用地 流转 相当普遍, 在数量 和规模上 不断扩 大, 发展出 转让 、 股、 入 联营 、 出 租和抵押等 多种形式 , 形成 了庞大 的隐 形市场 。特别 是城乡 结合 部, 以 及经济发 展较快、 地理区 位较好 的小城 镇和 农村集 镇, 成为 集体建设用 地流转 盛行 的 集中 地, 珠 江二 角洲 、 长江 二 角洲 等地 区尤为活跃 。但这种集 体建设用地! 以 租代征? 的流 转方 式, 实质 是规避用途 管制制度和 农用地转 用的 总量控 制制 度, 从而 直接进 入土地市场 的一种行为 , 是 不利于农 村集 体建设 用地 流转 健康发 展的。 1996 年, 在原国家土地管 理局 支持下, 苏 州市 颁布了# 苏州 市 农村集体存量建设用地使用权流转管 理暂行办 法?, 开始 对无序 的 集体非农建设用地 使用权 流转 进行规 范管 理。随后, 一系 列试 点 促使大范围的规 范管 理 工作 向纵 深 推进。 2004 年 10 月, 国 务 院 # 关于深化改革 严 格土 地 管理 的决 定? 提出, ! 在 符 合规 划的 前 提 下, 村庄、 集镇、 建制镇 中的 农民 集体所 有建 设用地 使 用权 可以 依 法流转? , 这无疑 为 集体 建设 用 地流 转的 规 范管 理 提供 了有 力 依 据。2005 年 10 月实行的# 广东省集体建设用地使用 权管理办法? , 作为我国首部关于集 体建 设用地 流转 的地方 性法 规, 明确 了集 体 建设用地使用权可以出让、 租、 让、 租和抵 押。可以说, 农 村 出 转 转 集体建设用地的流转 在政 策走向 上是 明朗的 , 而 在实 施方 法上 则 需要进一步探索和讨论。 %

镇公共设施和公益事业建设、 建住 宅等权利, 但# 土地 管理法? 第 六 十三条规定:! 农民集 体所 有的土 地的 使用权 不得 出让、 让或 者 转 出租用于非农业建设?。农民宅基 地只允许 一户一 宅, 并 对宅基 地 的规模作了限制, 加 上建 设用 地的指 标管 理和农 转非 审批 中的 弱 势地位, 导致 了集 体 建设 用地 规 模和 比例 不 断缩 小的 现 实局 面。 由此不难理解,! 城市的国有土地使用权 在完全市 场化的 环境中 取 得大量的增值, 而农 村中 集体 所有的 土地 无论是 所有 权还 是使 用 权都被拒之于市场大门之外?。 2. 2 收益分配不合理

从理论上来讲, 土地收益应该由 创造垄 断地租 的所有者 、 生 产 成本地租的使用 者和 带 来极 差地 租 的国 家( 或 社 会) 之 间合 理 分 配。但现行的集体建设用地流转中的收 益分配, 基 本上是谁 流转、 谁受益。农民出租住宅, 获得全部的 收益, 作为土 地的所 有者农 民 集体却分文未得; 部 分乡 镇企 业先以 划拨 的形式 获得 集体 建设 用 地使用权, 然后将 其流转 给他 人, 从 中获 得巨 额利 益, 同样 未能 体 现所有者在经济上的 权益 和国家 的利 益; 许多地 方村 干部 成为 了 事实上的土地所有者, 把处置集体 建设用地 的收益 中饱私囊 ; 部 分 地方政府以国家基础设施投资导致土 地增值为 由, 凭借强制 乎段, 过多的分割了集体 建设用 地流 转的收 益。国家、 社会 及农 民的 利 益很难得到保证, 这 种不 合理 的收益 分配 状况严 重阻 碍了 出让 者 和管理者的积极性。 2. 3 政府对集体建设用地流转缺乏管理

目前, 由于政府 各部门对 全市农村 集体 建设用 地流 转没 有统 一、 范的管理 措施和 办 法, 集体 建 设用 地 流转 处于 自 发和 无序 规 的状态。一 方面, 规划和国 土资源管 理部 门尚未 把集 体建设 用地 纳入城市建 设规划和土 地年度利 用计 划, 规划部 门没 有对 集体建 设用地进行 有效的 规划 管 理, 村镇 建 设规 划编 制 工作 严 重滞 后。 同时, 现行规划 的焦点 往 往是 城市 建 设用 地、 家基 础 设施 建设 国 用地和农村 的耕地, 对 农 村各 项集 体 建设 用地 的 需求 缺 乏研 究, 55 %

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Social development 3. 3 明晰土地产权

在控制指标 的制定 上缺 乏 科学 性, 在 实践 中也 缺 乏可 操作 性, 难 以满足农村 集体建设 用地流转 管理的 需要。 另一 方面, 土地 利用 规划与城市 规划缺乏有 效衔接也 是目 前普遍 存在 的现象 , 它使城 乡结合部这 一农村集 体 建设 用地 流 转最 为 活跃 的地 区 成为 了管 理的真空地 带。 3 农村集体建设用地流转制度改革的思 路与对策 3. 1 完善农村集体建设用地使用权流转制度 # 宪法? 第 10 条规 定, 国家为 了公 共利 益的 需要, 可以 依法 对 土地实行征收, 并给予补偿。但对! 公共 利益? 的范 围, 法 律没有 明 确规定。根据# 土地管理法? 第 43 条 的规定, 一切 非农建 设用地 必 须使用国有土地。 这样, # 土地管 理法? 的 规定就 与# 宪法? 产生 了 冲突。实践中, 不论是公共利益目的 的项目 用地, 还是经 营性项 目 用地, 都使用通过 征地 而来的 国有 土地。这 就为地 方 政府 任意 扩 大! 公共利益? 的外延和内涵, 进行 大量征地, 损害 农民的 利益提 供 了机会。现实中, 借! 公 共利 益? 的名 义征地 损害 农民 利益 的现 象 并不少见。因此, 建议在未来的# 土地管 理法? 修改 时, 改 革土地 征 收制度, 严格界定! 公共利益?的内 涵和外延, 扩大 非农建 设用地 的 申请使用范围, 规定 一些 非农建 设用 地可 以使用 国有 土地 或农 村 集体建设用地。 根据# 土地管理 法? 等有 关土地 使用 权流转 的法 律规 定, 国 有 土地使用权可以以出让、 转让、 出租、 抵押和 入股等 方式流转, 而 集 体建设用地使用权不得出让、 转让 和出租, 仅能以 破产或 兼并方 式 进行转移。城镇国有土 地使 用制度 改革 的成功, 促 进 了土 地市 场 的不断发展, 为集体 建设 用地使 用权 的流 转提供 了宝 贵的 实践 经 验。因此, 建议参照#城 镇国 有土地 使用 权出 让和转 让暂 行条 例? 和国家试点地区的流 转经 验, 制 定集 体建 设用地 使用 权流 转的 有 关法律法规, 规定流转程序、 条件、 范围及形式等。 3. 2 建立收益分配制度

由于我国的土地产权模糊, 产权 主体不 明, 不 同权利 主体之 间 互相侵权, 从而使土 地产 权主 体不能 有效 的通过 市场 供求 关系 等 信息传递机制, 在利 益动 机的 约束下 必然 会错误 的引 导土 地配 置 行为。要明晰土 地产 权, 首 先要 明 确集 体土 地 所 有权 主 体代 表。 我国# 土地管理 法? 第 10 条规 定, 农村土 地属 农民 集体 所有, 但 是 对农民集体的边界没有进行明确的规 定。这就要 求有关 法律法 规 界定土地所有权主体 的土 地界限, 避 免所 有权主 体多 元化 问题 的 出现。其次, 通过完善 农户 的承 包权、 富土 地承 包权 权能 范围、 丰 规范土地承包程序等 措施 来稳定 农村 集体 土地使 用权, 赋 予农 户 对集体土地享有排他的占有权、 使用权、 收益权和部分处分权。 3. 4 完善农村社会保障制度

农村社会保障体系 包括医 疗保 险、 农村养 老 和最 低生 活保 障 等社会保障制度。由于农村保障水平低 , 覆 盖率不 高, 并 且目前 我 国农民的社会保障功能主要还是依赖 于土地, 因此, 完善 社会保 障 体系是农村集体建设用地使用权制度 改革的 关键。广东 省规定 集 体土地所有者出让、 出租 集体 建设用 地使 用权所 取得 的土 地收 益 的 50% 以上, 专款用于 本集体成 员的 社会保 障投 入。根据 这一 经 验, 可以缓解农村 社会 保障资 金不 足的难 题。建 立完 善的 农村 社 会保障体系, 是农村 集体 建设 用地使 用权 流转制 度改 革的 一个 必 不可少的部分。只有完 善了 农村社 会保 障体系, 农村 集体 建设 用 地资源的市场化配置才能顺利推行。 4 结 语

通过以上的分析可 以看出, 目 前我 国集体 建 设用 地流 转还 存 在很多问题。现行农村集体土地所有权 流转制度 的缺陷 以及有 关 理念的严重滞后, 致使农民利益受 到侵犯、 建设用 地供应 失控等 现 象。虽然我国集体建设用地使用权流转 试点城市 对土地 收益分 配 制度、 农村社会保 障制 度等作 了明 确的规 定。但 是就 目前 农村 的 管理体制来说, 这些规定能不能被 很好的执 行还需 要实践的 检验。 因此, 要做好集体建设用地入市, 还需要 从理论和 政策两 方面完 善 现有的农村集体建设用地流转制度。

集体建设用地使用 权流转 收益 的分配, 是 集体 建 设用 地使 用 权流转机制的核心, 决定着流转市 场能否健 康有序 发展, 关系到 广 大农民的切身利益。因 此, 集体 建设用 地使 权流转 收 益分 配制 度 的设计应建立在公平、 合理的基 础上, 并按市 场规则运 行。在流 转 收益的分配制度上, 无锡 市的 经验 比较成 熟, 并制定 了# 无 锡市 集 体建设用地使用权流转管理暂行方法? , 推进和规 范集体 建设用 地 使用权健康有序流 转。该方 法规定 对于 集体土 地所 有者 出让 、 出 租集体建设用地所产生的土地收益, 主要归 该集体 经济组织; 集 体 土地的转让、 转租收益全部归原土 地使用者; 由于 环境改 善或土 地 改变用途所产生的土地增值收益, 政府可以 参与分 成, 但 分成比 例 不得超过土地收益的 10% 。另 外, 为了保 证集 体建设 用地 使用 权 流转有收益可以分配, 还必须建立 基准地价 制度, 通过评 估确定 基 准地价, 为流转价 格提供 行政 性指导, 确 保土 地的 收益, 防 止集 体 资产的流失。 %

参考文献 [1] 陈利根, 龙开胜. 我国农村集体建设用地流转的发展历程及改革方向 [ J]. 中国农史, 2008, ( 2) . [2] 高圣平、 刘守英. 集体建设用地进入市场: 现实与法律困境[ J] . 管理世 界, 2007, (3) . [3] 张迎宪. 现实呼唤农村上地制度的再次改革[ J]. 调研世界, 2004, ( 10) . [4] 贺妮娜. 我国农村集体建设用地流转研究[ D]. 武汉: 华中科技大学, 2006. [ 5] 谢伟东. 农村集体建设用地使用权流转探析[ D] . 上海: 复旦大学, 2008.

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