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我国政府采购中寻租行为及对策研究


I 我国政府采购中寻租行为及对策研究 摘要 政府采购(government procurement)是当今世界各国管理社会和经 济生活的重要手段,各主要市场经济国家都建立了完善的政府采购制度。 在我国,由于管理经验、制度设计等方面的不足,政府采购在实践中出 现了较为严重的权力寻租与腐败现象,成为了目前我国腐败行为的六大 “重灾区”之一。因此,如何有效的遏制我国政府采购中的寻租行为

, 以提高政府采购的功能和效率成为值得研究的重要问题。 目前学术界对于如何避免我国政府采购中存在的寻租等腐败行为以 及如何健全我国政府采购制度进行了较多的研究,取得了一定的研究成 果。然而,这些研究多以定性分析为主,缺乏对采购人员和供应商等微 观主体行为的研究,因此所提建议的可操作性不强。针对上述不足,本 文结合经济学、管理学、博弈论、法学、审计等理论和方法系统地阐述 我国政府采购中寻租行为发生的经济及制度背景,并通过构建动态博弈 模型分析政府采购领域中寻租行为产生的机理,进而给出了降低寻租行 为的可行的政策建议。 本文首先通过对市场失灵和政府失灵的分析,阐述了政府采购的内 在理论基础,以进一步明确政府采购的目的及职能作用。公共产品、外 部性、信息不对称与机会主义行为等原因导致了市场的失灵,从而为政 府干预经济提供了理论基础。然而,政府对市场的过度干预出现了所谓 的政府失灵。原因在于混淆了政府提供公共产品与政府生产公共产品间 的差别。实际上,公共产品由私人生产后,政府再运用公共财政资金进 行采购,才是政府干预经济的最好形式。除干预经济外,当前政府采购 的功能又进一步扩展到了调节经济运行、优化产业结构、保护民族产业、 提高财政资金的使用效率、推行环保和节能政策等多个方面。上海交通大学博士学位论文 II 随后,本文对我国政府采购相关的制度设计和管理实践进行探讨, 以明确当前制度与管理机制的不足和缺陷,为深入分析采购中的腐败寻 租行为提供支持。研究发现欧美及日韩等国的政府采购在法律保障、制 度安排、监督与申诉机制和审计等方面均比较完善,形成了较为成熟的 制度和体系。而我国的政府采购存在着一系列的问题,表现在:法律法 规的可操作性较差;政府采购监督机制的不完善;缺乏政府采购制度效 益评价标准;政府采购人才匮乏;尚未建立配套的现代财会制度、审计 制度;市场体系不完善,政府采购制度缺乏相应的市场环境;运行机制 不健全,政府采购的透明度不高;地方保护主义严重,地区间存在一定 的市场封锁现象等。这些问题成为目前我国政府采购中寻租行为滋生的 土壤,并在一定程度上为遏制寻租行为提供了线索。 在明确我国采购的宏观环境后,本文进一步以定量模型深入分析政 府采购中的寻租腐败行为,以剖析其产生的机理,同时给出政府的最优 的监管力度和监管投入。以委托代理理论为理论依据,通过构建离散和 连续的动态博弈模型,阐明腐败行为发生的内在逻辑以及相关影响因素。 同时进一步说明,在一定情况下完全杜绝寻租及腐败行为的产生往往得 不偿失或者难以实现,进而给出最优的政府监管投入以及在该投入下期

望的腐败程度,并同过详细的算例阐明模型结论的含义和适用性。 接着,本文给出了苏州市医药行业的案例、北京市的电梯采购案例 以及某省锅炉采购案例,以深入分析当前我国政府采购的实践,同时验 证和解释定量模型的结论。通过对苏州市医药采购领域中一连串腐败行 为进行分析,验证了模型的结论,案例同时表明科学有效的制度设计比 个人的道德修养更有助于抑制腐败行为,此外与政府采购中相关的制度 安排对于遏制腐败行为也有一定的影响作用。其次,文章给出了北京某 部门的电梯采购案例,按照采购的流程,从预算编制、采购程序以及政 府管理各个方面进行详细的论述与分析,并指出了其中可能导致寻租行 为产生的环节。最后,本章简略的给出了某省政府锅炉采购的案例,按摘要 III 照与北京某部电梯采购的案例相同的分析方法,重点讨论了其在采购程 序中存在的问题以及可供借鉴的成功方法。 最后本文从法律法规和管理制度、监管机制和人员选拔与培训三个 方面给出了较为详细的抑制当前我国政府采购中腐败行为的措施和政策 建议。 本文的创新点主要体现在:本文提出了最优监管力度的思想,说明 当完全杜绝腐败行为的目标不可实现或者不为最优时,委托人如何确定 最优的监管力度以实现腐败行为的成本和监管投入成本总和的最小化; 本文采用定量模型分析的方法阐述政府采购中寻租行为的机理,构建更 符合实际的以采购人员为主导者的动态博弈模型,并以变量刻画双方的 支付,能够说明各参数变化对博弈均衡结果的影响;本文以模型分析的 结论为依据同时结合目前我国政府采购中的制度安排和管理机制,对典 型的案例进行分析,详细阐述实践中政府采购中寻租行为的特点和现状, 弥补了前人研究中理论分析较多而实证研究较少的不足。 本文详细地研究了我国政府采购中寻租行为,提出了最优监管力度 的思想和相关计算模型,对于深入理解和预防我国政府采购中的寻租行 为具有一定的理论和实践意义。 关键词:政府采购,寻租,委托代理理论,机制设计上海交通大学博士学位论文 IV RESEARCH ON RENT-SEEKING AND ITS COUNTERMEASURES OF GOVERNMENT PROCUREMENT IN CHINA ABSTRACT Government procurement plays an important role in managing the society and economy throughout the world.Most of the developed countries have established sound government procurement systems.In China,because of the lack of management experience and the flaw of the related system, government procurement is in a very serious situation of power abuse and corruption.The corruption appeared in government procurement has become one of the six major"disastrous"fields.Therefore,it is an important issue to study how to effectively contain corruption and rent-seeking behaviors in China's government procurement. At present,a certain amount of studies have been conducted on how to

avoid such corruptions and how to perfect China's government procurement system.However,these studies were primarily based on qualitative analysis and lack the analysis of microeconomic behaviors of the supplier and the officials,and thus the proposals in these studies are not so strongly operational.In view of these shortcomings,this paper combines economics, management,game theory,law,auditing theory and methods to expound the mechanism of rent-seeking behavior and its environment of China'sABSTRACT V government procurement by building a dynamic game model.Some advice is introduced to reduce rent-seeking behavior. First,in this paper,market failure and government failure are introduced to explain the inherent theoretical basis of government procurement and to further clarify the purpose and functions of government procurement.Public goods,external,asymmetric information and opportunistic behavior of the market and other factors provide the theoretical basis for government intervention in the economy.However,excessive government intervention in the market leads to government failure.The reason lies in the confusion of the provision and manufacture of public goods.In fact,government procures public goods manufactured by the private sector is the most efficient way. And the functions of government procurement have extended to regulate the operation of the economy,optimize industrial structure,protect national industries and raise efficiency in the use of public funds,and many other aspects of environmental protection and conservation policies. Then,in order to clear the flaw of current system and management mechanisms,we explore the management practices and system design of China's government procurement.It found that there are mature systems of law,audit,supervision,complaints mechanism and other institutional arrangements in Europe,the United States,South Korea and other countries. While in China,there are a series of problems such as the poor operable laws and regulations,imperfect government procurement mechanism,lack of effectiveness evaluation of and talents,imperfect of the matched financial and audit system,incomplete market system,the lack of transparency,serious local protectionism etc.These problems become breeding grounds for corruption in government procurement,and to some extent,provide a clue to 上海交通大学博士学 位论文 VI curb corruption. After that,we establish a quantitative model to analyze the rent-seeking and corruption in government procurement and their inherent mechanism.We also present the optimal level of government's regulation and supervision. With principal-agent theory,we construct discrete and continuous dynamic game models to explain the inherent logic of corruption and related factors. Meanwhile we further show that,under certain circumstances,eradicating acts of corruption and rent-seeking will be either difficult or worthless.So,

the optimal input and the corresponding level of corruption are presented and detailed numerical examples are given to clarify the meaning and application of model conclusions. Then,the pharmaceutical industry cases in Suzhou,the elevator procurement case of Beijing and boiler procurement case in a province are presented to show the China's government procurement practices and certify the conclusions of the quantitative models.The series of acts of corruption in Suzhou City of medicine procurement is analyzed to verify that the model conclusions.The case also demonstrates that a scientific and effective design of the system rather than relying on personal morality is helpful to curb corruption.In addition,some related institutional arrangements have certain effect in curbing corruption.Secondly,the article gives a lift procurement case,according to the procurement process,from the aspects of budgeting, procedures and management government procurement we conduct a detailed exposition and analysis.Finally,a brief case of government procurement boilers is presented in accordance with the same method of the former case. Finally,detailed measures and policy recommendations are given to curb corruption in the current government procurement from aspects of theABSTRACT VII laws and management system,staff selecting and training and monitoring mechanism. The major innovations of this paper are demonstrated from three aspects. Firstly,the optimal input of regulation is brought forward when eradicate corrupt is impossible or not appropriate.Secondly,quantitative analysis models are used and more reas:stic models are established in studying the procurement.Finally,typical cases analyses are used to demonstrate the practice of the corruptions in government procurement. In this paper,the rent-seeking behavior,the optimal input and related regulatory model of government procurement are proposed.And it will have some theoretical and practical significance in deeply understanding and preventing the rent-seeking behavior in China's government procurement. KEYWORDS:Government Procurement,Rent Seeking,Principal-agent Theory,Mechanism Design 上海交通大学博士学位论文 VIII 目录 摘要.................................................................................................................................I ABSTRACT......................................................................................................................IV 第一章绪论....................................................................................................................1 1.1 选题背景及选题意义...............................................................................................1 1.2 本文研究内容及方法.............................................................................................10 1.3 本文研究的创新点.................................................................................................13 第二章相关文献回顾...............................................................................................14 2.1 政府采购基础理论研究文献回顾.........................................................................14 2.2 寻租理论与政府采购中寻租行为的研究回顾.....................................................22

2.3 政府采购监管研究文献回顾.................................................................................27 2.4 文献回顾总结.........................................................................................................29 第三章我国政府采购制度的局限性研究......................................................................31 3.1 发达国家政府采购制度..........................................................................................31 3.2 我国政府采购的现状.............................................................................................44 第四章政府采购中寻租行为和最优监管投入研究......................................................52 4.1 引言.......................................................................................................................52 4.2 政府采购中腐败行为的模型分析.........................................................................55 4.3 政府最优监管投入分析.........................................................................................60 4.4 本章结论..................................................................................................................70 第五章政府采购中典型案例分析................................................................................72 目录 IX 5.1 苏州市医药采购中腐败案例分析.........................................................................72 5.2 北京市某部门电梯采购项目案例分析.................................................................77 5.3 某省政府采购案例分析.........................................................................................82 第六章抑制我国政府采购中寻租行为的措施..............................................................87 6.1 健全法律法规和管理机制......................................................................................87 6.2 完善监管制度.........................................................................................................94 6.3 加强人员选拔与培训.............................................................................................99 第七章全文结论及进一步研究方向............................................................................101 7.1 全文结论................................................................................................................101 7.2 进一步研究方向...................................................................................................102 参考文献..........................................................................................................................104 致谢............................................................................................................................109 攻读博士学位期间发表的学术论文...............................................................................110 第一章 绪论 1 第一章绪论 1.1 选题背景及选题意义 1.1.1 选题背景 政府采购(Government Procurement/Government Purchasing),也称公共采购(Public Procurement/Public purchasing),是指政府部门、政府机构或其他直接或间接受政府控制的任 何单 位、企业,为了实现政府职能和社会公共利益,以消费者身份使用公款获得货物、服务、工 程等 的行为 [1] 。在国际上,政府采购是包括政府采购政策、采购方式及采购管理在内的对政府采购行 为的总称, 亦指公共采购的管理制度。 政府采购制度最早形成于 18 世纪末 19 世纪初的自由 资本 主义时期的英国和美国,至今己有 200 多年的历史。经过 200 多年的发展,西方国家己在政 府采 购原则、操作方法、采购合同等方面进行了比较深入的研究,获得了丰富的成果,进而形成 较为

完备的政府采购制度体系。同时,作为市场中最大的单一消费者,西方国家的政府采购支出 稳定 地占据国内生产总值的 10%左右以及财政支出的 30%左右,对资源总量、资源结构以及物 价水 平起到较好的调控作用,并在国际贸易自由化的进程中参与世界经济利益的重新分配。 与个人、家庭、企业采购或团体采购相比,政府采购具有以下特点: 第一,资金来源的公共性。政府采购的资金来源为财政拨款和需要由财政偿还的公共借款, 这些资金的最终来源为纳税人的税收和政府公共服务收费。 在财政支出中具体表现为采购支 出, 即财政支出减去转移支出的余额。 将财政支出划分为采购支出和转移支出, 也是财政支出的 一种 分类方式, 即按支出性质分类, 其区分的标准为财政支出是否在经济上自接获得相等的代价。 自 接获得相等代价的支出为采购支出,表现为通过支出获得商品和劳务;相反,不自接获得相 等代 价的财政支出为转移支出,表现资金无偿或有偿的单方面的转移,例如养老金、补贴、周转 金、 公债利息支出以及对下级政府的转移支付等。 第二,采购主体的特定性。政府采购的主体,也称采购实体,其必须是具有公共职能的公共 组织或公法人,即使用公共资金的公共机构或组织,包括各级国家机关及其派出机构、政党 组织、 社会团体、事业单位、行会组织、自治组织以及其他社会组织。只有公法人或公共组织为公 共利 益或履行职能的需要而应用公共资金所进行的采购才可称为政府采购。 上海交通大学博士学 位论文 2 第三, 非赢利性与公益性。 政府采购的主体为依靠国家财政资金运作的政府机关、 政党组织、 事业单位和社会团体等。 政府采购的目的是维护公共利益或为公众谋取福利。 有些政府采购 行为 如采购公共工程或公益设施等可直接表现为为了满足公共利益的需要, 而有些政府采购如采 购办 公用房、 公用汽车以及办公用具等表面上并不直接是为了满足公共利益的需要, 但从其终极 目的 来看,是为了提高公共职能行为的效率,迅速、高效地为公众谋取利益或更好地维护公共利 益。 上升到国家宏观调控的高度,适度的政府采购还可以拉动国内有效需求,增加就业,稳定市 场物 价,促进经济增长。政府作为公众利益的代表,必须以促进社会政治经济发展为行动目标, 因此, 政府采购的目的不是为了赢利, 而是为了实现政府职能和公共利益。 政府采购不能单纯为买 而买, 而是通过买为政府部门提供消费品或向社会提供公共利益, 从宏观上调控国家经济的稳定运 行。 第四,政策导向性。公共支出管理是国家管理经济的一个重要手段,而作为公共支出管理重

要执行环节的政府采购,必然承担着执行国家政策的使命。同时,一国政府也可利用政府采 购作 为保护本国产品和企业的手段。 政府采购从最初开始计划的制定到合同的履行, 都要体现当 时的 政府的政策, 实现政府某一阶段的工作目标, 为国家经济和社会利益及公众利益服务。 此外, 政 府采购是一种集体选择,即集体决策,作为组织的选择不能凭个人意志行事。政府采购从政 策出 发,集体决策,是一种行政运行过程。例如采购中要遵守组织的规则、制度及程序,体现集 体的 作用,而不能像一些私人企业那样,鼓励发挥采购人的主观能动性和创造性。尽管现代政府 的决 策提倡运用现代化的管理手段,但是,公共采购要买什么、怎么买,需要以国家、社会的利 益实 现为目的,完成多重目标,符合多重标准。所以,无论国内还是国外,在进行政府采购管理 的过 程中,都或多或少地具有政策和行政的色彩。采购实体在采购时不能体现个人的偏好,必须 遵循 国家政策的要求,包括最大限度地节约支出,购买本国产品等。 第五,影响力大。政府采购不同于个人采购、家庭采购、企业采购或团体采购,它是指一个 整体,这个整体是一个国家内最大的单一消费者,其购买力非常巨大,在很多国家,政府采 购金 额占一个国家国内生产总值的 10%以上,因此,政府采购对社会经济有着非常大的影响力, 采 购规模的扩大或缩小、 采购结构的变化对社会经济发展状况、 产业结构以及公众的生活环境 都有 着十分明显的影响。 正是由于政府采购对社会经济有着其他采购主体不可替代的影响, 它已 成为 各国政府通常使用的一种宏观经济调控手段。 第六,财政部门实行全方位的监督,也是政府采购的一个重要特征。为了确保政府公共资金 第一章绪论 3 能够得到合理有效地使用, 即实现物有所值的目标, 财政部门对从采购计划的编制到采购项 口验 收的全过程进行监督管理, 当然这种监督不是指财政直接参与每项采购活动, 而是通过制定 采购 法规和政策来规范采购活动, 并检查这些法规政策的执行情况。 财政监督的对象不仅是采购 实体, 还包括采购中介机构、供应商等参与采购活动的机构和个人。 政府采购作为经济生活中最为重要的单一市场力量,其存在和发展经历了较长时期的演变。 其演变过程也是经济学家对政府在经济中作用的观点的发展过程, 相关的理论依据主要包括 “市 场失灵”和“政府失灵”。 学术界早就发现瓦尔拉斯(Walras)一般均衡和帕累托(Pareto)最优状态是福利经济学的理想

境界,在现实中并不能实现。而导致市场失灵的重要原因包括公共产品的存在,它进而为政 府干 预和调节经济提供了重要依据。然而,除无法有效提供公共产品外,市场机制本身仍然具有 其他 无法克服的缺陷,这些均被称为市场失灵。具体说来,导致市场失灵的主要原因包括自然垄 断、 信息不对称、分配不公平、外部性、经济周期和经济危机等。 市场失灵给政府对经济的介入和干预提供了依据和空间, 但实际上, 对于政府是否该干预以 及干预的程度,经济学界一直存在分歧。政府与市场的关系,或者说财政的职能范围,长期 以来 一直是经济学家反复探讨、分歧颇大,且至今尚无定论的问题。 18 世纪中叶,以亚当· 斯密为代表的古典学派提倡的“自由放任”的经济政策也就应运而生, 主张政府尽量少干预经济,做经济的“守夜人”。1929-1933 年的世界性经济危机导致了西方 经济 学说的一次重大转变, 斯密的自由市场学说让位于凯恩斯的经济干预主义。 凯恩斯强调财政 政策 在促经经济发展中的重要作用,以期通过政府干预熨平经济的波动。20 世纪 50 年代和 60 年代, 政府的积极干预使得西方国家经历了一段较为繁荣的时期。 然而, 进入 20 世纪 70 年代以来, 由 于“布雷顿森林体系”的崩溃,浮动的汇率制度导致财政政府效力减弱。此时,西方国家普遍 面临 着所谓“滞胀”的现象。凯恩斯主义对此完全无能为力。于是人们便逐渐怀疑凯恩斯的政府干 预理 论,开始向自由放任的自由市场制度“复归”。针对这种现象,新货币主义、供给学派、产权 学派、 新制度学派以及公共选择学派等新自由主义思潮提出了“政府失灵”的观点。这些观点认为, 政府 在干预弥补市场缺陷的同时又带来了更大的缺陷, 表现为国有企业的无效率, 因此资源的有 效配 置仍然只能由市场来执行,而市场本身的缺陷可以通过产权明晰等措施来予以完善。 在政府失灵现象的困扰下, 各发达国家纷纷出现了放松政府管制的改革浪潮。 并根据各国的 上海交通大学博士学位论文 4 实际,把市场机制和政府干预合理地结合起来,尽可能减少政府失灵和市场失灵。其中公共 选择 理论和新公共管理理论是当代政府改革的主导理论。 公共选择理论将关注点从致力于改革完 善政 府本身,转移到了政府与社会的关系方面,认为“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政 府官 僚来提供,摆脱困境的最好出路是打破政府的垄断的地位,建立公私机构之间的竞争”。而 新公 共管理理论则认为, 官僚体制并不是治理公共部门的最有效率的方式, 而民营化的运作方式, 即

将市场机制引入公共部门才是更有效的方式。 公共产品服务于公共大众, 符合公共利益, 而以利润最大化为首要目标的私人部门的企业行 为显然与公共利益目标不一致, 因而私有部门的行为难以实现公共部门应具有的诸多社会目 标。 因此, 公共产品必须由代表公共利益的政府来提供。 但公共产品的政府提供并不必然意味着 公共 产品全部由政府直接生产。 公共产品的政府安排与政府生产是不一样的。 公共产品的政府安 排不 是指在政府直接管理之下进行公共产品的生产, 而是运用税收收入筹措的资金、 从私人部门 购买 的无需直接付款而向公众提供公共产品的过程。 公共产品的政府生产则是指由政府直接管理 生产 物品和服务。 分清公共产品的政府提供与政府生产的区别, 是界定政府角色的基础。 政府的责任在于保证 民众能得到数量、 质量和成本额都很合意的公共产品, 而不一定全要政府亲自去生产这些物 品和 服务。 政府角色的过度扩张以及政府效率的不断下降很大程度上源于政府在提供公共产品时 混同 了政府提供与政府生产,政府既是安排者又是生产者,既充当“裁判员”又做“运动员”。正如 民营化的倡导者萨瓦斯所说:“当安排者和生产者二者合一时,官僚成本,即维持和管理层级 系 统的成本就产生了。当安排者和生产者不同时,又产生了交易成本,即聘用和管理独立生产 者的 成本。两者成本的相对值决定了安排和生产功能分开是否值得”。“传统政府治理中的一个误 区是 忽视政府提供和政府生产之间的区别, 进而错误地认为如果政府放弃了生产者的功能, 也就 自然 放弃了提供者的角色。 政府的自信甚至自负导致了公共产品垄断性的直接生产模式, 它所伴 随的 高成本、 低效率以及质量不尽人意, 不仅损害了公众对政府的信任, 还无端耗费了公共资源, 导 致了普遍的财政拮据。 对于如何解决公共部门的低效率, 斯蒂格利茨提出了一个新概念即“私 有 化基本定理”,其基本含义是:在私人部门不能实现政府政策目标(例如提供公共产品)的情 况下, 政府可以通过签订合同、授予经营权、经济资助、法律保护等手段和途径,委托私人部门生 产, 政府只要指定“生产多少”就可以了; 适用于这一类的公共产品主要包括具有规模经济性的自 然第一章绪论 5 垄断产品,即大部分基础设施和一部分公共服务行业,如自来水、电话、供电、电视台、灯 塔、 新闻、垃圾收集、街道照明、医疗卫生、教育、图书馆管理、公园管理等。 西方多国的实践已表明, 构建一个新的提高公共资源配置效率的竞争性平台是解决市场失灵

和政府失灵的一条有效途径。在这个平台上公共产品的安排者(政府)可以剥离现有的公共产 品的 生产职能,集中力量搞好行政管理;公共产品的生产者通过竞争,可以提供更多的质优价廉 的公 共产品; 公共产品的消费者能自主选择自己所需要的公共产品。 这个平台就是我们所说的政 府采 购, 即政府利用公共资金采购私人生产的社会公众所需要的公共产品, 并由政府提供给社会 公众。 上述理论的演变表明, 政府采购的核心功能在于提供私人部门不能或者不能有效提供的公共 产品。 随着政府采购实践和理论的不断发展, 当前政府采购的职能不再仅仅局限于公共产品 的提 供或是解决市场失灵与政府失灵的手段, 政府采购的职能逐渐扩展和丰富起来, 进而延伸到 了调 节经济运行、优化产业结构、保护民族产业、提高财政资金的使用效率、推行环保和节能政 策等 多个方面。 政府采购作为政府财政政策的主要内容之一, 在调节国民经济运行方面占有重要的地位。 政 府采购是一种实质性支出,包括商品、劳务和服务的实际交易,因而直接形成社会需求和购 买力, 是国民收入的一个组成部分。适时、适量地安排政府采购行为,就可以调控总供给和总需求 的平 衡关系,对经济总量进行有效的调节,促使经济持续稳定健康发展。当经济运行过热时,可 以适 当压缩和推迟政府采购,减少社会总需求。反之,当经济出现衰退迹象时,可适时增加政府 采购, 刺激总需求的增长。 在财政政策对调节国民经济运行方面, 传统的凯恩斯理论已经做出了较 为 详细的探讨,本文不再赘述。 在优化产业结构方面, 政府作为国内市场上最大的消费者, 其购买商品和劳务的选择会对产 业结构产生举足轻重的影响。政府可以利用采购支出,对所需购买的产品品种、质量进行选 择, 引导产业发展方向,对某种重点行业的发展进行直接支持和刺激,促进其快速发展,实现产 业结 构优化和产业升级, 最终促使传统产业向现代高新技术产业过渡。 西方发达国家都比较重视 利用 政府采购刺激企业技术创新,调整产业结构。我国自 1994 年税制改革以来,一些传统的鼓 励技 术创新的政策被废除,影响了技术创新的投入水平。为了在市场经济环境下,加速科学技术 进步 和脊柱创新的精神,必须探讨激励全社会,特别是企业技术创新的新思路,提高我国高新技 术产 业的竞争能力。上海交通大学博士学位论文 6 此外, 政府采购对于保护民族产业提高国家竞争力维护国家经济安全也有着重要的作用。 世

界通行的保护民族产业的手段分为关税贸易壁垒和非关税贸易壁垒两种, 后者是前者的补充 手 段,这两种手段通常是同时发挥作用的。随着世界贸易投资自由化、全球经济一体化进程的 快速 推进,各国利用关税手段保护民族产业的作用已经弱化。与此同时,非贸易关税壁垒的作用 却不 断强化。政府采购制度是一种非关税贸易壁垒,可以为国内厂商提供一个巨大的需求市场, 一直 是各国保护本国民族产业的有效手段。 当前, 许多政府间贸易条约都包含相互开放政府采购 市场 的内容, 也就是一国政府要进行采购, 必须允许其它缔约国企业以公平竞争的方式参加投标。 WTO《政府采购协议》也规定,签字成员国在政府采购中高于门槛价的采购项目必须面向 国际 市场,并要求做到对各成员国实行无差别的国民待遇。然而,这并不意味着政府采购市场的 完全 自由化和国际化。 世界很多国家都使用法律的手段对本国的企业进行保护。 目前, 包括美国、 日 本等最发达国家的政府也没有全面放开本国巨大的政府采购市场, 而是采取各种措施, 尽力 保护 本国企业的利益。 资料表明, 各国在加入 《政府采购协议》 后并未受到国外市场的剧烈冲击, 政 府采购中进口比例大体在 10%~20%的范围内, 如美国为 9%, 日本为 16%, 加拿大为 20%。 这 说明,各国政府在贸易自由化的背景下,仍然利用政府采购来保护本国的民族产业,并且具 有很 好的效果。 政府采购在节约财政资金方面也扮演着重要的角色。在政府采购制度下,购货方为政府,而 政府以财政资金付款, 一般都能按时地、 尽早地付款, 具有良好的声誉, 按照商业运行规律, 销 售商一般都会给予政府一定的现金折扣,从而使政府采购的资金得到节约。另一方面,由于 生产 企业为降低风险,实现规模经济,一般都会推行薄利多销的原则,鼓励购货方多购买货物。 因此 对于规模巨大的政府采购,价格折扣往往也能有效的节约财政资金。 最后,政府采购也能为推行环保政策,降低能耗,实现经济、社会与自然的和谐发展提供重 要的支持。政府机构的能耗主要是由照明设备、取暖设备、办公设备、交通工具等造成的, 因此, 在采购这类产品时,应该优先采购新型节能型产品,逐步淘汰老式的高能耗设备。在政府办 公设 施的建设上,要求承包商必须考虑节能因素,在投入使用之后能真正起到节能的效果。绿色 政府 采购通过政府庞大的购买力量,明确公共工程的环境保护目标,制定产品的环保标准,优先 采购 对环境影响较小的环保标志产品。 对所采购的产品或拟建工程, 提出有利于环境保护的指标

和要 求, 不符合规定指标和要求的产品不得采购。 这一方面影响了产品市场, 促使供应商在研发、 生第一章绪论 7 产环节就考虑到环保因素,争取在巨大的政府采购市场上赢得采购合同。 政府机构是一个特殊的消费群体, 其日常支出往往受到各方面的关注。 政府行为不仅密切影 响着国家政策的实施, 对于全社会还具有巨大的示范效应。 节能产品的政府采购同样有助于 全社 会居民和企事业单位树立起节能意识。 政府优先采购使用节能产品, 在节约财政支出的同时 提升 了政府形象。 政府对节能产品的选择还会引导消费者优先考虑购买节能产品, 扩大节能产品 的消 费市场。在经济利益的驱动下,企业自然会加大对节能技术的研发投入。这样,就最终形成 了一 个良性循环。 鉴于政府采购在经济与社会中的重要作用,我国也于 1995 年开始实施政府采购,在这一年 包括上海市在内的部分省市开始推行现代政府采购模式试点工作,该工作于 1998 年开始在 全国 全面展开。随后,我国政府采购规模迅速增加,2005 年已上升至近 3000 亿元。从 1998 年 至 2005 年的六年间,我国政府采购规模平均增长率达到 77.9%。实践表明,集中政府采购的试点工 作在 有效节约财政资金、提高财政资金的使用效率方面取得了一定的成效。除此之外,自 1998 年以 来, 我国政府还实行了以发行建设国债用于增加公共基础设施投资为主要特征的积极财政政 策, 实际上是增加政府投资性支出, 这种增加政府采购支出以拉动国内有效需求的政策起到了一 定的 积极作用。 然而, 旨在解决采购过程中的价格问题、 回扣问题、 质量问题等问题的公开化、 集中化采购, 在实践中仍然存在着各种各样的问题。 我国许多地方在建立政府采购制度的过程中, 相关的 政策、 法规、制度不健全,缺乏严格的操作规程以及必要的监督约束机制,这已在很大程度上影响 了政 府采购制度的健康运行, 因此有人对政府采购表示出不理解, 甚至提出从分散采购到集中采 购就 是由“分散腐败”变为“集中腐败”的观点。 实践中, 我国政府采购中存在的具体问题主要包括: 1.政府采购计划的编制和执行存在着一定的随意性。政府采购计划是政府采购活动的主要 依据,一日确定就不能随意变更。但在实际上作中,政府采购计划的编制和审批程序缺乏约 束力。 财政预算从编制到审批有较为严密的制度规定以及专门的法定审批机关, 相比之下, 政府采 购计 划的编制和执行就相当宽松, 因人为的不合理因素而变更采购计划的现象较为普遍, 为腐败 行为

提供了可乘之机。 2.政府采购制度在执行中未被有效执行。政府采购制度本身是一种公开、公平、公正以及 有效竞争的制度,但是在执行过程中存在着违规操作现象。有的地方在制度推行过程中,短 期内上海交通大学博士学位论文 8 难以从原有的采购方式中完全摆脱出来,出现不公正、不严肃的现象。此外,由于政府采购 工作 缺少必要的监督检查制度,相同域内的制度执行情况往往不平衡,即推行政府采购制度后, 有的 单位执行了,有的单位未执行;有的单位一部分项目执行了,但另外部分项目未执行;少数 单位 还将达到“门槛价”的采购项目化整为零,以逃避政府采购制度的约束。由于缺乏必要的法律 依 据和政策基础, 各地对于这些违规行为的处罚较难实施且力度较轻, 通常是财政部门采取扣 拨款 的办法进行处理,而缺少必要的法律和行政惩治手段。 3.采购物品的质量缺乏监督。实际上作中,采购商品交付给采购单位,贷款结算给供应商 后,一次政府采购活动就算完成。采购物品的实际质量、售后服务的保障程度如何,缺乏必 要的 监督和保证。 实践中, 有些地方出现了少数采购物品达不到采购单位在采购计划中提出的要 求, 从而在财政、政府采购中心、供应商、投标代理机构等之间产生了矛盾和冲突,直接影响了 政府 采购的信誉,也加大了推行政府采购制度的阻力。 上述的局限与不足制约了政府采购的实施, 为政府采购中权力寻租现象提供了生存空间, 也 是我国近些年来政府采购中腐败丑闻层出不穷的主要原因。 从近几年的情况来看, 一些地方 政府 利用各种可能的手段来躲避规范的政府采购。 如在产品技术上做文章, 强调其所需产品的特 殊性 而指定有某种利益相连的生产商、销售商,以此逃避政府的集中采购;或者将本应集中采购 的项 目巧妙地进行拆分,规避集中采购;也有一些地方的政府采购活动中存在“暗箱操作”,不进 行政 府采购信息的披露。此外,从 2005 年汇总的政府采购信息分析还可以看出,目前政府采购 发展存 在的主要瓶颈是地区间存在比较普遍的市场封锁现象, 影响了充分的公平竞争。 从合同授予 情况 看,多数地区的政府采购偏向于购买本区域内产品,采购外地区产品比率相对较低。政府采 购必 须使公共财政资源得到最有效的使用, 财政资金与其他许多稀缺资源一样, 在使用上也必须 遵循 “最小的投入达到最大的产出”这一经济原则。 因此利用地方政府间的集中采购手段可以打破 原有 的地区利益格局。

而供应商的寻租及贿赂行为主要有以下表现形式, 一是供应商向采购人、 代理机构贿赂或送 礼,以倾向性标书谋取中标。一些供应商通过或明或暗手段,向采购人或代理机构工作人员 提供 经济利益,比如赠送礼品、折价商品、出国考察等,从而使某些采购人、代理机构工作人员 接受 具倾向性、排他性标书,达到其中标目的。二是通过向评审专家打招呼、送礼、请吃饭等“公 关” 手段,让其通过资格审查并利用打分的权力,使其成为中标候选供应商。供应商利用抽取专 家的第一章绪论 9 时间差或运用各种社会关系和信息资源,在政府采购评审前做评审专家的“公关”工作,从而 影 响评审资格和打分结果, 更有甚者要求专家打“印象分”或“人情分”, 从而获取中标候选资格。 三是以不正当的方式结交、 拉拢政府采购部门的监管人员, 以各种理由申请采用竞争性谈判、 单 一来源等方式采购。 这些寻租行为不仅阻碍了政府采购功能的发挥, 而且对于国民经济的运行、 社会政治的稳定 构成了重大的危害。 因此, 学术界对于如何避免我国政府采购中存在的寻租等腐败行为以及 如何 健全我国政府采购制度进行了较多的研究, 并取得了一定的研究成果。 然而, 需要指出的是, 有 关我国政府采购问题的研究多以定性分析为主, 缺乏对采购方及供应商等微观主体的行为研 究, 同时在委托代理框架下运用产权理论、 制度经济学理论、 以及博弈论对政府采购进行系统研 究的 较少,因此所提建议的可操作性不强。针对上述不足,本文通过构建动态博弈模型分析政府 采购 领域中寻租行为产生的机理,并给出了降低寻租行为的可行的政策建议。 1.1.2 选题意义 理论及各国的实践均证明政府采购在促进经济社会发展的过程中发挥着不可取代的经济和 社会职能,具体体现在政府采购能够有效的节约政府财政资金、调节宏观国民经济、解决社 会公 平和贫困问题、 抑制政府腐败乃至消除种族歧视、 治理环境污染等方面。 然而, 由于起步晚、 历 史经验少、 管理能力不足以及制度设计上的缺陷, 目前我国的政府采购在实践中存在着一系 列的 问题,具体表现在:政府采购的相关立法严重滞后;财政资金的运用效率低下;腐败问题严 重, 已成为我国经济生活中的最大“黑洞”;地区封锁和行业垄断现象盛行;信息发布不畅,贸易 手 段落后;具体操作尚不够规范;预算资金使用效益不高;宏观调控手段的作用尚未体现;政 府采 购范围窄;政府采购的管理体制不明确,对政府采购主体、范围和程序没有统一的基本规定 等问

题。 这些问题和不足不仅严重制约了政府采购应用作用的发挥而且扭曲了资源的配置, 影响 政府 采购的形象和声誉, 甚至对社会的稳定构成了严重影响。 针对未来政府采购力度的不断扩大 的趋 势, 深入研究政府采购在制度设计以及管理中存在的寻租腐败问题以及对策, 将能为我国政 府采 购的健康发展提供有力的理论指导, 对深化我国政府采购制度改革、 推动国民经济健康发展 和社 会全面进步具有十分重要的意义,因而具有重要的实践价值和广阔的应用前景。 另一方面,由于国内外经济、社会以及文化背景的差异,国外有关政府采购理论的研究难以 上海交通大学博士学位论文 10 直接指导我国的实践,而有关我国政府采购问题的研究,由于起步较晚,还存在着诸如分析 问题 过于宏观、研究方法缺少实证及理论模型支持、结论可操作性不强的缺陷,因此目前的研究 成果 还远远不能满足实际的需要。本文在前人研究的基础上,借鉴博弈论、委托代理理论等最新 的研 究成果和工具, 通过采用定量的模型分析和具体的案例研究, 深入剖析我国政府采购中寻租 行为 的内在机理进而从制度设计和管理上提供有效的指导,因此具有重要的理论创新意义。 1.2 本文研究内容及方法 1.2.1 本文研究内容 本文对政府采购中寻租及相关的制度问题进行研究, 主要围绕以下几个方面展开: 政府采购 中寻租行为的内在原因分析、抑制腐败行为的最优监管力度、政府采购制度的设计、抑制政 府采 购中腐败行为的相关对策。 本文首先在引言部分通过对市场失灵和政府失灵的分析,阐述了政府采购的内在理论基础, 以进一步明确政府采购的目的及职能作用, 同时在引言部分给出论文的选题背景、 研究内容、 研 究方法和本文的创新点。随后,本文对相关领域的研究文献进行总结和评论,以明确本文的 研究 位置和创新点并指出进一步的研究方向。 接着本文对我国政府采购相关的制度设计和管理实 践进 行探讨,以明确当前制度与管理机制不足和缺陷为深入分析采购中的腐败寻租行为提供支 持。在 明确我国采购的宏观环境后, 本文近一步以定量模型深入分析政府采购中寻租腐败行为, 剖 析其 产生的机理, 同时给出政府的最优的监管力度和监管投入。 随后文章以北京市以及苏州市等 地区 的政府采购实践来验证和解释定量模型的结论。 对我国政府采购中寻租行为内在发生机理的 分析 和相关实践的考察将为解决我国政府采购中腐败行为提供可靠的理论依据, 因此本文将在随 后的

章节中依据对定量模型以及案例分析的结论以及对国内外相关经验的借鉴, 为我国相关部门 解决 类似问题提供可行的解决问题的对策。 最后本文对全文的结论进行总结并指出本文的研究不 足和 未来进一步的研究方向。文章的具体研究内容安排如下: 第一章为绪论部分, 该章节从市场失灵和政府失灵的角度来阐述政府采购的意义和边界, 并 对政府采购支出的职能以及政府采购支出的主要内容进行了简述。由于公共产品、外部性、 不对 称信息等原因, 市场配置资源出现了明显的失灵。 为了纠正市场失灵, 政府对经济进行干预, 从第一章绪论 11 而必然产生财政支出。 政府采购支出是政府干预经济通常运用的财政支出手段。 在不同的历 史阶 段,政府与市场配置资源的范围各有不同。在凯恩斯主义经济思想的影响下,各国均对经济 进行 了全面的干预。政府对市场的过度干预使政府在规模不断扩大的同时,效率不断下降,出现 了新 自由主义所称的政府失灵。 政府介入市场的作用是提供私人很难有效提供的公共产品, 但公 共产 品的政府提供并不必然意味着政府生产。 公共产品可由政府安排私人生产的方式来向社会提 供。 公共产品由私人生产后,政府运用公共财政资金进行采购,以满足公共需要。政府采购可以 部分 解决政府失灵问题, 减少政府垄断生产所造成的社会福利损失。 而当前政府采购的功能又进 一步 扩展到了调节经济运行、优化产业结构、保护民族产业、提高财政资金的使用效率、推行环 保和 节能政策等多个方面。 第二章为文献综述部分, 本章节将相关的研究文献做出精细详尽的疏理, 以明确理论发展的 脉络、已有的研究成果和不足。本章节首先对政府采购的基础理论进行回顾,给出前人关于 政府 采购含义及范围的界定、有关政府采购功能和政府采购思想的相关研究文献;随后,本章节 详细 总结有关政府采购中(尤其是关于我国政府采购)寻租行为的研究文献,指出该领域的研究 文献 在研究方法和研究结论上的不足; 管理以及制度上的漏洞是滋生腐败行为的重要土壤, 本章 节随 后就该课题的相关文献进行总结和疏理; 最后本章节对已有的研究文献进行评论并引出本文 的研 究课题和研究内容。 第三章主要研究和分析我国政府采购制度的安排及其缺陷, 进一步明确政府采购中寻租行为 的制度环境。 本章首先回顾欧美及日韩等国的政府采购制度及其演变过程, 着重关注其在预 防治 理寻租行为上的相关措施和安排; 随后, 详细考察我国政府采购制度中与预防和惩治腐败行

为相 关的部分, 并通过与发达国家的对比阐明我国政府采购制度在针对腐败行为方面的特点、 优 势和 不足。 通过对我国现行的集中政府采购模式的一般操作流程各步骤存在的采购主体的利益点 的剖 析,本章最后将指出在当前制度安排下腐败行为的可行空间和可能方式。 第四章从寻租经济学和委托代理理论的角度分析了政府采购活动中的寻租行为。 本章从寻租 的一般理论入手, 分析我国经济转型中的寻租性腐败以及政府采购中的寻租。 与传统的分散 政府 采购相比, 现代政府采购制度下的集中政府采购由于大多采用公开招标的采购方式, 一定程 度上 抑制了寻租行为。 但是, 由于我国目前政府采购的制度环境和制度本身均有诸多不完善之处, 建 立集中政府采购制度后的政府采购领域仍然存在很多寻租现象。 本章进一步以委托代理理论 为理上海交通大学博士学位论文 12 论依据, 通过构建离散和连续的动态博弈模型, 阐明腐败行为发生的内在逻辑以及相关影响 因素。 同时本章节进一步说明, 在一定情况下完全杜绝寻租及腐败行为的产生要么得不偿失要么难 以实 现, 进而给出最优的政府监管投入以及在该投入下期望的腐败程度, 并同过详细的算例阐明 模型 结论的含义和适用性。 第五章将从实践中选取典型的相关案例, 通过对这些案例的深入分析以验证本文第三、 四章 分析中的结论以及当前我国政府采购的实践。 这些案例包括苏州市医药行业的案例、 北京市 的电 梯采购案例以及某省锅炉采购案例。 通过对苏州市医药采购领域中的一连串腐败行为进行分 析, 说明科学有效的制度设计比个人的道德修养更有助于抑制腐败行为, 此外与政府采购中相关 的制 度的安排对于遏制腐败行为也有一定的影响作用。 其次, 文章给出了北京某部门的电梯采购 案例, 按照采购的流程,从预算编制、采购程序以及政府管理各个方面进行详细的论述与分析。最 后, 本章简略的给出了某省政府锅炉采购的案例, 按照与北京某部电梯采购的案例相同的分析方 法, 重点讨论了其在采购程序中存在的问题以及可供借鉴的成功方法。 第六章将前文的分析应用到我国政府的实践, 在对政府采购存在的寻租行为以及相关的制度 安排和管理机制缺陷等问题进行分析的基础上, 提出了建立健全我国政府采购制度的对策建 议。 本章首先从立法的角度阐明如何弥补当前政府采购在相关法律的不完备、 缺乏可操作性等不 足, 进而健全和完善相关的法律制度,以增加对各种腐败行为的查处和惩罚力度;接着,本章从 监管

和监督的角度分析如何增加政府采购的“透明度”,以增加腐败行为被发现和揭露的概率;最 后 本章分析如何从采购人员选拔和培训方面提高采购人员的修为和抵御腐蚀的能力。 第七章为文章的结尾部分, 对全文的分析结论进行总结和概括, 同时给出本文的研究不足和 将来可行的研究方向。 1.2.2 本文研究方法 本文运用委托代理、博弈论、寻租经济学、审计等理论和工具对政府采购活动中腐败行为进 行了多视角的分析和研究。同时本文在写作过程中采用了规范分析和实证分析相结合的方 法,定 性分析和定量模型研究均有采用。在第三、六章的研究中采用定性分析的规范性研究方法, 而在 第四、五章中分别采用定量模型分析和案例分析的实证研究方法。第一章绪论 13 1.3 本文研究的创新点 本文的创新点主要体现在以下几个方面: (1)本文提出了最优监管力度的思想,说明当完全杜绝腐败行为的目标不可实现或者不为 最 优时,委托人如何确定最优的监管力度以实现腐败行为的成本和监管投入成本总和的最 小化。同时通过详细的算例分析和敏感度分析,给出相关参数的变化对最优的决策和相 关的均衡结果的影响。 (2)本文采用定量模型分析的方法阐述政府采购中寻租行为的机理。而前人的研究偏重于 定 性的描述,少量以博弈论为分析工具的研究文献往往以完全信息静态博弈模型刻画采购 人员与供应商间的博弈行为。实际上众多的腐败案例表明实际上采购人员往往掌握主动, 即腐败行为多为主动腐败。因此,构建以采购人员为主导者的动态博弈模型往往更符合 实际。此外,本文以变量刻画双方的支付,能够说明各参数变化对博弈均衡结果的影响。 (3)本文以模型分析的结论为依据同时结合目前我国政府采购中的制度安排和管理机制, 对 典型的案例进行分析,详细阐述实践中政府采购中腐败行为的特点和现状。详细的案例 分析弥补了前人研究中理论分析较多而实证研究较少的不足。上海交通大学博士学位论文 14 第二章相关文献回顾 本文研究我国政府采购中的腐败行为及其应对措施, 与其相关的研究文献包括: 政府采购基 础理论的相关文献、 政府采购中寻租行为的研究文献和为防止腐败行为产生的制度设计以及 监管 和管理方面的文献。 因此, 本章首先概括性的总结有关政府采购的基础理论和问题的相关研 究成 果,包括政府采购的基本定义、范围功能、思想等;随后,本章系统地梳理有关政府采购中 寻租 行为的研究文献, 最后总结出有关解决政府采购中腐败行为的监管机制和管理机制的研究文 献。 2.1 政府采购基础理论研究文献回顾 尽管政府采购已经有数百年的历史, 但是学术界及实物界就政府采购的定义并未形成统一的 认识,因而存在着较多不同的定义,这些不同的定义涵盖的范围也有所差别,认清政府采购

的定 义对于相关法律和政策的制定以及管理方面均有重要作用。在我国《政府采购法》未出台以 前, 国内学术界基本上是依据财政部印发的《政府采购管理暂行办法》及各省、直辖市制定的各 级政 府采购规章来进行界定的, 这在王家林先生对政府采购的定义中可窥见一斑。 他将政府采购 界定 为:“政府采购是指各级国家机关和实行预算管理的政党组织、社会团体、事业单位,使用财 政性 资金获取货物、工程和服务的行为。”这就与财政部颁发的《政府采购管理暂行办法》以及 北京、 上海等省、直辖市政府采购规章相吻合。 此外,楼继伟(1998) [2] 介绍了政府采购的概念、理论及实务。作者认为,政府采购是指各 级政府及其所属机构为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要,在财政的监督 下,以 法定的方式、 方法和程序, 对货物、 工程或服务的购买。 政府采购不仅是指具体的采购过程, 而 且是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称,是一种公共采购管理的制度。边俊 杰 (1999) [3] 总结了众多的定义,进而指出目前学术研究中对政府采购这一概念没有明确的界定。 一种观点认为:政府采购是指为了开展日常的政务活动或者为社会公众提供公共服务的需 要,按 照既定的规则和程序,购买货物、工程和服务的行为。第二种观点认为:纳入预算管理的国 家机 关、 事业单位和社会团体, 为了完成本单位管理或者开展业务活动以及提供公共服务的需要, 购 买商品或者接受服务的行为。第三张观点认为:所谓政府采购,是指各级国家机关和实行预 算管第二章相关文献回顾 15 理的党政组织、社会团体、事业单位,使用财政性资金获取货物、工程和服务的行为。由于 对政 府采购涵义的理解不同,各地在具体实施中把握的方向,采购的行为也不尽相同,采购主体 混乱, 这与我国建立统一有序的政府采购制度的初衷大相径庭。 因此, 为了使政府采购制度走向规 范化, 有必要针对中国国情对政府采购涵义予以重新界定。同时,作者认为,鉴于国际经验和中国 国情, 关于政府采购的真正涵义应这样重新界定:“所谓政府采购,是指各级国家机关和实行预算 管理 的政党组织、社会团体、事业单位,使用财政性资金获取货物、工程和服务的行为。”

随着我国政府采购事业的发展,2002 年我国通过了《中华人民共和国政府采购法》 ,该法第 二条规定:“本法所称的政府采购,是指各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资 金采 购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”学 者很 快依据该规范修改了以往的定义, 而采用了与新颁布的法律相一致的界说。 这在杨汉平先生 著的 《政府采购法律制度理论与实务》 [4] 一书中得到了明显反映。它在该书将政府采购界定为:“政 府采购(Government Procurement), 也称公共采购, 是指各级国家机关、 事业单位和团体组织, 使用财政性资金采购集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行 为。” 当然, 也有学者从国际规范的角度对政府采购进行定义。 政府采购法制的国际规范中我国学 者较为熟悉的是《WTO 政府采购协定》(简称 GPA 协定),因此许多学者试图通过对该协定第 一 条的概括来对政府采购进行定义。如曹富国(1998) [1] 将政府采购界定为:“政府采购乃是一国 政府部门及政府机构或其他直接或间接受政府控制的企事业单位, 为实现其政府职能和公共 利 益,使用公共资金获得货物、工程和服务的行为。”朱建元(2000) [5] 将政府采购定义为:“一 国政府部门及政府机构或其他直接或间接受政府控制的企事业单位, 为实现其政府职能和公 共利 益,使用公共资金获得货物、工程和服务的行为”。上述定义与 GPA 协定所界定的“政府采 购是 指为了公共利益的需要,由政府部门或政府指定的部门实体购买货物或劳务或工程的行为” [6] , 并没有什么实质性差异。 总结上述定义可知,关于政府采购范围的界定,主要有两种观点:第一种观点认为,在中国 除了政府机关及全额预算拨款的社会团体和政党组织等必须纳入政府采购范围内实体外, 对 其它 实行国家预算管理的实体是否纳入政府采购范围应作具体分析(许健,2000) [7] ;另一种观点认 为, 从采购主体看, 我国政府采购制度的适用范围应当确定为使用政府性资金的各类行政事 业单 位(课题组,1999) [8] 。从采购资金的性质看,所有用政府性资金凡是达到规定金额的采购项目,上海交通大学博 士学位论文

16 除涉及国家安全和另有规定外,均应纳入政府采购的范围。政府采购资金包括:各级财政预 算安 排的资金,需要购买商品或者接受服务的单位预算外资金、自有资金和其他收入,国内外贷 款、 捐赠款,各级政府规定的其他资金(古益强,2000) [9] 。 另一方面,通常依据采购主体不同,将采购划分为政府采购和私人采购,通过政府采购与私 人采购间的异同的对比更能凸显政府采购的特点, 也更便于学界和实物界对政府采购这一概 念的 深入理解。 事实上, 政府采购是以政府机构为主体进行的采购, 而私人采购是以私有企业为主体进行的 采购。政府采购与私人采购既有区别又有联系。Fearod 等(1993) [10] 指出它们两者根本目标是一 致的:“采购之根本目标在于确定所需材料的来源,并在需要的时候以尽可能经济的方式按 可接 受的质量标准获得这些南品。 采购部门必须能够快速有效地满足需求, 并且采购政策和程序 必须 同商业惯例相吻合。采购部门利用专业技术和现代方法,聘用专业采购员和管理人员,以保 证采 购项目能完全符合使用部门的需要。” 但是,政府采购与私人采购也有相当大的区别,Dobler(1986) [11] 在其文章中指出:“最重要 的区别是公共采购部门履行的是管理人的职能(stewardship function), 因为受雇的管理员花费 的资 金是来自于别人的捐助或税收, 雇主依靠这些资金代表他们的客户或捐助人提供服务。 因此, 非 赢利的机构或政府的采购职能就成为了一个受管制的然而却透明的过程,受到无数个法律、 规则 和条例、司法或行政决定,以及政策和程序的限定和控制。另一些差别包括非赢利机构和政 府采 购机构信息的公开性以及部门之间的协作效率。 通常情况下, 非赢利机构和政府采购机构的 记录 可以进行公开审议,任何人都可以提出问题并期望得到解答。尤其是在政府采购中,受到不 公平 待遇的任何一方都可以在政府采购过程的任何阶段提出投诉。 州政府和地方政府常常进行联 合或 合作采购。因此,在州政府和地方政府采购中,共享信息更是一条原则。” Page(1980) [12] 则在《公共采购与物料管理》 (Public Purchasing and Material Management)

一书中,详尽分析了政府采购与私人采购的七大区别: (1)政府采购所支出的资金是公共资 金, 而不是公司业主或公司法人的资金,因此只能按法律的规定进行支出。为此,要实施严格的 预算 限制和公共审计程序; (2)政府采购和分配的物品是为了几个请购机关或部门之用,通常它 们不 是用于制造或转售之目的; (3) 从事和管理政府采购职能的人员没有公司雇员需要赢利的动 机; (4)政府采购过程是,或者应该是在完全公开下进行的。所做的任何事情都要做出记录, 没有第二章相关文献回顾 17 秘密可言。在私营领域,管理当局没有必要透露采购的要求、规格、来源、招标条款或支付 的条 款; (5)政府采购程序事先经过严格规定; (6)公共官员、管理者受到公众和新闻媒介的监 督; (7)政府可以而且具有至上的能力等。 而英国教授 Sue Arrow Smith [13] 则认为,与私人采购相比,政府采购的基本原则主要体现在 竞争、公开、商业标准和透明度等四个方面。在西方发达国家,政府采购理论和实务从诞生 到成 熟经历了较长的发展时期, 总结这段发展历程对于深入理解和进一步完善当前我国政府采购 制度 及管理机制具有重要意义。 一、自由资本主义时期的政府采购 Russell Forbes 于 1929 年出版了《政府采购》(Governmental Purchasing)一书,这是政府采购 理论史上第一部论述政府采购问题的专著 [14] 。Forbes 关于政府采购的论述是在对大型工业企业 采购经验总结的基础上展开的,该书从三个方面讨论了政府采购问题:(1)政府集中采购的 优点。 Forbes 根据美国和加拿大的政府采购经验, 将集中性政府采购与分散性采购进行对比, 列举 了集 中性政府采购的优点有:减少采购人员以降低采购成本;降低单位成本,提高发送服务;减 少浩 繁的文件;有利于招标过程中标准化和标准规范的采用;可实行集中监管,使盈余存货在部 门间 互相调剂;对支出实行严密的会计控制;通过迅速付款获得折扣;可雇用专职采购人员以提 高采 购技术和减少贪污和偏袒;简化供应商手续。 (2)政府集中采购的缺点。Forbes 结合工业采 购的 实践指出政府集中采购可能存在一些缺点: 采购质量可能不符合各部门的要求; 耽搁获得发 送物 品的时间;采购组织倾向于得到比实际需要更大的存货储存量。 (3)政府采购官员的选拔与

考核。 Forbes 主张对政府采购官员应进行严格选拔, 并建立职业化的采购队伍。 为吸引有能力的人 才出 任政府采购官员, 并使之保持廉洁, Forbes 认为要以立法形式规定政府采购官员与企业管理 人员 不相上下的“养廉工资”。可见,政府采购中的寻租行为在较早时期即为学者所关注。 二、凯恩斯主义时期的政府采购 凯恩斯主义(Keynesianism)革命爆发后,政府对市场的干预渐入人心,在此背景下,W J. Baumol [15] 于 1947 年发表了《政府购买论》 (Notes on the Theory of Government Procurement)一 文,在政府采购理论史上第一次探讨政府购买与物价及宏观经济的关系。Baumol 将政府购 买的上海交通大学博士学位论文 18 方法分成四种: 公开市场购买法(The Open Market Purchase)、 招标法(The Offer and Acceptance Method)、商讨价格购买法(The Method of Negotiated Price)、公布价格购买法(The Announced Price Method)。他认为,不同的政府购买方法对宏观经济运行的效果是不一样的: (l)公开 市场 购买法对于物价的影响与普通消费者突然决定增加其购买量之影响相同,若购买数量不多, 则对 物价并无影}响,若购买数量巨大,则价格将趋于上涨。公开市场购买法可节省商讨、广告 和行 政费用,但容易刺激物价上涨。 (2)招标法可使政府购得便宜的物资,因为卖方对政府愿出 价格 之高低及其他竞争者所投标的信息事前毫不知悉, 因而他们将提出接近标的物的边际成本的 价 格。 由于政府所支付的为最低价格, 因此, 新增的货币流通量及其对市场物价的影响也较小。 (3) 商讨价格法一般在卖方数量少或政府仅愿与若干少数卖方成交的情况下采用。 (4) 公布价格 购买 法即政府宣布在一定价格上购买一定数量或无限数量的某种货物。 当经济不景气, 物价持续 下跌 时,采用这种方法可阻止物价的下跌,刺激物价的上升。 最后,Baumol 还讨论了政府所购买货物的品质和数量问题。他认为,政府购买有时并不一 定要求所有货物都是完全相同的。 若不完全相同, 且政府的偏好与市场上普通消费者的偏好 相近, 则政府购买对市场影响不大, 就像政府在市场同时购买若干种不同的商品一样。 如果政府的 偏好 与市场上的偏好不同,则政府购买将对市场产生特别影响,如卖给政府的货物,将限于政府 估价 较市场为高的货物。 关于交货的数量, 政府购买中可能由供应商和政府达成允许变动的协定。 具 体交货数量可由供应商或政府决定,也可根据一定公式来决定。 Baumol 的《政府购买论》发表之前尽管政府购买在政府财政中占有非常重要的地位,但它

却一直受到财政学家的忽视, 对政府购买的经济影响未能加以考虑。 鲍莫尔的上述思想不仅 在政 府采购理论发展史具有上重要地位,而且在整个财政理论发展史上具有填补学术空白的意 义。 三、布雷顿森林体系解体后的政府采购 20 世纪中叶以后,由于布雷顿森林体系的崩溃,世界上大多数国家采用了浮动的汇率体制。 在此经济背景下,凯恩斯主义者所推崇的财政政策失去效力。于是,西方财政理论的研究重 点便 开始从市场失灵转向政策上的失败,而此时有关政府采购的观点较多,主要的学派包括:第 二章相关文献回顾 19 1、公共选择学派的政府采购思想 布坎南(Buchanan) [16] 主张恢复古典预算平衡的财政理论,削减政府采购支出的规模,反对盲 目利用政府采购刺激经济发展, 反对用预算赤字实行政府采购。 他认为: 私人如果轻率采购, 就 得为此付出代价,而在公共部门,同样自私而有理性的决策者却不承担轻率采购的风险。因 此, 布坎南反对有财政伸缩能力的政府部门自行采购, 主张将其委托给私人代理机构进行采购决 策, 以使资源得到有效配置。 布坎南认为必须制订周密而严格的采购程序, 如规定尽可能实行公 开招 标, 实行公平竞争的招标程序和严谨的支付办法, 从制度上最大限度地防止政府采购中贪污 浪费 等腐败现象的发生。同时,还要求公众对它实施有效的监督。 布坎南以后的公共选择学派学者继承和发展了布坎南的思想, 他们认为政府行为实质上是个 人行为或以个人行为基础组合而成的集团行为通过政治过程的一种表现, 所以, 研究财政就 不能 不研究个人和集团行为对财政的影响。他们通过对政治市场上“经济人”的研究,探讨了政府 采 购中的寻租行为。因此,不应该单纯从政治家是否正直上去找原因,而是应该去检讨一下选 拔与 制约政治家的程序与规则。 当发现低效率现象很普遍时, 就应该审视现行的体制是否有问题 [17] 。 西方发达国家针对公共选择学派所指出的政府采购中的寻租行为, 采取了立法建设、 道德规 范等方法。其中与这一学派的建议息息相关的就是选取有经验的专职人员担任政府采购工 作,防 止政府采购人员的政治化,以消除政治对政府采购效率的影响。 2、Lee、Dobler 和 Page 的政府采购思想 Lamar Lee,Jr.和 Donald W.Dobler 于 1977 年合著的《采购和物料管理》 (Purchasing and Materials Management:Text and Cases) [18]

一书在第 28 章中专门论述了有关政府采购的问题。 他们认为政府采购人员应由采购部门推选有经验的私人采购人员从事政府采购工作, 而不应 由行政任命。通过比较分析,他们认为,在竞争性招标采购之外,有必要发展协商采购、询 价采 购、单一来源采购等方法。同时,他们还对国防采购市场问题作了专门探讨。他们认为,国 防采 购市场和其他政府部门的采购市场的区别在于: 联邦政府是独一无二的消费者, 作为统治者, 它 能决定市场的交易条件, 比如政府通过立法给予买主检查供货商运行成本记录的权利等。 另 外, 国防采购的环境是“非市场环境”,政府采购的这些产品卖方极少,缺乏保护市场的自由价格 机 制和竞争机制。正是由于市场的不完全,联邦政府为达到国防目标,就要制订一系列政策和 程序,上海交通大学博士学位论文 20 主要武器系统的采购合同常常使用单一来源采购方式。 单一来源采购并不意味着政府不在合 理价 格的基础上购买,相反,它意味着价格必须协议,而不是由竞争和自由市场决定。 最后,作者比较了政府采购和私人采购的异同。关于相同点,他们认为政府采购和私人采购 都是从合适的地方,在合适的时候,以合适的价格,购买质量和数量都合适的商品和服务。 所以 私人采购中的成本分析、质量控制、存货预测、产品评审法、物料管理、团队谈判都在政府 采购 中得到推广。此外,私人采购领域引入的价值分析、标准化、集中采购、部门合作采购、积 累和 分析采购知识的专业协会、 出版专业杂志和专业贸易通告、 提高专业人员的综合采购能力等 等, 都为政府采购提供了可资借鉴的经验。关于不同点,多布勒(Doble) [19] 在 1986 年指出:最重 要的区别是公共采购部门履行的是托管人的职能, 因为受雇的管理员花费的资金来自于别人 的捐 助或税收,雇主依靠这些资金代表他们的客户或捐助人提供服务。因此,非赢利机构或政府 的采 购职能就成了一个受管制的然而却透明的过程, 受到无数法规和条例、 司法或行政决定以及 政策 和程序的限定和控制。 另一些差别包括非赢利机构和政府采购信息的公开性以及部门之间的 协作 频率。 继 Lee 和 Dobler 之后, 美国采购专家 Page 在 《公共采购和物料管理》 (Public Purchasing and Material Management) [20] 一书中详尽分析了政府采购和私人采购的区别,分别从采购资金的性质、 采购目的、采购过程公开化程度、采购程序、采购监督和采购对市场的作用等角度进行了具

体的 研究。 3、McAfee 和 McMillan 的政府采购思想 R.Preston McAfee 和 John McMillan 于 1989 年在《国际经济学》(Journal of International Economics)杂志上发表了“政府采购与国际贸易”(Government Procurement and International Trade) [21] 一文,从国际贸易角度探讨了政府采购在国际贸易中的地位与作用。他们的研究表明:由于 在政府采购市场上存在不完全竞争,每一个投标者比其他的投标者和政府更清楚自己的成 本。由 于比较优势的存在, 国内企业的成本不同于外国企业的成本。 政府并不一定从出价最低的投 标者 那里购买商品,而是通过价格优惠政策使采购成本最小。他们在 Myerson(1981)最优拍卖 设计 理论基础上, 对如何实现政府采购成本最小化问题进行了深入的探讨, 并提出了相应的拍卖 模式 选择问题。同时,他们认为,歧视性的采购政策不像它们表面上那样需要付更多的代价,将 它与第二章相关文献回顾 21 关税相比是不恰当的, 与税率为零的关税不一样, 不能用零关税的优惠政策来衡量政府采购 的优 惠政策。 4、普雷姆詹德的政府采购思想 1993 年,普雷姆詹德(A.Premchand)在《公共支出管理》(Public Expenditure Management) [22] 一书中从组织管理学的角度对政府采购作了综合探讨。 普雷姆詹德认为, 资源的分配和有效利用是公共支出管理的核心。 如果说编制预算是有关资 源的分配的话,那么,确保资源的有效利用则是政府采购的使命。政府采购本质上是公共支 出管 理的一个重要环节和手段, 是公共支出管理的一个重要执行阶段。 他比较了中央计划经济下 和市 场经济下政府采购的区别。他认为,在中央计划经济下,所有的购买均按计划进行,反映了 公共 部门的主导地位, 成本不能反映市场价值。 在市场导向经济下, 成本会反映市场价格, 因此, 有 利于提高支出效益。 同时, 在该书中, 普雷姆詹德还讨论了政府采购中存在的几个突出问题, 它 们是:政府采购范围问题、预算报告分类问题、政府采购招标程序问题和政府采购中的腐败 问题, 等等。并就如何应对政府采购的腐败问题,提出了唯一的解决办法就是加强内部控制,使决 策的 制定公开化。 5、Mckinney 的政府采购腐败论 政府采购往往会对腐败行为起到较大的诱惑作用或者说提供更多的机会, 针对这种状况, 美

国匹兹堡大学公共管理和政策教授 Jerome B.Mckinney 于 1995 年出版了《公共部门和非赢 利机 构的有效财务管理》 (Effective Financial Management in Public and Nonprofit Agencies) [23] 一书, 着重论述了政府采购部门或采购代理公司中的舞弊问题及其控制与防范对策。Mckinney 首 先用 FWA(Fraud,Waste and Abuse)定义政府采购中的舞弊,其一般特征为:它是对公众信任的 违反, 公共利益向私人利益转化;误用权利和利用不能接受的指令;不能履行法律、规章、条款或 不能 有效地约束行为;故意或非故意地对公共资源使用或浪费。Mckinney 认为,腐败的根源在 于政 府采购官员和采购代理公司雇员中的利益冲突。 所谓利益冲突指政府公务员的社会关系、 金 钱往 来或个人信念有可能会妨碍他(她)从公众利益出发,依照法律秉公办事。针对政府采购的 腐败 行为,Mckinney 主张从建立健全内部控制制度入手加以防范与治理。上海交通大学博士学 位论文 22 而近些年来,除了政府采购的概念与特点外,国外学者对政府采购作用、功能和方式等方 面也进行了深入的研究。Thai&Grimm(2000) [24] 指出政府除了提供经济、社会、政治活动的 法律框架外,主要从事三类活动: (a)收入分配; (b)物品和服务的生产; (c)物品和服务 的购 买。第三类活动,物品和服务的购买(purchasing),或者采购(procurement)是重要的,因 为它 支撑了所有政府的功能(Coe 1989) [25] 。每个政府机构单位都需要供给(supplies) 、装备和服务去 完成它的目标。于是,政府采购需要在平等、透明、经济的方法下进行(Kelman 1990) [26] 。 Robert Rothery(2003) [27] 认为政府采购是政府运作的核心。它是政府公共支出管理的关键部 分,常常伴随着财务管理。政府采购同时可以促进经济发展、消除贫困、保护私有部门发展 等功 能。同时与贸易、外国投资也紧密相连。一个好的政府采购体系可以增进国家福利,促进经 济繁 荣。而公共支出管理被看作是一个长长的价值链,起始于预算编制,经由通过政府采购和工 程承 包执行预算,终结于彬彬有礼地向公众提供服务(Premchand 1993)

[22] 。 McCue&Pitzer(2000) [28] 研究了集中和分散采购的特点和趋势。传统的公共采购体系中, 为了达到公共资源支出的经济、效率和公正,集中采购的方式及运作是一项基本原则。根据 美国 国家政府采购研究所(National Institute of Governmental Purchasing 1989) [29] 和美国国家州政府 采购员联合会(NationalAssociation of State Procurement Official 1997) [30] 的研究报告,集中采购 机制是理想的。因为它限制了采购代理人的权力,加强了采购专业化,以及会计责任 (accountability)与会计一致性(consistency) 。同时,集中采购有利用对经常使用的物品和 服务 购买进行标准化, 也体现了规模经济的效果。 然而, 近年来的讨论开始转向分散采购的模式。 许 多人主张作为采购主体的政府,需要实行分散采购。其优点是可以更好的支持采购需求方, 消除 官僚程序的障碍, 提高部门之间的协调, 而且让采购员不必通过集中采购机构采购急需商品 (Gore, 1993 [31] ;MacManus,1992 [32] ;Osborne and Gaebler,1992 [33] ;Osborne and Plastrik,1997 [34] ) 。因此, 分散采购与集中采购相结合的方式更符合当前经济环境下政府采购的实施。 2.2 寻租理论与政府采购中寻租行为的研究回顾 寻租理论的思想渊源可以追溯到亚当· 斯密(Adam Smith,1723~1790) [35] ,及其他的后 继者萨伊(Say,1767~1832) 。他们认为,垄断的建立创造了租金或垄断利润,分享这种租 金的 欲望促使其他人进入这个产业部门,从而造成价格下跌,租金消散。竞争均衡是垄断不断建 立而第二章相关文献回顾 又不断被打破的动态均衡。 尽管古典经济学家认为垄断是不可避免的, 但仍然拥护自由放任 政策, 认为政府是保护垄断的工具。 租金最早由“地租”演化而来。租金是供给缺乏弹性的生产要素所获取的报酬,是支付给生

产要素的报酬超过为获取该要素所必须支付的最低报酬部分。 寻租理论的思想最早萌芽于戈登· 塔洛克(Gordon Tullock) [36] 发表于 1967 年的一篇论文 《关税、垄断和偷窃的福利成本》 。塔洛克的这片论文开创了被称为寻租理论的公共选择学 派分 支。公共选择的观点有两个中心思想:第一,寻租基本上是通过政治活动进行的;第二,限 制寻 租的基本方法是限制政府。 “寻租”一词真正作为一个理论概念是 1974 年安妮.克鲁格(A.Krueger) [37] 在探讨国际贸 易保护主义政策形成原因的论文《寻租社会的政治经济学》中首次提出来的。克鲁格第一次 对配 额造成的损失做出了经验的估算。 从此, 寻租理论以它特有的解释力渗透到了经济学的各个 分支, 如微观经济学、 公共选择理论、 国际贸易理论、 政治经济学、新制度经济学、现在产权理论、 发 展经济学、新经济史学和过渡经济学等,并为社会学、政治学、法学和行政管理学等其他社 会科 学提供了新的研究思路(李政军、贺卫 2001) [38] 。寻租理论的提出,使经济学研究的范围从资源 在生产领域的配置问题, 扩展到资源在生产和非生产领域之间的配置问题, 并把政府作为市 场经 济的参与者看待,把政府干预行为本身“市场化”,大大增强了经济学理论对现实经济生活的 阐 述能力和对政府制定的指导作用。 寻租活动有广义和狭义之分。广义的寻租活动是指人类社会中非生产性的追求经济利益活 动, 或者说是指那些维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。 狭义 的寻 租活动则是指利用行政法律的手段来阻碍生产要素在不同产业之间自由流动、 自由竞争从而 维护 或攫取既得利益的行为,这是现代社会中最多见的非生产性追求利益的行为 [39] 。本文研究的寻 租行为即为狭义的寻租行为,而接受寻租的官员的行为即为腐败行为。 在社会经济处于总体均衡状态时,每种生产要素在各个产业部门中的使用和配置都达到了 使其机会成本和要素收入相等。 如果某个产业中要素收入高于其他产业的要素收入, 这个产 业中 就存在着该要素的经济租。 在自由竞争的条件下, 租的存在必然吸引该要素由其他产业流入 有租 存在的产业,增加该产业的供给,压低产品价格。在规模经济收益不递增的前提下,要素的 自由

流动最终使要素在该产业中的收入和在其他产业中的收入一致起来,从而达到均衡。所以, 按照 24 经典的总体均衡理论,只要市场是自由竞争的,要素流动在各产业之间不受阻碍,任何要素 在任 何产业中的超额收入 (即租金) 都不可能长久存在。 然而, 现实中并不存在完全自由竞争的、 规 模收益不递增的完备市场条件,市场的功能受到各种因素的妨碍,这时政府就会介入市场, 用权 力来配置资源,其结果就会产生各种各样的额外收益点(权力导致的租金) ,从而诱导越来 越多 的寻租活动。布坎南寻租理论的逻辑结论是,只要政府行动超出保护财产权、人身权和合同 履行 等范围,政府分配不管在多大程度上介入经济活动,都会导致寻租活动,就会有一部分社会 资源 用于追逐政府活动所产生的租金,从而导致非生产性的浪费。 根据贺卫(1999) [40] 的研究,租金的来源可以分为政府无意创租、政府被动创租和政府主 动创租三类。无意创租主要是政府对经济活动进行干预、管制的结果,它产生于政府“良好 的主 观愿望”,主要是为了解决市场的失灵。我国改革开发初期的商品价格、利率和汇率双轨制 就是 典型的政府无意创租行为。 随着经济自由化程度的加深和政府管制的放松, 这部分租金在逐 渐减 少。被动创租指的是政府由于受到既得利益集团的影响,利用其职权,创造和维护某些利益 集团 的既得利益。 既得利益集团通过非法报酬或影响力, 诱使或迫使政府制定对其有利的管制政 策, 从而形成了租金。 主动创租主要指的是政府部门预期到寻租行为为其带来的收益, 从而通过 行政 干预主动创造租金,增加本部门、本地区企业的收益,这些企业向该政府部门提供部分租金 报酬 作为回报的行为。 我国学者于 20 世纪 80 年代开始对寻租理论进行研究,最有影响力的是对腐败现象的分析, 以至于王传利(2000) [41] 把寻租理论在中国的应用仅归纳为寻租腐败根源论。寻租行为的盛行被归 结为政府扭曲市场提供租金的结果,即我国的腐败现象不是“看不见的手”拨弄的结果,而是 来自 市场发育严重不良、 行政力量对市场的过渡干预, 是由于“看的见的脚”踩住了“看不见的手”, 导 致国民经济各领域中巨额租金的形成, 上上下下各色人等对大大小小租金的角逐、 利用价格 等的 “双轨制”赚取差价,倒卖批文、额度、票证牟取暴利等。因此,“解除对微观经济活动、包

括厂 商价格行为的行政管制,放开价格,健全市场,开展平等竞争”(吴敬琏,1988 [42] ;李军,1989 [43] ; 樊纲,1989 [44] ) 。进入 20 世纪 90 年代末,寻租理论还被广泛地运用到了转型经济中的政府行为 (卢现样,1999 [45] )、公共权力(仲伟周,1999 [46] )、外贸体制改革(纪昀,李永,1999 [47] )、国有企 业资产重组(王锦功,金成晓,2000 [48] )和股票市场(郭晋刚,马晓维,1999 [49] )的分析。 寻租活动是在从自由放任的市场经济和中央集权的计划经济两个极端向混合经济制度变迁 第二章相关文献回顾 25 的过程中出现的。 我们的寻租活动不同于西方发达的市场经济国家, 在发达的市场经济国家 中, 租金的存在是因为政府介入市场, 而我国转型期经济中租金的存在则在于市场开始形成, 政 府尚 未退出。 西方经济学中的寻租理论是在与我国很不相同的社会背景下发展起来的, 政治历史 传统 和经济发展水平不同,面对的现实问题也有很大的差别。因此,制度创新是我们抑制寻租活 动关 键所在(贺卫,王浣尘,1999,2000 [50] ) 。 对政府采购中寻租行为及监管的研究可追溯到 1929 年,Russell Forbes 最早论述了政府集中 采购的优缺点以及政府采购官员选拔与考核的问题; 随后, 布坎南提出了提出公众监督的设 想, 以期从制度上防止政府采购腐败行为的发生;Mckinney(1995)研究了政府采购部门及采购代 理公 司的舞弊问题,提出了建立健全内部控制制度以防范与防治此类问题的建议。 国内政府采购中的寻租腐败现象也很突出,胡鞍钢(2002) [51] 在其文中指出:最近中国官

方不同部门先后公布了不同领域查处腐败行为以及经济损失的情况。 1999-2001 年期间这 仅 一损 失竟平均每年高达 GDP 比重的 14.5-14.9%。 中国腐败的经济损失主要发生那些集团性腐败、 行 业性腐败、单位性腐败,是典型的系统性腐败,突出表现为涉及金额巨大,涉及公共权力滥 用程 度高,造成的经济损失在世界同行业内也是居前列的。腐败决不是一个经济损失的问题,我 把它 称之为“最大的社会污染”。因为腐败不能创造任何新增财富,采取滥用公共权力不公正不公 平 不公开不合法地转移社会财富,造成更大范围的社会分配不平等,如同环境污染,使他人和 社会 受到损害。 张莹(2004) [52] 通过博弈论的分析工具,剖析公共采购招标过程中的寻租现象。作者认为, 公共采购中的寻租行为包括设租和寻租, 它实际上是一个过程的两个方面。 公共采购中的设 租是 指采购方利用权力对采购全过程进行控制, 人为设置需求障碍, 进而营造获得非生产性利润 的环 境和条件; 公共采购中的寻租是指供应商利用合法或非法手段获得供应特权以占有租金的活 动。 因此,公共采购中的寻租过程实际上是一种“权-钱”交易过程,设租是从“权”到“钱”,寻租 则是“钱-权-更多的钱”(陈裔金 1997 [53] ) 。 于明奎,陈龙(2006) [54] 对政府采购中设租、寻租行为产生的分析认为,政府权力对市场 交易的介入是设租、寻租行为产生的根源。追求个人利益是政府采购中寻租的内在动机。政 府采 购中形成的“委托-代理”关系和信息不对称是产生设租、寻租行为的重要原因。政府采购市 场 运行机制、 采购方式和程序、 监督机制中存在的缺陷, 为设租、 寻租行为的发生创造了条件。 上海交通大学博士学位论文 26 作者对治理政府采购中的“设租”与“寻租”行为提出建议:一方面,根据设租者“经济人” 的特征,规范政府采购中的委托代理关系,建立有效的监督约束机制,使设租的成本和风险 加大, 设租行为得不偿失;另一方面,建立租金的消散机制,完善政府采购市场,实行科学、合理 的政 府采购方法,使供应商在竞标中市场化的成本加大,寻租的预期下降。 刘清恩,赵树宽(2006) [55]

分析政府采购中寻租的成因,认为在传统的政府采购过程中, 一般会形成纳税人-政府-财政部门-采购办-采购执行机构-具体采购人员这样长长的 委托 代理链。政府采购执行人员是最终的代言人,链的另一端是初始委托人,即政府采购资金的 供应 者-纳税人。在这个委托代理链中,作为初始委托人的纳税人实际并无行为能力,因为它即 不能 在市场上进行决策、 签订契约, 也不能从中获得利益。 政府采购资金所有权与使用权的分离, 是 产生寻租的基本原因。 在政府采购委托代理链中起决定作用的是各级政府官员。 官员是理性 人, 它会追求自身利益最大化, 因此它不可能自然而然地严格执行政府采购法规。 不折不扣地保 证政 府采购职能的实现。 正是由于委托人和代理人不同的利益取向, 天然地会产生委托人和代理 人激 励不相容的问题。相反,出于自身利益的追求,采购执行人员,采购代理机构,甚至采购监 管部 门和供应商的利益极易趋同,这些是产生寻租行为的重要原因。 谢媛媛,杨兰蓉(2005) [56] 对政府采购过程中寻租行为产生的原因进行了阐述,指出政府采 购电子化是解决政府采购中寻租问题的有效途径。 作者认为政府采购电子化是政府采购的制 度创 新机制,它公开了政府采购信息,规范了政府采购流程,使经济人处于一个有秩序的相互竞 争的 制度框架中,形成了采购需求单位、财政部门、采购中心三者的相互监督机制,确保了采购 过程 中寻租行为的及时揭露。并且,政府采购电子化中的“专家委员会在线评标”系统,保证了评 标的 独立性和科学性, 兼顾了评标的公平和效率。 政府采购电子化是解决政府采购中寻租问题的 有效 途径。第二章相关文献回顾 27 2.3 政府采购监管研究文献回顾 政府采购监管制度是政府采购制度的重要部分。 监管工作是贯穿政府采购全过程的一项经常 性活动,包括采购预算管理、采购方式管理、合同管理、信息管理等。目前,已有的相关文 献大 多讨论监管的意义和目前实践中的不足。 鲁彦平(2004) [57] 认为虽然现有制度存在不完善地方,但他认为现代政府采购制度由于其 特殊的运作机制和公开透明的运作程序,可以有力地清除滋生腐败的土壤。这主要是因为: 首先, 政府采购的资金是按财政预算拨付的, 并纳入统一帐户管理, 它受到财政部门全方位的监督;

其 次, 政府采购主要是通过竞争招标的形式吸引有能力的企业前来参与竞争, 经过资格预审等 严格 的程序从众多的招标者中选出合格的竞争者, 然后, 评标委员会按规定的各项技术和经济指 标等 选出最优标,其整个过程都是公开、透明、充满竞争的,并且是按严格的规定程序进行的, 这极 大地降低了腐败产生的几率;第三,财政、审计、社会公众以及新闻媒介等采购监督机制的 建立 和完善,都会有效地防止政府采购过程中的权钱交易、寻租、暗箱操作等腐败现象,有力地 推进 政府廉政建设。 我国推行现代政府采购制度始于 90 年代,对我国政府采购制度的研究也始于 90 年代末。 楼继伟(1998)在《政府采购》 [2] 一书中指出政府采购制度主要遵循的原则有: (1)公开、公平、 公正和有效竞争原则,这是政府采购的核心原则; (2)物有所值原则; (3)推动国内竞争和 促进 产业发展原则; (4)防腐倡廉原则; (5)支持政府其他政策的原则,即通过采购活动实现诸 如环 境保护、促进残疾人和妇女就业、扩大对外贸易、加强国有资产管理等。另外国民待遇原则 和非 歧视性原则是已加入世界贸易组织的《政府采购协议》的成员必须遵循的两个重要原则。 鲁彦平(2004) [57] 认为我国现有政府采购制度从法规建设到具体采购的操作等各个环节, 都存在许多不完善的地方。主要有法律体系尚不健全,采购规模和范围仍有限,采购机构和 相关 专业人才队伍建设滞后,采购程序不规范,监督制约机制和救济途径不完善,购后效益评估 缺乏 客观性,功能目标定位单一,相关配套制度改革不到位。 田旭(2005) [58] 分析了发达国家的政府采购规则,提出了一些对发达国家成熟的管理方法 和经验的借鉴。主要有(1)完善和健全政府采购法规,实施法制化管理; (2)兼顾政府采 购的 经济目标与社会目标; (3)保证政府采购的透明度,体现充分竞争原则; (4)善于运用国际 规则,上海交通大学博士学位论文 28 保护本国产品,促进本国经济发展; (5)设立专门的政府采购机构,完善监督和质疑机制。 张莉(2005) [59] 认为我国政府采购制度存在的问题有:采购方式比较单一,政府采购的规 模小、范围窄,采购计划的编制和执行存在任意性,采购管理的组织机构体系有待进一步完

善, 采购过程存在违规操作现象, 政府采购队伍专业人员缺乏, 政府采购法制化建设滞后等问题。 杨玉强(2006) [60] 探讨了建立和推进我国政府采购制度的意义和作用。他认为(1)推进政 府采购制度可节约政府性资金,提供财政资金的利用率; (2)可增强政府对整个国民经济宏 观调 控能力,实现政府的调控目标; (3)可增加采购的透明度,消除分散采购中的腐败现象,促 进我 国的廉政建设; (4)建立政府采购制度是我国与国际接轨、开拓国际市场,壮大民族经济的 必然 选择。 另外,Robert Rothery(2003) [27] 以中国的《政府采购法》《投标招标法》为主线,分析了 、 中国现有的政府采购法律框架, 并回顾了中国政府采购发展的历史, 并解释其发展的动机是 为了 提高公共工程的质量,政府采购透明度,促进国家标准的发展,以及加强与贸易的关系。文 章的 结论认为未来需要统一各种政府采购相关的法律,发展可执行的规则,规范信息的发布,以 及加 强监管的功能。 胡伟(1999) [61] 最早讨论的政府采购中监管的意义。他论述了我国政府采购制度实行以来, 加强监管的重要意义。 (1)加强政府采购监管是我国政府采购市场发展的必然要求; (2)符 合依 法治国理论; (3)有利于促进政府采购持续的好转; (4)有利于根除腐败; (5)有利于节约 政府 开支; (6)有利于增强财政政策以及财政政策与货币政策协调的效力; (7)能够及时发现和 制止 国有资产流失、闲置和浪费。 李刚(2004) [62] 讨论了政府采购中监管的问题,他认为政府采购监管的主要内容涉及七大方 面。(1)采购资金使用的合理性; (2)采购方式的合理性; (3)采购环节的合规性; (4)采 购过 程的透明性; (5)采购合同的规范性; (6)采购项目的效果性; (7)采购活动的效益性。同 时, 他也讨论了我国现有政府采购监管制度发展滞后,专业型弱化,信息、物质技术资料匮乏等 问题。 罗德明,都东跃(2003) [63] 分析了我国政府采购管理体系的构建。西方国家政府采购发展

的实践表明,无论从发挥政府采购的作用,还是从政府采购推行的力度来看,离开了有效的 监督 机制都不能得到保障。 他们进一步分析认为完善政府采购的监督机制, 首先要制定政府采购 的管 理体制,将政府采购的管理部门同实施政府采购的具体操作部门分离开来,各司其职,各负 其责,第二章相关文献回顾 29 相互制约。其次要利用法律监督和行政监督的双重手段,对政府采购的全过程,包括立项、 预算、 采购、验收、使用情况等进行事前、事中和事后监督。为此,一方面,通过法规明确规定行 政监 督机关对政府采购进行监督的具体指责,充分发挥政府监督部门(审计、监察) 、供应商和 社会 舆论的全方位监督作用;另一方面,通过法规明确政府采购的一系列配套操作程序,重点是 招投 标采购管理制度, 以规范采购从业人员的行为, 确保政府的从业人员在工作中严格按规定程 序操 作。除此之外,还要通过立法规定政府采购的管理部门定期向人民代表大会报告工作。 Robert Rothery(2003) [27] 分析了中国政府采购法律框架下的监管制度。政府集中采购以后, 集中的监管被认为是政府采购体系的重要组成部分, 这一点也是中国政府采购的法律框架发 展的 特点。招标投标法规定的行政处罚,由国务院规定的有关行政监督部门决定。招标投标法进 一步 声明投标人和其他利害关系人认为招标投标活动不符合本法有关规定的, 有权向招标人提出 异议 或者依法向有关行政监督部门投诉。 虽然这些提供了基本的监管措施, 但是其范围和权威性 是有 限的。而且,整个体系中缺乏一个真正的集中和独立的监管实体。 陈正奎(2004) [64] 认为目前我国政府采购中存在六大不足之处。 (1)采购预算编制较粗, 可操作性不强; (2)采购操作规范化程度低,工作效率低; (3)分散采购监督管理薄弱; (4) 政 府采购方式确定不尽合理; (5)政府采购合同管理规范度不够; (6)县区政府采购存在问题 较多。 2.4 文献回顾总结 政府采购在现代政府中作为政府支出管理的主要部分,支出巨大,对它的研究具有现实意 义。政府采购不仅是支出管理的问题,它同样对宏观经济、环境保护、促进就业等经济宏观 层面 产生影响。 国外较早对采购的概念(Henrits 1986 [65]

,Baily 1986 [66] ) ,政府采购与私人采购的联系与区 别(Fearod 1993,Dobler 1986,Page 1980) ,功能与特点(Thai&Grimm 2000,Coe 1989, Kelman 1990,Rothery 2003,McCue&Pitzer 2000)进行了研究。对政府采购制度的研究,最早可追 溯到 1929 年。文献论述了政府集中采购的优缺点(Forbes 1929) ,政府购买与物价及宏观经 济的 关系(Baumol 1947) ,政府采购和私人采购的异同(Lee、Dobler 1977,Page 1980) ,政府 采购 在国际贸易中的地位与作用(McAfee&McMillan 1989),公共支出管理(Premchand 1993),以 及 防止政府采购中的腐败(Mckinney 1995)加强监管(Rothery 2003) 。上海交通大学博士学 位论文 30 国内现有的政府采购研究文献,多以概念介绍(楼继伟 1998,边俊杰 1999) ,政府采购范围 的界定(许健 2000,古益强 2000) ,讨论政府采购的意义与作用(杨玉强 2006)等为主。 其研 究大多以定性分析为主,缺少定量化的研究,因此已有的研究结论的实用性受到了限制。而 国外 的研究成果又难以直接用于指导我国的实践, 因此深入研究目前我国政府采购中的寻租行为 对于 指导我国的政府采购具有重要的理论及实践意义。第三章我国政府采购制度的局限性研究 31 第三章我国政府采购制度的局限性研究 政府采购制度的主要内容包括政府采购的基本原则、政策取向、范围界定、组织模式、管理 机制、采购方式、信息管理、权利救济、监督约束等方面。完善的政府采购制度能够有效的 消除 政府采购中寻租行为的空间, 从源头上预防寻租行为的产生, 规范政府采购人员及供应商的 行为。 因此完善的制度安排对于有效的发挥政府采购的职能具有重要的作用。 本章着重讨论各国政 府采 购制度中与寻租行为密切相关的法律体系、 管理机制和监督机制等方面的演变和现状, 并通 过与 各发达国家采购制度的对比,明确我国政府采购制度的不足、缺陷。为研究我国政府采购中 寻租 行为,提供背景支持。 3.1 发达国家政府采购制度 3.1.1 各国政府采购的法律体系 发达的资本主义国家进行国家治理的主要途径是法制化。 政府采购自其在西方国家产生之日 起就以法律法规对其加以规范管理, 经过两百多年的发展, 这方面的法律体系已经十分完善。 完 善的法律体系能够有效的避免寻租行为逃避法律的漏洞, 对寻租行为形成威慑, 进而能够有 效的

预防此类行为的发生。 研究西方有关国家政府采购的法律体系, 对于我国建立相关法律制度 的借 鉴作用也不可忽视。 一、英国政府采购的法律法规 英国制定了一套较为完善的政府采购体系和运作规则。 法律调整手段主要是通过一般合同及 商业法律来实现。 政府采购的法定职责采用国际惯例的规定, 欧洲单一市场内商品和服务自 由流 动的公共体条款的规定,以及世贸组织协议和其他国际协定、法律先例等。 英国政府采购的法律、法规大致包括如下内容: (1)一般合同与商业法律; (2)法定职责, 如遵守国际条例; (3)专门法律规定,如对行贿受贿或不公正合同条款的处理; (4)旨在消 除 国别歧视、增强欧洲单一市场内物资和设施自由流动的欧共体条约及规定; (5)世贸组织政 府 采购协议和其他国际协定, 欧洲联合会是这些协定的协约方之一。 上海交通大学博士学位论 文 32 二、美国政府采购法律法规 美国也是较早建立政府采购制度的国家之一,18 世纪末就开始制定了政府采购的规章制度。 美国的政府采购制度是建立在法制基础上的, 既有本国制定的政府采购法规, 也有参加有关 国际 组织作为缔约国承担的法律义务。其国内法律数量很多,但核心是政府采购法,即《联邦采 购法》 。 内容主要包括: (1)政府采购的规则,即采购合同的公开规则、竞争规则; (2)政府采购的 种 类和方式,如联邦采购主要是设备及器材、服务、开发研究。规定密封投标是保证安全、公 开竞 争的标准程序; (3)政府采购的合同管理,包括对合同的合法性的审计、合同的管理机构、 招 标人与投标人的沟通、质量担保、运输、合同的中止等。 为了促进政府采购实现一定的社会目标, 保证政府合同机会对小企业和少数民族拥有的企业 开放,美国还制订了这方面的法令,如:小企业法令,戴维斯——培根法令。 在涉及承包合同过程的一些具体方面, 也有专门的法令, 如政府在延期付款时应该有义务支 付利息、 小企业在合同要求赔偿上诉胜诉政府须支付律师费用等方面内容, 以及及时支付法 令、 司法平等法令等。 三、韩国政府采购的立法 韩国的政府采购法包括基本法规和实施细则。 各项规章十分详尽, 法规对于招标采购前后的 每个过程都有专门的条文或文件,集合起来有几十种。直接规定招标程序方面的条文有:第 一, 《供货商或制造商的登记程序与资格的规定》 。韩国实行参与招标的供应商或制造商登记制 度, 由企业自愿申请,政府定期审查,合格的供应商或制造商录入供应的企业名单。政府招标采 购时, 名单内的供应商可参加投标,不必再进行资格审查。第二, 《标底制定的程序与方法》 ,用以

保 证标底制定的科学、合理,使招标达到预期的效果。第三, 《投标商资格条例》 ,主要用于在 国际招标时对外国投标人的审查, 其中规定了资格审查的标准和程序, 因而保证了国际招标 的透 明度和公平性。第四, 《国内外采购条例》 ,规定了采购应有的形式、招标的程序等。第五, 《投 标文件、标单标准格式》 ,根据国际招标与国内招标的不同以及招标项目的不同,设计制定 出 13 种招标文件格式,作为招标采购法细则的一部分。第三章我国政府采购制度的局限性研 究 33 3.1.2 各国政府采购的模式和方法 结合本国的经济及社会状况,设置科学合理的采购模式和方法,对于提高政府采购效率,预 防政府采购中的寻租及腐败行为有着重要的作用。 国外的实践也证明了, 合理的采购模式的 重要 意义。 鲍莫尔(W.J.Baumol) [15] 于 1947 年探讨了政府集中采购的多种实现形式,他将这些形式分 为四种:公开市场购买法、招标法、协议价格购买法、公布价格购买法。这些采购方式逐渐 被各 国采用,并在实践中不断发展。 从世界各国的实际情况看,采购模式大体有三种:集中模式、分散模式和半集中半分散的混 合模式。 集中采购模式是将政府部门及公共事业单位需要的物资交由政府特定机构统一进行 组织 管理,把采购权和使用权分离开来,采购权高度集中统一。作为政府采购的执行主体,专门 为各 级各类请购主体购买货物、工程及服务,财政部门直接向供应商支付价款。分散采购是由政 府各 消费主体或使用单位以货币方式直接采购货物、 工程和服务的组织管理形式。 其特点是采购 者和 使用者、采购权和使用权的统一。半集中半分散采购模式是政府采购部门负责部分商品、工 程和 服务,其他的则由各使用单位自行负责的组织管理形式。 一、英国 英国采购方式主要包括: 1、竞标方式,精心挑选供应者,要求他们以各自生产的产品产量、质量、规格和交货期进 行竞争性投标。 2、招标方式,对于以价格为主要因素又相对容易些的合同,采取公开招标,让任何感兴趣 的供应商参加投标竞争。 3、协商与竞标相结合的方式,对于较复杂的合同,如自有经济项目,则采取此办法。 4、竞争性谈判方式,适用于少数极为复杂的合同。 5、单方投标方式,适用于极为廉价的采购或极其例外的特别情况。 6、投标后再协商的方式,这种方式可以更好地利用资金,改进合同细节,实现双方共赢。

上海交通大学博士学位论文 34 二、美国 美国政府采购模式大体经历了三个阶段的演变:分散采购(1949 年以前) 、集中采购为主 (1950 年至 1990 年) 、集中采购和分散采购相结合(1990 年至今) 。在相当长的时期内,政 府 采购采用的是分散采购的方法。 1949 年胡佛委员会在对美国政府采购状况进行了数年的调查之后,提出了规范和统一具体 采购行为的建议报告,指出分散采购组织管理之弊端: (1)缺乏统一有效的采购组织,使美 国 的采购政策的贯彻执行效率很低,公共管理水平很低; (2)分散采购使美国的纳税人无法获 得 集中采购的较大规模, 因而也不能获得价格折扣, 政府采用的采购价格一般高于私营领域同 类商 品的价格; (3)重复采购问题严重; (4)采购人员严重过剩,采购人员的素质普遍较低; (5) 无法对采购管理进行有效的监督和评估。 该报告导致国会通过联邦财产与行政服务法, 该法 为联 邦政府总务管理局提供了统一的采购政策和方法, 并确立了联邦政府总务管理局为联邦政府 的绝 大多数民用部门组织采购的权利。1947 年,国会通过了《武装部队采购法》 ,确立了国防采 购 的方法和程序, 并将军事采购的责任赋予国防部后勤局, 在军事领域内实现了集中政府采购。 自 1949 年起,美国确立了比较集中的政府采购管理体制。根据这一采购体制,其管理人员有 权为 几乎所有联邦政府机构进行采购, 有权设立标准和规范, 有权为将来之需而进行采购和仓储, 有 权将无用和过量采购的供用品和设备从一个部门调回,储存和转移到另一个政府部门。 尽管联邦政府总务管理局统一和集中了美国联邦政府各民用部门的采购, 但少数部门由于其 采购活动的特殊性而可以进行自己的采购。 同时, 州和地方政府的采购机构经常授权允许使 用部 门进行自己采购, 这种方法只是在真正出现紧急需要时才能使用, 并且采购支出也有最高限 制。 1990 年以后,美国政府采用了一种集中采购与分散采购相结合的方式。其分散采购的方式、 程 序都十分规范,与早期的不规范的分散采购有较大区别。 目前,美国政府采购的方式主要有: 1、密封投标方式,又称公开招标方式。运用比较广泛,适用于采购价值在 2500 美元以上的 单项或批量的采购项目,允许所有相关供应商参加投标。 2、邀请招标,也称有限制招标。一般先审查供应商的背景、资格,选择若干家发给标书, 邀请其投标。招标面比较窄,适用于具有一定特殊性、只能在有限范围内选择供应商的采购 项目。第三章我国政府采购制度的局限性研究 35 3、竞争性谈判。适用于技术复杂、性质特殊或具有风险,不能确定详细规格、具体要求或

价格总额的采购项目。一般先由投标方按采购要求提供方案,方案达到要求后再报价。 4、询价采购。适用于小额采购、办公用品或规格、标准统一、价格变化幅度小的项目。不 需制定采购标书,只需 3 个以上供应商按照要求报价,从报价单中选择最低价。 5、单一来源采购。适用于只能从唯一供应商处获得,能够保证有配套产品和服务的采购项 目,如电脑软件的采购。 三、日本 与英美等国相比,日本政府采购实行的是各部门分散采购制。日本《会计法》《预算、决 、 算及会计令》《国家物品等特定采购程序的特别政令》等法规制定了中央采购的招标规定; 、 《地 方自治法》《地方自治法实施令》等法规制定了地方政府采购的招标规定。 、 会计法在招标采购方式上, 规定了三种办法: 一般竞争方式、 指明竞争方式和随意契约方式。 会计法规定,国家与民间签订合同应采用“一般竞争契约方式优先主义”,这是招标采购的基 本原则。指明竞争方式适用的情况有:①参加竞争的人数较少时;②不适宜采用一般竞争方 式; ③采购金额较少,包括:预定价格不超过 500 万日元的工程或制造;预定租金不超过 160 万日元 的租赁;预定价格不超过 100 万日元的出售;预定租金不超过 50 万日元的出租;其他合同 不超 过 200 万日元的采购。随意契约方式是会计法规定的最例外方式,适用的情况有:①需要特 别技 术、专利等要求的;②紧急情况下所需要的;③不适用一般竞争和指明竞争方式的。 无论采用何种竞争方式,都必须通过中央政府指定的刊物“官报”或与“官报”类似的地方 政府公报,发布招标公告、资格预审公告等信息。所有这些公告的信息,同时还须发布在日 本外 部贸易组织设立的电子信息网上。 四、韩国 韩国于 1995 年开始全面推行政府物资的比较集中的采购制度,以统一国内外采购,配合政 府各项经济计划,提高行政效率,消除以往各机关自行采购的种种浪费。这一制度的执行部 门为 当年设立的供应厅。1966 年又颁布法案,进一步规定中央部门 20 亿韩元以上和地方 100 亿 韩 元以上的采购项目由采购厅集中进行,其他项目则可自行采购。实践表明,实行这一采购模 式,上海交通大学博士学位论文 36 不仅使韩国在经济上取得了巨大收益, 财政支出获得了可观的节省, 而且在一些领域也取得 了不 可估量的业绩。 韩国目前采用三种招标方式:竞争性招标、选择性招标和直接谈判。招标公告等信息必须发 布在政府公报和政府指定的电子信息网等媒介上。 五、综合比较 各国政府采购在采购模式上的选择无非是集中采购、 分散采购、 半集中半分散的混合采购三 种。三种模式各有利弊。 集中采购制的优点:大多数采购都有独特的使用价值需求,只有具有专门的知识才能成功地 完成。集中采购便于专业分工,有利于在采购过程中集中和充分利用专家的知识,可以培养

专业 采购人才,促进采购技术的提高,保证采购质量;集中采购变分散零星采购为集中批量采购, 形 成规模效应,而且可以引导供应商再竞争,从而降低采购价格,整合采购职能,减少作业和 管理 费用,可以精简采购部门的人员;集中采购的政策和程序具有连续性和统一性,更容易贯彻 和使 用,同时,有利于提高采购活动的透明度,防止采购人员滥用职权。此外,集中采购在促进 政府 采购市场完善方面也起到重要作用。 主要表现在三个方面: 一是集中采购制能抑制不正当竞 争, 在一定程度上矫正市场失灵; 二是集中采购制引入公开竞争机制, 让所有有资格的供应商不 分地 区,不分所有者性质,按平等原则展开竞争,打破市场限制,有利于统一市场的形成;三是 集中 采购通过统一消费品种和规格,有利于利用政府消费扶持幼稚产业。 集中采购制最有价值的地方就是形成一套公开、公平、公正的新机制。如果在实行集中采购 的时候实行了这种机制, 那么就绝对不是把原来多个分散主体的腐败行径变成一个集中主体 的腐 败行径,而是在这个过程中完成了市场经济所需要的制度创新。当然,集中采购也不是万能 的, 在一些情况下,也有不足之处,比如不易适应紧急情况,使用部门没有自主性,手续复杂且 分散 等。 分散采购制的优点:采购人员接近供应品的使用人员,因此,可以进行快速和直接的沟通, 在紧急需要采购时比较方便;采购手续简单,能在较短的时间内完成;仓储管理方便;分散 采购 能满足使用部门的特殊要求。其缺点也是明显的。正如美国胡佛委员会的调研所指出的:分 散采 购导致采购组织缺乏统一性,进而影响了采购政策目标的有效实施,采购价格居高不下,重 复采第三章我国政府采购制度的局限性研究 37 购严重,采购人员过剩等。 半集中半分散采购模式的优点:混合采购制可能会同时获得集中采购和分散采购的双重利 益。集中采购有利于制定和实施统一的采购政策,有利于对高价值和高风险采购进行管理; 分散 采购则可以保持低价值和低风险采购的灵活性和采购速度。 尽管各国制定的具体采购方式各有侧重,但都在公开、公平、竞争的原则下采用招标作为政 府采购的主要模式, 说明这一政府采购方式得到广泛的认可。 基于采购资金的有效使用及防 止采 购过程中采购官员的“寻租”行为,公开招标可以在一定程度上促进上述目标的实现。同时, 各 国都根据本国国情, 制定了其他采购方式作为补充, 这体现了制度设计与创新中必须具有相 当的

灵活性,对我国有一定的借鉴作用。 3.1.3 各国政府采购的监管机制 合理有效的监管机制能最大限度地保障政府采购市场各方的利益, 促进其规范化以及市场的 扩张和延伸,政府采购监管机制包含了两方面的含义,一是政府采购的管理机制,二是政府 采购 的监督机制。管理机制主要是指政府采购规则的制定、相关机构的设置、对采购项目的管理 核准 等制度体系; 监督机制是指采取怎样的监督方式以保证政府采购的合法进行。 以下对几个典 型国 家的监管机制进行了比较分析。 一、英国政府采购的监督管理及申诉机制 1、英国政府采购的监督管理机制 英国的政府采购是在政府政策指导、预算控制、个人责任约束和议会的监控下进行的。 (1)中央政府各部门的采购都在政府政策指导下进行,除了控制政府支出外,种种合法的 专门采购方式都被视为不必要。 (2)政府各部门对他们自己的采购决定负责,但这些决定必须在财政预算的范围之内,同 时,他们还必须就他们的支出向国会负责。 (3)财政部通过预算制定出收入和借贷额度,对未来三年中每年的公共支出作一个“总预 算”,并对各部门支出和应急备用资金提出预算分配建议(即“供应估算”) ,最终成为政府向 议会提出的资金要求,在每年的“公共支出核算”中得到解决。下议院通过对“供应决议”的投 上海交通大学博士学位论文 38 票来批准这些“供应估算”,而议会则是通过“拨款条例”赋予各政府部门拨款支出的正式权 力。 (4)政府部门的所有支出应有议会的授权,这是一条基本原则。如政府不满意,可通过“追 加预算”制度获得追加资金,但只能专款专用。各部门的支出都要受资金规模的限制,而且 只能 在资金划拨的财政年度内支出。在“预算控制”的前提下,政府部门的小部分支出可在法律规 定 的范围内一次性使用。 (5)每个部门都有一名议会官员,对公共财政的恰当管理和使用负责。该官员必须保证财 政支出的各方面都周全合理,做到物有所值。根据政府议会条例,议会官员们必须密切注视 财政 部颁布的《政府采购指南》和《采购实施指南》 。 (6)各部门的支出受议会“公共支出委员会”监督,而全国审计办公室则是由部门审计员 和总审计领导。 部门审计员和总审计长享有高度的独立工作权, 可以独自决定审计程序及方 针, 也可履行其他属于其职能范围的检查, 决定其向议会所作报告的内容, 对财政资金的使用情 况拥 有充分的监督权。 2、英国政府采购的投标申诉机制 英国政府采用传统的方式处理议会对合同裁决程序的质疑。 除了有关系到合同中的权利要求 外,法律补救方法很少被使用。原则上,蒙受损失的投标商可向法院要求强制的和最终的补 偿。

当有必要执行欧共体指令并向那些因违反欧共体章程而蒙受损失或险遭损失的欧共体物资 供应商提供规定的补偿时,采用决议如下:供应商有遵守英国法规、服从指令的责任;这一 职责 须在高等法院中得到加强;一些程序要求立即得到执行,除非法院同意,否则,三个月内必 须强 制执行;赋予法院终止裁决过程、驳回决议或赔偿损失的特殊权力;一旦签约,规定损失赔 偿金 为唯一赔偿。 二、美国政府采购的监督管理及申诉机制 1、美国政府采购的监督管理机制 美国联邦政府采购设有专门的监督管理机构:一是美国国会下属的联邦会计总署 (General Accounting Office,GAO);二是美国总统行政办公厅内设的行政管理与预算局国会 下属 的联邦会计总署(the Office of Management and Budget,OMB) 。 联邦会计总署(GAO)成立于 1921 年,是美国国会下属的一个机关,直接对美国国会负责, 第三章我国政府采购制度的局限性研究 39 根据美国宪法,有权力处理国家支出情况。GAO 通过总审计署办公室执行对政府采购活动 的监 督。 总审计署办公室有权力对行政机关的采购计划进行评估, 可以接触所有的政府采购文件, 为 行政机关的采购计划提出建议,对政府采购项目进行审计。 行政管理与预算局(OMP)是美国总统行政办公厅内设机构,负责制订每年的预算并送交 国 会审议和颁布, 以及发布有关各种管理领域的政府内部政策。 为加强对联邦政府采购的管理, 1974 年 OMP 内设联邦政府采购政策办公室(the Office of Federal Procurement Policy,OFPP) , 目的 是“在行政机关采购制度的制订过程中起到总体的指导和领导功能”。 该部门设在总统行政办 公 厅,由此突出了联邦政府采购在联邦政府运作中的重要性。OFPP 负责通过发布普遍适用于 各个 行政机关的规章制度, 协调具体采购活动的实施情况, 代表总统参与可以影响采购以及与采 购有 关的政策、程序和法规的立法工作。 2、美国政府采购的申诉机制 供应商对联邦政府部门采购合同有争议的,可以通过下列方式解决: (1)向合同争议委员会申诉。合同争议委员会独立性较强,类似法院。一旦委员会做出裁 决,即使是部门行政首长也不能改变处理结果。 (2)向会计总署投诉。会计总署只受理政府采购合同形成前(不适当限制竞争)和授予阶 段(中标决定的合理性)的投诉,合同进入执行阶段的投诉不予受理。会计总署在处理政府 采购 合同纠纷方面费用低、权威性强,在与法院比较时,供应商通常选择会计总署。为了保障供 应商

的权益,会计总署一旦受理投诉,采购活动必须中止。 (3)向联邦索赔法院起诉。供应商向联邦索赔法院投诉的程序比较简单,费用也不太高。 供应商在向联邦索赔法院提出投诉请求并提交报告后,政府部门承担举证义务。 (4)其他方式。在实践中,供应商解决争议的方式还有:合议、调解或仲裁。 三、澳大利亚政府采购的监督管理及申诉机制 1、澳大利亚政府采购的监督管理制度 澳大利亚政府采购监督管理主要采取以下一些措施:建立全国采购委员会,制定采购政策, 监督其他部门遵守国家采购政策, 并为他们的采购提供咨询。 对战略型采购项目实行集中采 购, 突出规模效益,便于政府监管。实行电子交易,公开采购信息。规定采购官员资质标准,达 到相上海交通大学博士学位论文 40 应的资质标准才能从事采购业务。认定采购机构资质,根据资格等级从事相应的采购活动。 强调 采购官员的道德规范,要求采购官员保持高度的道德标准,如有违犯,将受到《公务员行为 法》 制裁。 2、澳大利亚政府采购的申诉机制 澳大利亚建立了完善的政府采购申诉体制。 在联邦一级, 当事人可向两个机构提交其申诉状; 其一为联邦调查官, 可以就采购机构不当的行为或决定向其提出纠正建议。 调查官的建议不 是强 制性的, 但如果采购部门没有适当地纠正其不当行为或决定, 调查官可向总理和议会提出报 告。 其二为联邦政府行政服务部。 四、综合比较 上述各国都非常重视对政府采购的管理和监督。 在进行制度设计时, 基于西方民主政治的特 点,一般都是将政府采购的管理机构和监督机构分别设置,以起到互相制约的作用。管理机 构在 公开、公平、公正原则的指导下进行政府采购。如果政府采购过程中出现违法行为,利益受 到损 害的供应商可以通过多种途径申诉, 维护自身权益。 我国在构建政府采购制度时也开始按照 这种 形式确立自己的政府采购监管机制, 但是实际上在很多地方政府往往是管理机制与监管机制 合二 为一难以实现权利的制衡,权利的集中导致了腐败行为的发生。 3.1.4 各国政府采购制度综合比较分析 从世界各国情况看,实行政府采购的国家不仅有一整套的法律、法令还有一套操作制度,保 证政府采购的公开公正 [67] 。 一、英国的政府采购制度 英国的政府采购是在政府政策指导、预算控制、个人责任约束和议会监控的前提下进行的。 具体内容包括:第一,中央政府各部门的采购都是在政府政策指导的基础上进行的,除了控 制政

府支出外,种种合法的专门采购方式都被视为不必要。第二,政府部门对他们自己的采购决 定负 责,但这些决定必须在财政预算的范围之内,同时,他们还必须就他们的所有支出向国会负 责。 第三,财政部通过预算制定出收入和借贷额度,对未来三年中每年的公共支出作一个“总预 算”,第三章我国政府采购制度的局限性研究 41 并对各部门支出和应急备用资金提出预算分配建议。这些建议即“供应估算”,最终成为政府 向 议会提出的资金要求,在每年的“公共支出核算”中得到解决。下议院通过对“供应决议”的投 票来批准这些“供应估算”,而议会则是通过“拨款条例”对其进行批准,“拨款条例”赋予各 政府部门拨款支出的正式权力。第四,政府部门的所有支出应有议会的授权,这是一条基本 原则。 如政府不满意,可通过“追加预算”制度获得追加资金,但只能专款专用。各部门的支出都要 受 资金规模的限制,而且只能在资金划拨的财政年度内支出。在“预算控制”的前提下,政府部 门 的小部分支出可在法律规定的范围内一次性使用。第五,每个部门都有一名议会官员,对公 共财 政的恰当管理和使用负责。该官员必须保证财政支出的各方面都周全合理,做到物有所值。 根据 政府议会条例, 议会官员们必须密切注视财政部颁布的 《政府采购指南》 《采购实施指南》 和 。 第六,各部门的支出受议会“公共支出委员会”监督,该委员会受全国审计办公室监督,而全 国 审计办公室则是由部门审计员和总审计长领导。 部门审计员和总审计长享有高度的独立工作 权, 可以独自决定审计程序及方针,也可履行其他属于其职能范围的检查,决定其向议会所作报 告的 内容,对财政资金的使用情况拥有充分的监督权。这些检查一般是看是否“物有所值 [68] ”。 二、美国的政府采购制度 美国政府采购自从 1861 年通过第一项联邦法案至今已有 100 多年的历史了。其机构设置 是:“美国事务管理总署”负责整个国家的政府采购(除了国防采购外),下设“联邦供应局”作为 具体 的采办部门。 美国事务管理总署除了由设在华盛顿的总部负责全面的采购管理及制度的执行 以 外,还在美国各大城市设立分部,进行地区政府采购。美国的政府采购制度管理的范围要比 其他 国家更为全面,主要有以下五个方面: 1.招标制度。美国政府采购要求按照招标程序,以统一的单据和格式实行规范化操作管理。 如采用标准的招标公告格式、标书格式和规范的合同样本。同时规定招标的步骤程序,对招 标的 管理人员和操作人员进行定位, 确定不同的人员在招标过程中的工作范围, 确定能够保证部

门之 间相互协调和配合的方法。 实行招标制度的目的是为了保证政府采购透明和有效, 政府采购 部门 及其官员的行为“像金鱼缸里的鱼一样”得到有关机构的监督, 以保证采购既经济节省又能实 现 公共利益的最大增长。 2.作业标准化制度。政府采购部门除须按照有关法律进行工作外,还要按照依法制定的政 上海交通大学博士学位论文 42 府采购细则执行采购程序。 细则规定了招标采购操作规程, 采购人员严格按照程序完成每项 采购 业务。例如,有关法律对采购的内容进行分类,分别交不同部门办理。金额超过法定限额以 上、 适合招标的合同,美国事务管理总署或有关部门进行国内或国际招标;金额较小、采购要求 特殊 的采购合同由用货单位说明理由,审查批准后直接采购,采购完成后要对每一步骤进行跟踪 并记 录在案,完结后存档。 3.供应商评审制度。为了加强对企业信息的掌握,美国政府采购制度规定,凡有意向政府 部门提供货物或服务的企业,一般应向有关部门提出申请、注册,对企业按照国家标准局所 定标 准审查有关项目,索要相关资料,通过分析、评估,对合格企业进行归档和归类,公布合格 供应 商名单。这样做,一方面便于建立供应商信息档案制度,另一方面可将政府采购中的资格预 审在 当年初或上年末完成。 4.审计监测制度。包括采购审计和管理审计两部分。前者主要审查采购部门的政策与程序, 审核采购的数量和成本价格以及采购过程中发生的一切财务事项。 后者主要审查供货企业的 组织 结构、资料系统等,同时考核采购部门工作计划的制定和工作进度。审计分为定期和不定期 两种, 内部审计和外部审计相结合。 5.交货追查制度。核查包括两项内容:一是核查招标采购部门的作业情况、工作范围及采 购程序是否合法;二是检查中标人的合同执行情况。 三、欧盟的政府采购制度 欧盟是一个立足于相互开放、相互依存、相互保护和相互扶持的国际区域市场。其最终目标 是通过关税同盟、 政治同盟实现西欧各国的经济一体化。 政府采购市场的相互开放也是其努 力方 向之一,因此,在世界各国际经济组织中,欧盟首先着手消除区域内的有关政府采购障碍。 从 1971 年开始,当时的欧共体相继通过了两个有关政府采购在共同体内公开招标的法律, 即 《公共工程采购指令》和《公共部门货物采购指令》 。其立法的目的是,通过制度规范统一的 采 购制度和程序,为各成员国的供应商或承包商提供公开平等的竞争机会,实现政府采购市场内 部自由化。同时,公开招标有助于成员国公共部门资金的使用得到监督和节约,从而降低政

府部 门开支、减轻国内税赋。指令规定,成员国的政府部门、公共组织以及政府投资占 50%以上 的公 共项目,当其采购的商品、劳务的金额超过 20 万欧洲货币单位、建设工程(包括设计、装修) 合第三章我国政府采购制度的局限性研究 43 同金额超过 500 万欧洲货币单位,应按照该法所规定的程序,使用公开、竞争的采购程序。 该法规定的政府采购程序如下:第一,发布信息。各成员国把该年度中公共部门较大金额的 货物、工程、服务采购信息,在年初或上一年度,发布在欧盟主办的《欧盟日报》副刊或其 他专 业刊物上,供其他成员国对政府采购情况进行全面的了解。第二,招标公告。当采购合同金 额达 到该法所规定的标准时,应在欧盟范围内进行公开招标,成员国应在采购项目开始之前的一定 时 间内,在欧盟规定的刊物上发出招标公告。第三,通过竞争授权合同。依该法所进行的政府 采购 不得对其他成员国企业有任何歧视,即在投标、评标、授予合同时对国内企业和国外企业应 使用 同一标准。 欧盟有关政府采购的法令对成员国具有约束性。 如果成员国的政府采购制度、 法律或法规的 规定与欧盟的规定有矛盾,成员国应在一定期限内对本国法律或规定进行调整,使之趋于一 致。 另外欧盟成员国政府、 各类组织、 企业以及个人都有权就政府采购的争议或纠纷问题向欧洲 法庭 或本国的司法部门提出诉讼,如果政府采购部门被判违法,司法部门将按采购商品、服务或 工程 金额的 10%-15%处以罚款,并终止合同。罚款收入上缴欧盟委员会。 四、韩国的政府采购制度 政府采购在韩国的经济中占有较大比例。1994 年,政府采购市场交易额占 GNP 的 40%。它 主 要包括中央、地方机关团体和其他政府组织(包括韩国一些大的国有企业)的经济活动以及政 府 投资的项目。与世界许多发展中国家一样,韩国一直实行公共市场集中采购制度。具体为, 由专 门的政府负责公共部门所需物资计划的审批、 合同的签订、 价格的确定以及货物的供应。 1994 年韩政府采购总额达 18.9 万亿韩元,其中政府机关采购占 19.9%,地方自治团体采购占 40.7%, 政府投资的其他部门采购占 39.4%。按照韩国《国家合同法》规定,金额超过 5000 万韩元 的政府 采购合同应由中央政府专设采购部门“采购供应厅”(调达厅)执行,1995 年,通过这个中央部 门集中进行的公共采购总额为 4.4 万亿韩元。 韩国的政府采购制度规定,合同金额在 2000 万韩元以上时,要使用竞争的程序授予合同。 具 体而言,政府采购合同的签约方式被规定为以下四种:一是公开竞争合同,即通过公开招标

授予 政府物资、劳务和工程采购合同;二是有限竞争合同,指通过有限竞争招标授予采购合同, 即 在一定的范围内发出招标通告,进行投标人资格预审,限定投标人数量,经过投标、评标, 选上海交通大学博士学位论文 44 出合格中标人并授予合同;三是指名竞争合同,即对于有特殊规格、技术要求的采购,特邀 数个 企业参与投标;四是随意合同,指当采购金额在 2000 万韩元以下,或有采购内容需保密等 其他特 别情况,符合有关法律规定的条件时,可以采取直接洽谈的方式签约。 韩国采购供应厅的工作业务范围很广, 不仅负责招标采购的组织过程, 而且承担签订合同前 后的各项工作,包括采购货物品质的检验、运输、仓储、供货的监督和追查。此外供应厅还 负责 采购物资的价格规格、标准的确定以及国内标准化的推行问题。因此,该机构下设一个直接 由厅 长管辖的“规格制定委员”,负责聘请专家、顾问,进行招标文件和合同文本规格的设计与监 督。 韩国对外经济政策一贯采取奖出限入的方针, 在政府采购的问题上更是坚持以国内采购为主 的态度,因此,在政府采购中,只要国内有同类产品生产或劳务提供且符合用户要求,一般 不可 以进口。所以,通过国际招标程序完成的采购仅占全部采购的较小部分。1995 年,政府采 购中的 进口比例只为 15.9%,说明韩国政府采购市场开放的程度较小。1997 年,韩国加入 WTO 的 《政府 采购协议》 ,按照透明、公开的原则,它将修改本国有关政府采购的法令规定,逐步开放政 府采 购市场,对于金额超过 1 亿韩元的物资采购、50 亿韩元以上的工程采购,向国际公开招标。 政府 采购法第二稿中注明了一种意见,即供应商的资格由主管部门认定。 总结国外政府采购制度, 其主要的成功经验如下: 有完善的法律法规体系对政府采购实行法 制化管理; 明确的政府采购原则, 完善的政府采购制度应遵循效率原则、 竞争原则以及公正、 公 开、公平原则;有效的管理体制;申诉机制。成功的政府采购制度中包括对申诉问题的特别 条款, 一般由独立的管理部门或司法部门制定申诉机制;注重对本国政府采购市场进行有效保护; 政府 采购制度要求有畅通的渠道发布政府采购信息。 3.2 我国政府采购的现状 3.2.1 我国政府采购制度的演变过程 我国实行政府采购制度,是经济和社会发展的必然结果。虽然建国已经五十余年,但本文认 为, 我国在计划经济时期不存在真正意义上的政府采购, 这一状况一直延续到改革开放之后, 在 建立社会主义市场经济成为我国经济体制改革的目标之后,其重要性才被意识到的。

计划经济时期政府采购没有建立起来的原因, 主要包括: 第三章我国政府采购制度的局限性 研究 45 第一、从政府机构来看,政府在国家政治经济生活中处于绝对的支配地位,其所建立起来的 计划经济体制将政府置于宏微观经济管理体系的顶端, 中央政府对下级政府和企事业单位的 垂直 管理造成了各类机构条块分割的局面, 下属单位所需各类资金都由上级政府主管部门进行预 算、 划拨, 并对资金的使用严格加以控制。 地方政府除了财政拨款之外又没有其它资金来源渠道, 无 法形成有效的采购需求。 第二、从企业所处地位来看,各类企业都仅仅作为政府的附属机构,从生产到销售都由政府 机关控制,企业只能被动执行上级政府机关的决策。另外,企业在财务管理上不具有独立核 算资 格,企业利益和国家利益混为一谈,企业的收益都是由国家统收统支,国家统一对生产出的 工业 产品进行调拨分配。作为政府采购的对象,企业没有确立起真正的市场地位,更没有直接与 采购 单位交易的主动权。 第三、从整体经济环境看,新中国成立以来,我国长期实行计划经济体制,在所有制形式上 采取了单一的公有制和集体所有制, 并且从根本上排斥市场经济, 政府采购缺乏基本的环境 保障。 我国自八十年代初期开始尝试推行招标投标制度。1994 年我国进行了财税体制改革,实行 分税制,这一举措解决了财政收入矛盾突出的问题,各级地方政府的税收积极性大大提高, 地方 和中央的财政收入都大幅度增加,为建立政府采购制度创造了基本的条件。1995 年,上海 市率 先试行公共采购,安徽省、深圳市也都先后进行了政府采购的改革试点工作,到 1998 年, 全国 实行公开竞争采购方式的采购规模已达 31 亿元。 1999 年各地区财政部门根据财政部颁布的 《政 府采购管理暂行办法》等有关规定,普遍加大了推行政府采购制度的力度,采购规模迅速扩 大到 100 亿元以上。经过几年的努力,我国政府采购工作已由初创阶段转向全面推行阶段。到目 前为 止,全国绝大部分地方都已实行了政府采购制度,2002 年 6 月 29 日,全国人大常委会审议 通过 了《中华人民共和国政府采购法》 ,并于 2003 年 1 月 1 日正式实施。与政府采购相关的法律 法规 也陆续颁布实行。如于 2000 年 1 月 1 日起施行的《中华人民共和国招标投标法》 、财政部 2001 年 11 月颁布的《政府采购信息公告管理办法》 、财政部 2004 年 8 月颁布的《政府采购供应 商投 诉处理办法》 等一系列管理规定。 这些制度和规定的出台标志着推动我国政府采购工作的原

则框 架已初步形成。 我国政府采购的规模在不断增加的同时,采购的覆盖面也迅速扩大,各地基本上覆盖了县 (市)一级,实现了中央单位的政府采购和地方同步增长的目标。上海交通大学博士学位论 文 46 如图 3-1 所示,1999 年全国政府采购规模为 131 亿元,2000 年达到 328 亿元,2001 年扩大 到 653 亿元, 连续两年成倍增长。 2004 年全国政府采购突破了 2000 亿元的规模, 达到 2135.7 亿元。表明我国政府采购已经逐步制度化、正规化。 3.2.2 我国政府采购中腐败行为的制度环境 虽然我国政府采购发展迅速,但与其他市场经济国家相比,仍然存在许多缺陷,成为我国政 府采购制度进一步推广的巨大障碍, 也是目前腐败现象较为严重的重要根源。 本节主要从体 制、 外在环境、 观念三个方面分析了当前我国政府采购中所存在的问题, 以明晰当前我国政府采 购中 寻租行为产生的制度环境。 一、政府采购的相关体制不健全 1.与政府采购法配套的法规有待于继续加强。政府采购的公正、公平、公开以及资金的使 用效率主要通过政府采购法律制度中的操作性程序规则来保证的。 现阶段, 虽然我国初步确 立了 31 653 1009.6 1659.4 2135.7 1842.3 328 131 311 31 328 498.6 788 1396.4 0 500 1000 1500 2000 2500 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 年份 采购规模(亿元) 全国采购总规模地方采购规模 图 3-1.1998-2004 年全国政府采购总规模和地方采购规模

[69] Figure 3-1.Total state V.S.local volume of government procurement 第三章我国政府采购制度的 局限性研究 47 政府采购制度,制定了《政府采购法》 ,但尚未形成与之配套的完善的政策环境,法律的可 操作 性较差。现行的《政府采购法》和《招投标法》以及中央、地方政府的其他相关法律法规, 比如: 《建筑工程设计招标投标管理办法》 、 《政府采购评审专家管理办法》 、 《集中采购机构监督考 核管理办法》《政府采购信息公告管理办法》《上海市政府采购管理办法》等,在规范采购 、 、 范围、使用对象、招标投标以及采购过程中涉及到的其它方面有很大差距。我国的政府采购 操作 程序过于粗糙和简陋, 操作过程中的细节问题都交由采购人自由掌握, 这些信息是很难被知 悉的, 也就更谈不到监督,而往往正是这些细节问题决定了采购的公正性和效率。 此外,还存在着法律间的冲突现象。1999 年 4 月 17 日,财政部正式印发《政府采购管理 暂行办法》 ,随后,九届人大常委会正式成立由全国人大财经委员会和有关部门组成的政府 采购 法起草领导小组。此举表明,我国政府采购工作立法正式启动。但是,同年 8 月 30 日,九 届全 国人大常委会第十一次会议通过由国家发展和改革委员会牵头起草的 《中华人民共和国招标 投标 法》 ,并于 2000 年 1 月 1 日正式实施。而最初由财政部牵头的《政府采购法》则到 2003 年 1 月 1 日才正式实施。前后出台的两部相类法律,是权力主体相互之间打架的结果。两部法律 都 不完善, 而且两部法律在采购对象的界定范围、 公共采购的主管机关和执行机关以及监督机 关、 公共采购合同的法律适用、同一违法行为的法律责任等方方面面又都存在冲突,不能统一。 同样 的违法事实, 两部法律会有不同的执法标准和执行结果, 这造成案件中的扯皮不断和多头管 理, 最终结果就是不了了之,在招投标中几乎形成了权力的真空地带,都知道有问题,但官司不 知道 怎么打,律师也感到困惑。 如, 《招标投标法》出台后,即发生了全国首例政府采购案。2000 年 8 月 8 日,农业部面向 全国公开招标,开标后,有未中标的供应商对采购活动提出异议。但因为在当时的法律下, 该项 目的采购主体和监管主体都是农业部, 造成诉讼中的踢皮球现象。 没有明确有效的监管机关, 是 《投标投标法》的一大弊病,这也是造成招投标中存在大量猫腻的根本原因。 《政府采购法》 出 台后,表面看弥补了一些漏洞,但并没有解决实质问题。2004 年,出现了我国政府采购法 实施后

的全国首例行政诉讼案,采购人是国家发改委和卫生部。2004 年 11 月,原告北京现代沃尔 沃经贸 有限责任公司提出, 采购人和采购代理机构在公开招标采购活动中存在违法行为, 要求国家 财政 部及时查处,财政部到 2005 年 2 月还没能履行法定职责,反而把案件移送采购人处理,沃 尔沃因 此诉财政部“行政不作为”。2004 年 3 月中,短短一周内,财政部又两次因诸如“行政不作为” 上海交通大学博士学位论文 48 类的情由被两家公司诉至法院。 财政部条法司一名官员称, 这都是财政部在背政府采购法制 体系 不健全的“黑锅”。有关专家认为,财政部门查处政府采购违法行为的阻力较大,有关部门不 够 配合,而作为同级部门,财政部也没有权力命令对方。这种法律体系上的冲突导致了工程等 很多 属于政府采购范围的没有纳入政府采购领域;透明的招投标会出现较多的“猫腻”,而诉讼却 少 之又少,让寻租行为逃脱了法律的制裁,助长了不法行为的蔓延。 这种法律体系上的问题,也阻碍了我国政府采购的国际化进程。世贸组织的《政府采购协 议》并不是强制性的,各国政府可以选择加入,也可以不加入。2001 年我国加入世贸组织 的时候 并未签订《政府采购协议》 ,但当时也曾承诺,要在两年内启动加入《政府采购协定》的谈 判程 序,但后来出于某种原因又推迟了启动时间。随着国际经济一体化趋势日益明显,签订《政 府采 购协议》 ,从而在国际市场的自由贸易中获益显得更加紧迫。而目前看来,因为利益关系两 部法 律无法统一,中国加入《政府采购协议》似乎还无时间表。 实际上,政府采购法包涵了招标投标法,招标投标是政府采购的核心内容,是国家政府采 购制度的组成部分,应该取消招标投标法,将其内容纳入到政府采购法中。为了治理政府采 购领 域的商业贿赂,财政部将商业贿赂专项治理工作列入 2006 年政府采购工作要点,成立了治 理商业 贿赂专项工作领导小组, 部长金人庆亲任组长力度不可谓不大, 但如果源头上的问题不解决, 所 有的辛苦只能是舍本逐末。 2.政府采购监督机制不健全,政府采购过程中腐败现象严重。由于我国特有的政治环境, 政府采购中同样缺乏有效的监督,如,在机构设置方面,有的政府采购监督管理机构和政府 采购 中心没有单独设立;有的虽然分设,但职责界定还不明确,不能很好地协调、处理政府采购 的需 求、预算、计划与运行等方面的关系,从招标、评标、签订合同到货物采购、验收等环节还 未能 形成相互监督、制约的格局。地方政府采购尚处于起步阶段,这类机构设置问题存在有着一

定的 客观原因, 但随着政府采购工作逐步走向深入, 这种“政事不分”的做法应该得到进一步规范。 此外,在中央和地方的政府采购活动中,还经常发生分割市场、歧视供应商的现象。有些 地方甚至还通过地区封锁、部门垄断等方式排斥其他供应商参与竞标,“暗箱操作”等非规范 性 操作问题也还存在。 值得注意的是, 正是由于初步建立的政府采购监督机制对这一系列新情 况、 新事物还不是很熟悉也还没有形成与之相适应的监督对策与体系, 才使得政府采购工作一直 以来 在实践活动中缺乏有效的监督管理和约束。 在中国目前的政府采购活动实践中, 监管的乏力, 再第三章我国政府采购制度的局限性研究 49 加上政府采购过程中透明度不高, 造成在近年来的政府采购过程中, 发生了大量行贿、 受贿、 吃 回扣、寻租等腐败现象,严重损害了政府和公民的利益。 3.缺乏政府采购制度效益评价标准,节约资金的目的体现不出来。我国政府采购中缺少效 果考核和评价机制。在采购组织模式的选择上,过多地强调集中采购,忽视分散采购,缺少 集中 采购和分散采购的混合控制。 在采购资金的使用上, 财政部门无法行使监督职能, 盲目购置、 重 复购置、随意购置的现象严重,没有达到“物有所值”,节约资金的目的。 二、缺乏良好的环境保障 政府采购的顺利推行除了制度保障外, 还需要一个良好的外在环境。 我国目前尚处于经济社 会转型时期,客观上还存在许多不利因素,具体表现在以下几点: 1.政府采购规模仍然偏小,采购项目种类分布不均衡,没有发挥政府采购应有的规模效益。 从国外情况看,政府采购规模通常占到国内生产总值的 5%-15%,而我国道 2004 年才达 到 2135.7 亿元,仅占当年 GDP 的 2%,在经济发展中所起到的作用非常有限。 2.政府采购人才匮乏。政府采购活动集政策性、知识性、全面性、复杂性、多样性等特点 于一身, 因此, 政府采购工作人员需要掌握全面的知识。 采购人员只有懂得财经、 网络技术、 建 筑工程等方面的知识和市场操作技能, 以及与招投标等活动有关的法定程序, 才能做好政府 采购 工作,提高政府采购的工作效率和采购效益。国内在政府采购管理机构工作的人员,大部分 是在 财政内部调剂产生的原来财政部门的工作人员, 他们在岗位变换之前, 几乎都没有接受过相 应的 专业培训。这些人员除了懂得财经知识之外,对其他行业和高新产品专业技术不是很熟悉, 这就 影响了政府采购工作的效率和运作质量。 具体来说, 我国大部分机关、 事业单位和社会团体, 特 别是基层单位的采购人员, 熟悉的是计划经济体制和紧缺经济时代的采购方式, 对市场经济 条件 下形成的买方市场的采购方式所必须具备和掌握的合同、国际贸易、产业政策、商业贸易、

谈判 技能、市场调查以及包括招投标、重要工程项目采购、质量管理、大型货物主要性能、技术 参数 在内的有关专业知识和技能都知之甚少。 3.配套制度落后。政府采购需要有与国际接轨的现代财会制度、审计制度与之匹配,才能 规范运作程序,发挥政府采购在经济发展中的作用,达到节约预算资金的目的。但是目前, 我国 的现代财会制度和审计制度也正处于发展阶段, 还难以满足经济发展的需要, 对政府采购制 度的上海交通大学博士学位论文 50 支持力度也是有限的。 4.我国市场体系不完善,政府采购制度缺乏相应的市场环境。政府采购制度必须在一个开 放、有序、竞争的市场环境中才能良好地运作,而我国正处于由计划经济向市场经济转轨的 过程 中,市场化程度不高,条块分割、行业垄断等现象大量存在,严重影响了公平竞争地原则。 正是 由于这些因素的影响, 导致目前英美等发达国家仍然拒绝承认我国的市场经济地位, 这表明 我国 的市场经济体制还需进一步完善,为政府采购制度营造良好的外部环境。 5.运行机制不健全,政府采购的透明度不高,难以体现“公正,公平,公开”的原则。政 府采购的基本原则就是“公正、公平、公开”,但我国实行政府采购的透明度不高,供应商在 政 府采购中处于不利地位,而且政府采购官员的权限明显偏大,隐瞒采购信息、分割市场、歧 视供 应商现象屡屡发生。 6.地方保护主义严重,地区间存在一定的市场封锁现象。由于缺乏统一的管理,各地区对 政府采购的认识存在很大偏差。 某些地方在制定和操作政府采购管理办法的过程中, 采取保 护性 政策,限制外地供应商进入本地政府采购市场,对本地区的供应商采取偏袒政策,帮助其垄 断本 地区政府采购市场。 三、对政府采购还存在观念上的障碍和认识上的偏差 1.计划经济体制给政府采购工作留下一些难以清除的观念上的障碍。长期的计划经济体制 对部分政府官员的思想意识影响巨大。在经济活动中,政府部门习惯凌驾于市场之上,既作 “裁 判员”,又做“运动员”,对自身所处的市场地位认识不清。实际上,政府采购已将政府部门 置于 消费者的地位,必须受市场规律的支配,同时还要接受各方面的监督。政府部门意识不到这 一变 化, 在采购过程中就会出现违规现象。 在计划经济时期, 各级机关单位习惯于依靠财政拨款, 分 散购置所需物品,而且途径简单,没有严格的审批监管制度。实行政府采购制度后,为了获 得规 模效益,原来一些部门的分散采购改为集中采购,触动了一些部门的既得利益,从而对政府

采购 产生了抵触情绪。 2.对政府采购的认识尚存在偏差。政府采购制度在我国初步确立,相当多的领导干部对政 府采购的认识不够深刻。从各地实行的情况看,对政府采购的认识存在许多偏差,如很多地 方把 政府采购的作用仅仅理解为节约财政资金, 没有上升到调整经济总量, 优化经济结构的层次 上;第三章我国政府采购制度的局限性研究 51 或认为政府采购只是对部门利益的调整, 而没有意识到这是加强支出管理和对现有资产管理 的有 效途径;或者认为政府采购就是控购,就是政府垄断,政府采购制度就是供给制。有些官员 至今 还没有弄清什么是政府采购制度、 为什么要推行政府采购制度, 甚至认为推行政府采购管制 度是 恢复“计划经济”、“统分统配”,是财政部门一手遮天,集权揽权。 在我国经济社会转型的大背景下,各领域都存在大量问题。政府采购中的问题,不能指望单 纯通过政府采购制度本身的确立来完全解决, 必须结合经济社会大环境来考虑。 随着我国各 方面 改革的深化,经济环境、社会环境的优化,政府采购制度会逐步完善,对促进我国经济发展 的将 起到重要的作用。上海交通大学博士学位论文 52 第四章政府采购中寻租行为和最优监管投入研究 4.1 引言 租金,作为一个重要的经济学范畴,最初是专指地租而言的。近代以来,其概念不断拓宽。 本世纪初,英国经济学家马歇尔从有关供给价格的理论中导出了“准地租”的概念,将其扩展 到 各种生产要素的租金, 即支付给资源所有者的款项中超过在其他可选择用途中所能得到的最 大款 项的那部分收入,也就是超过机会成本的收入。寻租经济学中,租金进一步被用来表示由于 政府 的行政干预导致垄断而形成的超额利润或价差收入。寻租经济学认为:“公共领域里全部资 源的 价值就是租。 ”政府采购中的租金是指因政府采购机构或人员的采购行为所形成的超额利润。 在 政府采购的过程中, 存在各种利益集团参与设租与寻租。 设租是掌握权力的人利用权力在政 府对 经济活动的干预和行政管理过程中阻止供给增加,形成某种生产要素的人为的供给弹性不 足,造 成掌握权力的人获取非生产性利润的环境和条件。 在政府采购中, 设租是指通过一些限制性行为, 即限制其他供应商进入某些含有租金的活动 而形成租金的过程。设租与寻租是一个过程的两个方面。正是通过设租与寻租,各个利益集 团共 同参与对租金的瓜分和资源的浪费。 租金来源于政府设租。 政府采购中租金的来源有三种形

式: 一是政府无意设租。这是政府由于采购方式、采购程序等实施不当,使该租金无法消散。二 是政 府主动设租, 指政府采购人员利用职权人为地制造租金, 诱使供应商向他们进贡作为获取租 金的 条件。这实际上是一种由权到钱的交易过程,即为本文所研究的腐败性寻租行为。三是政府 被动 设租。指政府受利益集团的左右,成为一些特殊利益集团谋利的工具,如:一些大的供应商 向政 府强调行业规模经营的重要性, 而要求限制小规模供应商进入政府采购活动; 为了地区保护, 本 地供应商要求限制外地供应商,等等。政府如果实施这些方案,将给一些利益集团带来巨额 租金。 政府权力对市场交易的介入是设租、寻租行为产生的根源所在。寻租总是同政府权力紧密 联系在一起的。政府采购是由权力人组成的产品需求方,以购买人的身份出现在市场上,在 市场 中进行交换。在权力约束机制不健全的情况下,很显然权力将会介入市场,对市场竞争产生 影响, 从而干预了正常交易。 采购人员利用权力进行设租, 限制其他经济主体进入某些含有租金的 活动,第四章政府采购中寻租行为和最优监管投入研究 53 限制供给造成人为的稀缺。 在这种情况下, 必然会有一些人为了在交易过程中获得额外收益, 而 争取政府采购项目而产生寻求租金的行为。 追逐个人利益是政府采购中寻租行为的内在动机。寻租过程实质上是一种利益交换的过程。 理论界大多对政府行为的分析都是建立在这样一个假设前提之上,即政府作为公共管理者, 其所 有行为都应该从公共利益角度出发,以社会福利最大化为目标。然而,现代经济学的发展使 人们 进一步意识到,作为一个组织的政府与其他经济个体一样都存在自身利益,未能脱离“经济 人” 假设。以布坎南、施蒂格勒等人为代表的公共选择理论和政府管制经济学的学者们认为,许 多政 府成员既然是某些特殊利益集团的受益者, 就很可能为这些既得利益集团服务, 这样的政府 就也 很可能是一个被私人既得利益集团“俘获的政府”。政府采购人员具有“经济人”的特征,出于 自利的动机追求自身利益的最大化,必然会寻求设租。因此,政府采购人员个人财富的需求 与企 业谋取自身利益的动机相结合,构成了设租、寻租的内在必然性。所以,利益驱动是寻租行 为产 生的最终经济动因。 政府采购中形成的“委托——代理”关系和信息不对称是产生设租、寻租行为的重要原因。 在政府采购过程中,存在着“公众(纳税人)——政府(物品使用单位)——政府采购机构 ——

采购人员”的委托代理链。在这个委托代理链的最上方是社会公众(政府采购资金的提供者 —— 纳税人) ,作为委托者的纳税人实际上在这一过程中并无相应的决策与管理权力,它既不能 在市 场上进行采购决策,签订契约,也不能从中获得利润。因此,在这一过程中真正起到决定作 用的 是具有专业知识、专门负责采购活动的代理人,即政府采购人员。政府采购人员一般是以公 有产 权代理人身份来行使职权的, 他们的权力范围十分广泛但却缺乏有效的法律制约。 委托人与 代理 人的个人效用函数的不一致,不同的利益取向,必然会导致他们之间的激励不相容问题。同 时在 政府采购过程中,委托人与代理人之间存在着严重的信息不对称问题。激励不相容、信息不 对称 有可能导致逆向选择和道德风险, 使得采购人员和供应商以设租、 寻租的方式来实现各自的 利益 最大化存在了现实可能性。 政府采购市场运行机制、采购方式和程序、监督机制中存在的缺陷,为设租、寻租行为的发 生创造了条件。 供应商是从事寻利活动还是寻租活动, 主要是由什么样的经济制度环境所决 定。 同一供应商在一种经济制度环境中是个寻利者,而在另一经济制度环境中又会成为寻租者。 政府 采购市场的发展仍处于极不成熟的阶段, 全国性的采购市场还没有真正形成, 政府所需服务 主要上海交通大学博士学位论文 54 由各地各部门分散采购,这既不能实现批量采购的价格效应,其采购方式又难以规范,还容 易导 致地方保护主义,引发不可预料的政府行为后果和大量的寻租行为。同样,采购方式和程序 的不 规范、不合理,以及监督机制的不健全,为设租、寻租行为的发生创造了条件。当政府以购 买者 的身份出现时,极有可能在多方面产生寻租活动。首先,一个企业能通过贿赂取得作为投标 者的 资格。其次,企业可能贿赂政府官员以取得签约资格。最后,一旦一个企业被选中,它将贿 赂政 府官员以抬高价格或降低质量标准。 政府采购中设租、寻租行为可以分为不同的层次。政府采购行为从管理到采购执行、付款、 验收使用整个过程,涉及到五个方面的利益,即政府采购主管部门、政府采购机构、结算中 心、 物品使用单位和供应商。现代政府采购制度通过购买、付款、验收使用的三者分离,构成相 互制 衡的机制。 政府采购行为一般是由物品使用单位提出采购计划, 在经过批准得到资金支持后, 由 政府采购机构负责具体采购,货物由使用单位验收。政府采购过程中,容易产生以下三个层

次的 设租、 寻租行为: 一是政府采购机构和物品使用单位为了获得或维持某种特权利用各种手段 对政 府采购主管部门的寻租行为; 二是政府采购主管部门与供应商之间的寻租行为; 三是政府采 购机 构与供应商之间的寻租行为。 本文主要是对第三个层次进行分析, 即对政府采购机构与供应 商之 间的寻租行为进行分析。 寻租市场不同于一般商品市场,它有着自身的特点和规律。首先,寻租市场存在着交易后的 风险,这一风险就是一旦交易暴露而招致惩罚,其损失将是巨大的。其次,在一笔特定的寻 租交 易中,租金是基本确定的。设租方在多大程度上行使自己的权力,寻租方可以大致获得多少 租金, 双方在事先对各自的行为及效果都有一个基本的估计。 正是因为公共寻租市场存在风险, 因 此才 会存在超额利润(利益) ;也正是因为这一风险主要来自于交易的暴露,所以决定了它是一 个非 完全公开市场,竞争者也很有限(竞争性与公开性之间具有正相关的关系) 。因此,按一次 特定 交易中设租者和寻租者的个数,政府采购寻租市场可以分为 1× 型、m× 型、1× 型、m× 1 1 n n 型四类。设租和寻租关系大多是一种口头的协议,其内容及履行依赖于双方的自律。协议的 关键 是双方如何分配租金。租金的分配受多个因素的制约。一是双方供求对比关系。一般来说, 一个 设租者,即政府采购人员,如果面临多个寻租者,即供应商,那么寻租者之间的竞争有利于 提高 设租者对资金的分配比例。在这种情况下,双方的谈判能力至关重要。二是双方对维持合作 关系 的期望,如果寻租者只想一次寻租,那就希望多占一些租金,反之则愿意少占有一些租金。 在政第四章政府采购中寻租行为和最优监管投入研究 55 府采购中,一般来说采购方处于垄断地位,即买方市场是垄断的。其交易的方式大都披上合 法的 外衣,也就是利用一定的制度、政策,按照一定的程序和规则,进行市场交易。在这种不完 全的 市场交易环境中,寻租方和设租方在交易中的地位是不对等的,设租方(采购方)处于支配 地位, 各供应商为了获得采购资金和采购项目,从而竞相寻租。 当前政府采购领域的商业贿赂主要有以下表现形式, 一是供应商向采购人、 代理机构贿赂或 送礼,以倾向性标书谋取中标。一些供应商通过或明或暗手段,向采购人或代理机构工作人 员提 供经济利益,比如赠送礼品、折价商品、出国考察等,从而使某些采购人、代理机构工作人 员接 受具倾向性、排他性标书,达到其中标目的。二是通过向评审专家打招呼、送礼、请吃饭等

“公 关”手段,让其通过资格审查并利用打分的权力,使其成为中标候选供应商。供应商利用抽 取专 家的时间差或运用各种社会关系和信息资源,在政府采购评审前做评审专家的“公关”工作, 从 而影响评审资格和打分结果,更有甚者要求专家打“印象分”或“人情分”,从而获取中标候选 资格。三是以不正当的方式结交、拉拢政府采购部门的监管人员,以各种理由申请采用竞争 性谈 判、单一来源等方式采购。总之,在政府采购中存在着盲目采购、重复采购、本地化采购、 高价 采购、工程或货物验收不合格等腐败行为。 通过对政府采购中设租、寻租的博弈过程的分析可以看出,在完全竞争模式下,采购双方通 过市场竞价博弈实现均衡, 市场博弈竞争的结果有利于增进潜在的社会福利。 而在寻租模式 下, 供应商为获得采购项目带来的超额利润而展开寻租活动。 对于供应商而言, 寻租活动是耗费 成本 的。而采购人员在政府采购中取得收益,但同时造成社会资源或社会福利的损失。寻租收益 与成 本之间的冲突, 导致了政府采购行为博弈的开始。 本文重点探讨在非合作博弈框架下双方的 行为 特点和博弈的均衡结果。 4.2 政府采购中腐败行为的模型分析 4.2.1 模型及求解 博弈过程如下图 4-1 所示,其中括号左侧表示采购人员收益,而右侧表示供应商的收益。博 弈过程分为两个阶段,第一阶段是政府采购人员选择阶段。在进行一次政府采购活动时,政 府采 购人员要事先决策是否发生寻租行为,即是否设租。如果政府采购人员不设租,除固定薪酬 外,上海交通大学博士学位论文 56 得不到任何额外的收益,设此时收益为 0;第二阶段由供应商选择是否发生寻租行为。在现 有法 律的监督下, 如果供应商选择向政府采购人员寻租, 寻租所获得的收益存在很大的不确定性, 因 为如果其寻租行为一旦被发现,必将受到相应的制裁。 对各方的支付(pay off)作如下假设: 1 R 为采购人员设租(腐败)时的收益。当采购人员 不设租时其不能获得额外收益,假设此时的收益为 0; 2 R 为供应商寻租成功时的收益,假设不存在腐败行为时,供应商的收益为 0; 1 C 为采购人员的腐败行为被发现时,其所受到的惩罚; 2 C 为供应商的寻租行为被查出时,其所受到的惩罚;

p 为在监管力度给定时寻租行为被发现的概率,满足 0<p<1; 采用逆向归纳法求解上述博弈的纳什均衡解,首先通过求解当采购人员设租且供应商寻租 时,各方的收益为:采购人员收益为 111 p*(R?C)+(1?p)R;供应商收益为 供应商 政府监管 设租 不设租 寻租不寻租 发现未发现 (0,0) ( 12 R,R) P 1?P (0,0) ( 11 R?C, 22 R?C) 采购人员 图 4-1.采购人员与供应商的寻租博弈树 Fig 4-1.the game tree 第四章政府采购中寻租行为和最优监管投入研究 57 222 p*(R?C)+(1?p)R。此时博弈关系如图 4-2 所示: 当*()(1)0 111 pR?C+?pR>且*()(1)0 222 pR?C+?pR>时,博弈均衡结果为(设 租,寻租) ; 当*()(1)0 111 pR?C+?pR>且*()(1)0 222 pR?C+?pR<时,博弈的均衡结果为 (设租,不寻租) ; 当*()(1)0 111 pR?C+?pR<且*()(1)0

222 pR?C+?pR<时,博弈的均衡结果为 (不设租,不寻租) 。 综上可知,当惩罚力度以及监管程度使得*()(1)0 111 pR?C+?pR<或 *()(1)0 222 pR?C+?pR<时,寻租现象就不会发生。 进一步化简上述不寻租的条件可得, 1 1 C R p>或 2 2 C R p>,即当{,} 2 2 1 1 C R C R p>Min 时,寻租 现象不会发生。 当前我国政府采购中,对商业贿赂处罚力度小,缺乏威慑力。现行法规对政府采购活动中 的商业贿赂范围界定比较小,处罚的力度也不大。如对经营者的商业贿赂的行政处罚是 1 万元以 上 20 万元以下罚款。这乍看起来,像是有力度,但政府采购特别是工程采购行贿数额比较 大,对 这种大的商业贿赂案件来说,仅处罚 1 至 20 万元。如此轻微的行政处罚,难以起到威慑作 用,即 供应商 采购人员 设租 不设租 寻租不寻租 (0,0)(0,0) [

111 P*(R?C)+(1?p)R, 222 p*(R?C)+(1?p)R] 图 4-2.采购人员与供应商的寻租博弈树 Fig 4-2.the game tree 上海交通大学博士学位论文 58 此时的 2 C 较小。 反商业贿赂市场监管制度、法规不健全,存在漏洞。尤其是在市县级的政府采购实践中,大 多数县市都没有建立政府采购商业贿赂行为的界定、 惩罚、 制约制度, 有些虽然在其它制度、 规 章中提及,但也是以县市纪委相关制度、规章来代替,其制度、规定没有规范性,存在着许 多漏 洞。即此时腐败行为被发现的概率 p 较小。 缺乏外部监督机制,主要是缺乏举报人保护制度。商业贿赂行为往往是秘密进行的,虽然 知情人少,但在大多数情况下,投标单位的会计至少是知情的,可他们却不敢举报。因为没 有建 立举报人安全和保护制度, 举报者怕遭到打击报复。 所以, 知情者不敢举报, 外部监督乏力, 导 致腐败行为被发现的概率 p 较小。 因此在目前我国政府采购的实践中,由于上述不足导致(设租,寻租)往往为博弈的均衡 结果,进而腐败现象层出不穷。 4.2.2 相关政策建议 从政府采购中设租、寻租行为的产生原因和过程分析来看,治理政府采购中“设租”与“寻 租”行为的路径选择应为:一方面,根据设租者“经济人”的特性,规范政府采购中的委托代 理 关系,建立有效的监督约束机制,使设租的成本和风险加大,导致设租行为得不偿失,即增 大相 关的惩罚力度和监管力度; 另一方面, 建立租金的消散机制, 完善政府采购市场, 实行科学、 合 理的政府采购方法,使供应商在竞标中市场化的成本加大,寻租的预期下降。 一、建立设租者(政府采购机构和人员)的监督约束机制 首先要建立监督约束机制, 规范政府采购中的委托代理关系。 进一步明确委托人和代理人的 权利和职责,使其严格执行政府采购制度的规定,增加寻租和设租成本,化解因激励不相容 和道 德风险而产生的设租、寻租行为,使每一个经济集团都在规定程序内追求自身的合理利益, 从而 提高整个社会的福利水平。 其次,加快政府采购监督法规体系建设,建立有效的监督机制。一是尽快建立和完善同政府 采购相配套的政府采购监督法规, 规范政府采购预算、 采购计划编制以及采购整个过程的监 督程 序和监督规则法律体系。 二是建立内部监督和外部监督相结合的监督机制。 完善内部监督机

制,第四章政府采购中寻租行为和最优监管投入研究 59 建立采购环节的日常监督制度; 实行专门监督机关与纪检监察审计相结合的监督制度, 加强 对政 府采购效益的评估和跟踪调查, 禁止某些人借政府采购名义行个人不法行为, 践踏政府采购 法规 和法纪。同时,定期将采购信息、法规、制度和结果向社会公开,接受社会媒体和公众舆论 的广 泛监督,提高政府采购的透明度,更好地维护政府采购形象。此外,还要建立以供应商为主 体的 质疑、投诉监督机制,发挥供应商等采购当事人的监督作用。 第三,完善政府采购操作程序,减少政府采购机构和人员的设租机会。一是理顺管理体制。 政府采购业务由现在的“官办”逐步转为由社会中介机构代理, 使地方财政部门从政府采购的 具 体商业活动中解脱出来。 二是要进一步落实政府采购监管机构与操作机构的分离。 三是建立 科学 规范的政府采购操作程序。主要包括:制订较为详细的政府采购目录、编制全面的政府采购 计划、 选择合适的政府采购方式、 审查供应商资格、 执行采购方式、 签订采购合同、 履行采购合同、 验 收商品、结算货款。 第四,编制政府采购预算,提高政府采购计划约束力。物品使用单位必须在编制年度支出预 算中细化到实物,并编制实物的购买时间、性能、规格、质量要求、资金来源以及参考价格 等, 经政府审定后,交由财政部门和政府采购机构执行。只有列入政府采购计划的采购活动,财 政部 门才能下达给有关部门操作实施。采购计划一经确定,不得随便更改,如遇特殊情况确需调 整, 必须按规定程序重新上报审批。 最后,实施有效的惩罚机制。实施有效的惩罚机制目的在于加大政府采购人员的设租风险, 使其设租成本加大,进而得不偿失而放弃主动设租。对受贿者依法从严惩处,使设租者的风 险明 显加大,从而不敢轻易入局。对设租者的惩罚应该同时进行党纪惩罚、行政惩罚、经济惩罚 和刑 事惩罚,不可分别进行或相互替代。 二、建立租金的消散机制 首先,完善网络体系,形成采购大市场。网络管理是政府采购中一个重要的环节,对提高政 府采购工作质量和效益有着不可估量的作用。因此,要以电子计算机为中心,建立具有现代 技术 与手段的政府采购网络管理系统,便于各级政府、各级采购管理机构、投标者、科研等部门 查询、 研究、决策及其运用。政府采购网络管理系统要可分为法律制度系统、数据管理系统、采购 实体 系统、供应商与承包商系统、评标与定标系统、采购项目中标系统和采购项目评估系统等。

上海交通大学博士学位论文 60 其次,进一步完善市场竞争机制,改变政府采购市场结构。坚持公平、公正原则,公开采购 计划、采购程序、招投标过程、申诉途径,彻底杜绝暗箱操作,使供应商展开竞争。通过规 范政 府采购市场交易,促进公平竞争,削弱买方垄断对政府采购市场带来的不良影响。同时,建 立供 应商市场准入制度,加强对竞标主体的监督。实行供应商资格审查制度,规定进入政府采购 市场 的供应商必须具备一定的条件, 符合条件的供应商发给市场准入资格证书。 所有参加政府采 购活 动的供应商, 必须凭其资格证书方能进入政府采购市场。 对在政府采购活动中有违纪违规行 为的, 可以视其情节轻重, 采取在资格证书上记载违纪情况、 限制其在一定的年限内不准进入政府 采购 市场、吊销其资格证书等处罚手段。 最后, 实行科学的采购方法, 增加政府采购过程的透明度。 特别是应建立完善的招投标机制, 提高政府采购效益。科学、合理的招投标方式和运作规程,有利于减少设租者的设租机会, 加大 寻租者的寻租成本,从而减少和消除政府采购中的租金。 三、加强政府采购人员的思想道德建设和专业知识培训 加强政府采购人员的职业道德教育, 提高其道德操守和道德品质, 使其严格执行政府采购法 规、制度的规定,认真履行职责,消除其主动设租的意识。同时,加强政府采购知识培训, 保政 府采购队伍的专业化、职业化,减少无意设租和被动设租的机会。 4.3 政府最优监管投入分析 政府采购中的寻租行为导致了严重的后果, 具体表现在: 商业贿赂破坏了市场竞争的公平性, 导致市场竞争机制失灵。市场竞争的正常目的,显然是要求经营者在比商品质量、比价格、 比服 务的过程中,通过公平竞争,实现优胜劣汰。而在政府采购活动中行商业贿赂,实质上是用 非法 手段直接排斥了其他的竞争对手, 造成投标者和供应商之间的不平等竞争, 从而破坏了公平 竞争 秩序,使市场竞争变成了贿赂、人情及关系网的恶性博弈。 商业贿赂阻碍了市场机制的有效运行,破坏了市场资源的合理配置。企业为社会提供所需要 的产品,并通过竞争实现资源利用的最优化,防止资源和劳动的浪费,但在政府采购活动中 商业 贿赂的出现,使交易的天平不公平地向行贿者一边倾斜,势必会影响社会资源的合理分配。 如商第四章政府采购中寻租行为和最优监管投入研究 61 业贿赂使政府采购活动不能按照投标者和供应商本身资质的好坏、 服务水平的高低来进行取 舍, 致使“劣”者留“优”者汰,必然会导致社会资源的不合理配置,从而导致一系列问题。再如, 商业贿赂还造成了投标者和供应商诚信经营理念受到冲击,使说假话、办假事者有机可乘,

消费 者深受其害,于商业公平竞争不利,于消费者不利。 商业贿赂败坏了社会风气,助长了不正之风。在政府采购活动中商业贿赂一旦成为“公开的 秘密”后,必然会使越来越多的投标者和供应商不惜以重金腐蚀、收买政府采购单位及其工 作人 员,以致商业贿赂腐蚀了党员、干部和企业从业人员,成为滋生腐败行为的温床。一方面不 少国 家干部知法犯法,损公肥私,中饱私囊,损害了党的形象,在群众中造成恶劣影响。另一方 面商 业贿赂泛滥,“红包”、“回扣”现象的频发,严重败坏了社会道德和行业风气。同时,投标者 和供应商暗中行贿,增加了政府采购成本,实质上是变相损害了招标单位的利益,同时降低 了老 百姓对政府“阳光采购”的信任度。 商业贿赂损害了广大民众的利益。 一些投标者和供应商通过商业贿赂争取到项目或者做成交 易后,往往会想方设法弥补“损失”,而弥补的办法往往就是在施工过程中和开展服务过程中 偷 工减料,掺杂掺假。而商品和工程被偷工减料,掺杂掺假,质量必将大打折扣,一旦因此造 成了 事故,必然会给广大民众的利益造成损害。总而言之,商业贿赂对市场经济和廉政制度建设 有百 害而无一利,治理政府采购领域商业贿赂是当前财政系统反腐败斗争的必然要求。 显然, 政府在监管方面的投入越大, 寻租行为就能得到更好的遏制以降低寻租产生的总成本, 然而此时监管的成本却更大。 尤其是在当前供应商的寻租方式多样, 当前贿赂形式包括: (1) 送“回扣”,主要是向采购单位、采购代理机构及其采购人员送各种费用。如在招标、评标过 程 中,投标者和供应商向采购单位及其工作人员非法赠送“劳务费”、“酬劳费”、“介绍费”、 “好处费”等各种名义的“回扣”,从而套取政府采购项目投标标准等商业秘密,致使政府采购 过程缺乏公开、公平、公正性。还有的供应商通过向采购人提供高级招待及其他服务,如采 取免 费装修房屋等手段进行商业贿赂从而中标等。这种送“回扣”,是政府采购活动中最为常见、 最 为普遍的商业贿赂行为,以致一些建筑企业和供应商在招标投标前,不是积极去应对,而是 到处 打听采购方是否收礼、收多少等,从而走歪门邪道,扭曲了严肃的政府采购招标投标意图, 助长 了不良的政府执政行为。 (2)送“红包”,主要是向采购单位、采购代理机构的负责人行贿, 如 送货币现金、有价证券、存折等。在招标、评标之前,一些投标者千方百计地打听了解采购 单位、上海交通大学博士学位论文 62 采购代理机构的负责人的情况,然后找关系,托门路,向其负责人行贿,从中套取标底,或 者得 到能中标的承诺。 (3)送“旅游”,主要是由供应商提供全程全套服务,采购单位派人参加, 有的甚至还要拉上单位纪检干部参加, 找一个学习考察的名目外出参观考察。 这实质上是国

家干 部变相的免费游山玩水,吃喝玩乐。 (4)送“小恩小惠”,送“小恩小惠”的目的是为了“放 长线钓大鱼”。主要是平时,一些投标者和供应商千方百计与采购人员接触,请他们吃饭、 喝酒, 逢年过节还送上相应礼品,与采购单位及其工作人员保持良好关系,到时再行商业贿赂,以 达到 “钓大鱼”的目的。 然而,送礼、回扣这些手段都是很低级的贿赂,对廉政建设的冲击比较小。政府采购领域的 商业贿赂早已升级,而且极其隐蔽,政府采购领域商业贿赂的治理难度相当大,难以有效的 进行 监管,彻底的监管措施将导致高昂的成本。 此外,苏州市发生的医药腐败案后,苏州市人民检察院一位从事反贪工作的检察官提出,用 规范的法律制度来防范职务犯罪目前还只能是一种理想。 比如说, 现在的医院还是事业单位, 一 旦发生职务犯罪,需由检察院介入立案侦查,花费的人力、物力成本巨大,由此也给职务犯 罪带 来了一定的破案成本。这段话也表明,在某些情况下,若要完全消除寻租行为要么得不偿失 要么 难以实现, 此时权衡监管的成本和寻租的成本以确定最优的监管投入, 就成为值得研究的问 题。 此外, 实践中对政府采购的监管也是由具体的监管人员进行操作, 监管人员本身的利益与委 托人也并不完全相同,因此存在着另一层的委托代理关系。所以,本研究也可以用于解释监 管人 员的最优监管投入。 4.3.1 模型假设与变量定义 政府采购中寻租的结果实质上是由委托人(政府) 、代理人(政府采购人员)和供应商参与 三方的博弈均衡结果。博弈顺序如下:政府首先行动将采购工作委托给专门的采购人员,并 建立 一定的监管和惩罚机制约束采购人员以及供应商的行为; 然后, 采购人员依据政府确立的监 管及 惩罚机制选择设租的力度以获得额外的报酬; 最后政府采购的供应商, 根据监管和惩罚机制 以及 采购人员的设租行为,寻租并提供产品和服务。在已有的法律监督及惩罚条件下,供应商和 政府 采购人员的腐败行为所获得的收益存在一定风险, 因为其寻租行为一旦被发现, 必将受到相 应的 惩罚。在这里,我们将政府的行动(设置监督及惩罚机制)设为采购人员和供应商博弈的外 部环第四章政府采购中寻租行为和最优监管投入研究 63 境,并对各方的支付(pay off)及变量作如下定义: r 为寻租力度,可定义为供应商提供的产品和服务的相关指标低于合同(招标)要求的量。 令其取值范围为[0,1),其中 r=0 时表示供应商提供的产品及服务的指标符合招标要求,不存 在 寻租现象;r=1 为寻租的上限。

R(r) 1 为采购人员的收益。通过对现实中腐败案例的考察可知,腐败人员的收益较为特殊, 满足如下关系() 2 1 2 1 Rr=br,其中 b 为常数且 b>0。显然采购人员的收益为 r 的递增凸函数, 这与现实较符。 R(r) 2 为供应商的收益,由于采购人员的收益来自供应商的贿赂,其一般与供应商的收益成 比例关系,所以可以设供应商的收益为() 222 2 () 2 1 2 1 2 1 Rr=fr?br=f?br,其中 f 为常数且 f>b。 C(r) 1 为采购人员的腐败行为被发现时,其所受到的惩罚即损失。设为() 2 1 2 1 Cr=gr,即 腐败越严重所受惩罚越大,且递增(相当多的研究文献采用这类成本函数) ,其他的成本函 数作 类似的处理。 C(r) 2 为供应商的寻租行为被查出时,其所受到的惩罚,设为() 2 2 2 1 Cr=hr。

C(r) 3 为寻租行为造成的社会成本,设为() 2 3 2 1 Cr=kr s 为政府对腐败行为的监管力度,可定义为相关的资金及人力投入等,令其取值范围为 (0,1)。 P(r,s)为在监管力度及寻租力度给定时寻租行为被发现的概率,设为 α?α P(r,s)=rs1,其 中 0<α<1,为给定的外生变量。则 P(r,s)为柯布-道格拉斯函数,边际收益不变。 C(s) 4 为给定监管力度 s 时的监管成本,设为() 2 4 2 1 Cs=ms,对于监管人员而言此时的成 本包括可能受到的人身报复等危险。 () 1 πr,() 2 πr 分别为采购人员与供应商的利润函数。上海交通大学博士学位论文 64 各变量及其含义可总结如下表: 变量含义取值 寻租力度 采购人员腐败收益 供应商寻租收益 采购人员损失 供应商损失 社会成本 监管力度 寻租行为被发现概率 政府监管成本 采购人员利润函数 供应商利润函数 4.3.2 模型求解及结论

采购人员首先行动,决定容许的寻租力度为 ? r,并据此选择供应商,收取贿赂() ? Rr 1 ,以 最大化期望收益。此时,采购人员的决策问题可用如下优化问题刻画: ()()[1(,)][()()](,)

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