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城乡综合配套改革试验区农村土地和房屋产权制度改革探析


城乡综合配套改革试验区农村土地和 房屋产权制度改革探析
— — 基于成都市改革的实践 —
李 敏 ( 西华师范大学 历史文化学院, 四川 南充 637009)
摘要: 城乡综合配套改革是 21 世纪中国改革的战略重点之一。农村土地和房屋产权制度改革是城乡综合配套改 革的基础。作为最早获批进行改革试验的地区之一, 成都市进行了广泛而深入的农村土地和房屋

产权制度改革。 在这一过程中, 逐渐厘清了农村土地和房屋产权制度改革的内涵、 目标, 深入探析了改革的现状及问题, 提出了进 一步完善成都农村土地产权和房屋产权制度的策略。 关键词: 城乡综合配套改革; 村土地和房屋产权制度改革; 成都市 中图分类号: F321 文献标识码: A 文章编号: 1001 - 8409( 2011) 08 - 0131 - 03

Research on the System Reformation of Rural Land and Building' s Property Right in Pilot Zones of Overall Rural and Urban Reform
——Taking the Reformation in Chengdu City as the Sample —
LI Min ( School of History and Culture,China West Normal University,Nanchong 637009)

Abstract: The overall rural and urban reform is the strategic emphasis of China in the 21 century. Its base is the system reformation of rural land and building's property right. As one of the first pilot zones which have the nation's sanction, Chengdu carries out broad and deep reform of rural land and building's property right. In the reform,Chengdu gradually finds out the connotation,aim and analyzes the status quo and problems. Finally it proposes some suggestions for perfecting the system of rural land and buildings' property right in Chengdu. Key words: overall rural and urban reform; system reform of rural land and building's property right; Chengdu city
改革源于社会的要求, 但改革又反过来重塑着社会。改 革农村产权制度是继实行联产承包责任制以后农村经济体制 的又一次重大而深刻的变革, 它的成功开展, 既能深化农 村经济改革, 又将为城乡综合配套改革中其他改革措施的推 进提供深厚的社会动力。2007 年成都市被批准为首批国家 统筹城乡综合配套改革试验区, 在农村土地与房屋产权制度 改革方面做出了富有成效的系统探索, 具有典型意义。 一、 农村土地和房屋产权制度改革的内涵及目标 ( 一) 产权、 农村产权及农村土地和房屋产权的内涵 产权是财产权利的总称, 是经济所有制关系的法律表现
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占有权、 支配权、 使用权、 收益权 形式。他包括财产的所有权、 和处置权等。 农村产权, 就是农村各种生产要素所有制关 系的法律表现形式。它通过法律对农村生产要素的所有权、 占有权、 支配权、 使用权和处置权进行规定, 明确农村各类市 场主体与相应生产要素之间的权利关系。它有三种表现形 式。一是农民个人的财产权, 二是农村法人产权, 三是农村股 权和债权。中国农村经济生活中, 土地是农业最重要的生产 房屋是农民最主要的私人财产。这两类生产生活要素 要素, 所有制关系的法律表现就是农村土地产权和农村房屋产权。 具体而言, 农村土地产权是农村经济生活中以土地所有
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收稿日期: 2011 - 02 - 20 “城乡统筹配套改革与基层民主政治建设” 基金项目: 成都科学发展研究院 课题 作者简介: 李 敏( 1975 - ) , 四川南充人, 女, 副教授, 主要从事政治学、 基层民主和党建研究。

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权为核心的土地财产权利的总和, 包括土地所有权及其与之 相联系的且相对独立的各种权利, 如占有权、 使用权、 经营权 等。农村房屋产权是指农村房产的所有者按照国家法律规定 所享有的权利, 即房屋所有者对该房屋财产的占有、 使用、 收 益和处分的权利。 ( 二) 成都市农村土地和房屋产权改革的目标 2007 年 6 月, “推进统筹城乡 成都市经国务院批准成为 。自此, 综合配套改革试验区” 成都市拉开了农村土地和房 《关于 屋产权制度改革。2008 年 1 月以来成都市先后出台了 加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意 ) 《成都市耕地保护基金使用管理办法( 试行) 》 见( 试行 》 和 《成都市人民政府关于加强耕地保护改革农村土地和房屋产 权制度工作的指导意见》 等政策文件, 初步建构了改革的政 策体系, 对改革的目的和内容等方面做出了明确的规定。 成都市农村土地和房屋产权制度改革的直接目标是建立 健全归属清晰、 权责明确、 保护严格、 流转顺畅的农村产权制 [4 ] 实现经 度。 间接目标是要消除城乡的二元资源配置体制, “三农” 济发展的城乡统筹。其最终目标是为破解 问题探路。 “三农” 问题是当代中国现代化必须予以解决的重大问题之 一。其基本目标是农民居民化、 农村城镇化和农业现代化。 对于农民居民化问题, 成都市农村土地和房屋产权制度改革, 正通过对农民宅基地的拆建还耕、 集约使用和新型居民点的 建设等措施探索具体道路; 对于农村城镇化问题, 成都市正通 过农村新型社区建设等配套改革寻求解决之道; 而对于农业现 代化问题, 成都市的农村土地和房屋产权的市场交易、 规模化 农业项目经营等, 正为农业发展注入多元而又充足的资金, 最 终通过农业产业化为中国农业现代化发展做出探索性的贡献。 成都农村土地与房屋产权制度改革的具体目标如表 1 所示。 表 1 “成都试验区” 城乡经济发展和居民生活水平
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市县两级注册成立农村产权交易担保有限责任公司, 务平台, 制定一系列指导农村土地和房屋产权交易规范进行的政策文 件, 来创建一个硬件健全和软件配套的农村土地和房屋产权 流转市场。 第四, 配套措施的建立健全。配套改革是农村土地和房 屋产权制度改革顺利进行的坚实保障。建立健全改革配套措 施, 主要包括: 农村民主治理机制的创新性改革、 农业产业化 改革的深入推进、 建立健全农民的就业养老保障制度。 二、 农村土地和房屋产权制度改革的现状及问题 然而, 作为全国城乡统筹一体化改革试点城市之一, 成都 也存在着一些问题。 市在探索农村产权制度改革破局的同时, 这些问题的出现是试错改革中难以回避的现象。对它们进行 理论联系实际的分析, 将有助于农村产权制度改革的深化。 ( 一 “确权” ) 过程中存在的主要问题 “确权” 是农村产权制度改革的前提和基础。成都市在 “确权” 过程中遇到或存在下述主要问题。首先, 就是实测和 需要较大的经费保障。实测和勘界工作 勘界工作量非常大, 的实施, 通常都需要借助专业人士和专业设备才能准确进行。 这就形成了确权过程中的高额成本问题。其次, 确权过程中 形成了一定的财政压力。 的成本分担主要由各县财政承担, 最后, 集体经营性资产确权存在着多重困难。成都市各县区 大都成立有集体性企业公司。这些集体企业的权属 的村社, 关系如何改革, 虽然部分村社做出了探索, 将之股份化并将股 份分配给具有户籍的农民。但是, 集体企业有形资产和无形 资产的评估、 经营管理人员和农民的股份分配和收益分配等 方面仍然存在很多困难需要破解。 ( 二 “产权流转” ) 过程中存在的主要问题 “产权流转” 是农村产权制度改革的关键环节。它直接 关系到盘活资源, 吸引外部资金流入农业和农村的问题。在 成都市农村产权流转改革方面, 经调研值得人们关注的问题 政府搭建的流转交易中心的市场化运作问题。 较多。第一, 这其中就存在着政府干预和市场配置的矛盾。因为二者的价 政府更多地要考虑如何照顾农民的利益, 而 值取向有所差异, 参与的企业或投资者更多是关注利润和政策的连续性等问 耕地保护和发展现代农业与产权流转后的用途多 题。第二, 元之间的问题。农村产权的流转目的之一就是吸纳外部资金 发展现代农业。但是流转之后的土地用途更多的是基于利润 考量而用途多元。第三, 产权流转环节和流转合同需要进一 步规范的问题。各县区的产权流转环节都尚处于探索总结的 可能会滋生新的腐败温床。 过程之中。流转环节的暗箱操作, 而合同的随意性, 将可能严重损害农民的利益和农业的可持 续发展。第四, 流转信息的不对称问题。换言之, 需要流转的 土地可能找不到流转对象; 而打算投资的人却可能无法及时 有效地找到适应的农村投资对象。第五, 待流转土地的抛荒 土地进行除 问题。部分村社为了包装流转土地经营性产权, 界平整。原有的土地承包勘界已不存在。如果未能及时流 转, 就有可能造成抛荒现象。第六, 土地产权流转缺乏有效担 《土地管理法》 以及国务院和国土资源部明 保问题。现行的 文规定: 农村集体建设用地均不得直接出让、 转让或者出租; 农村房屋所有权和土地承包经营的流转也仅限于集体组织成 。《担保法》 《物权法》 员之间 和 也规定, 土地承包经营权和农 村集体建设用地使用权作为农民的生活保障, 不能进行抵押 担保贷款等。虽然为了破除这种困境, 有的县区成立了担保公

发展目标体系图简表
指标名称 城镇化率( 按户籍人口计) ( % ) 土地规模经营率( % ) 非农产业从业人员比例( % ) 农村居民人均纯收入( 元) 2007 年 53. 54 21. 5 73. 9 5642

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2012 年 60 60 76 10000

2020 年 70 75 80 21000

依据这些目标, 成都市农村土地和房屋产权制度改革主 要围绕以下主要内容展开: 第一, 改革环境的多维塑造。环境塑造是开展农村土地 和房屋产权制度改革的前提。要通过塑造组织环境、 完善政 策环境、 培育社会环境等方面采取多种方法, 营造有利于农村 土地和房屋产权制度改革的环境和氛围。 第二, 确权颁证的有序开展。确权颁证是农村土地和房 屋产权制度改革的基础环节。主要通过以下工作程序展开。 一是利用遥感影像资料进行业内建库, 制作农村确权工作底 图; 二是乡镇深入农村进行入户摸底调查和地块实测等工作; 三是以村社议事会或争议调解小组为组织形式调解确权争 议, 公示地块实测情况和农民的土地以及房屋权属关系; 四是 县级主管部门对公示无异议的农民土地以及房屋权属关系进 颁发权属证明。确权颁证使农民的土地和房屋 行登记注册, 产权获得法制性保障。 第三, 流转市场的创建规范。市场创建和规范是农村土 地和房屋产权制度改革的核心。要通过搭建市、 市) 县、 区( 乡( 镇) 三级的农村土地和房屋产权交易中心和交易信息服

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司促进农村产权交易。但是这种担保公司大都是由各级县区 政府设立的。如果产权流转出现问题, 最终买单者还可能是政 府。这就使政府承担了本应由市场承担的风险责任。 ( 三) 目前农村产权制度改革可能诱发多重社会问题 农村产权制度改革是对农民利益的再次深刻调整。一方 面, 它明确了农民的各项产权归属, 厘清了权属关系产生的利 益与责任, 使农民有权利按照市场规则处置自己的产权, 获得 相应的收益; 另一方面, 产权流转打破了存在三十多年的以家 庭为单位的农业个体经营模式。这可能诱发多重社会问题。 问题之一就是农村的治理难度增大。产权清晰之后, 农民维 护自我利益和参与村社日常管理的积极性将获得极大的增 强。参与增强之后, 需要更多维多次而又系统综合的村社自 治体制予以配套, 使农民的政治参与程序化、 体制化。而撤村 改居, 变革了农民的居住传统, 势必将激发更多的矛盾。这也 增强了撤村改居后新社区的治理难度。问题之二就是农民的 — 生活与就业保障问题。农村产权流转——尤其是土地经营权 流转, 将会使农民缺乏稳定的生活保障与就业途径。新转移 的农民, 需要产业化的农业和城市予以吸纳。问题之三就是 形 农民的住房保障和社会保障问题。宅基地的集约化处理, 成了撤村建居的动因之一。农民在新的居民点获得了住房保 “小产权房” 其未来的命 , 但这种住房绝大部分是所谓的 障, 运存在某种程度的不可预知性。与此同时, 土地经营权的流 转使农民的社会保障问题充分凸显。农民与城市居民相比, 其自我谋生能力更显匮乏, 这要求正在建立的社会保障体系 必须覆盖到农村农民。 试点改革, 本身就允许试点地区可以试错。问题的出现 并不可怕, 它为后继的城乡统筹一体化改革提供了新的出发 点, 有助于改革走向深入, 建立更系统完整切实可行的农村产 权制度。 三、 进一步完善成都农村土地产权和房屋产权制度的策 略 农村产权制度改革是城乡统筹一体化改革的基础。它的 深化和成功, 将为城乡统筹一体化化改革中的其他内容提供 源自于社会本身的巨大推动力。所以, 鉴于成都市农村产权 体制所暴露出的矛盾, 本课题组特提出以下建议: 第一, 建立农村产权改革中“确权颁证” 经费保障机制。 在市县予以财政资金配套的同时, 该机制的建设也应本着谁 受益谁承担的原则, 由农民本身承担部分实测、 勘界、 确权、 颁 证等活动产生的部分费用。 第二, 建立农村集体性经营资产确权机制。集体性经营 资产确权, 政府应建立健全市场化的财产评估机制、 股权分配 和激励机制, 确权后集体资产的市场化经营机制。 第三, 健全农村产权流转交易中心的软件建设。在现有 成果的基础上, 交易平台应该以市场化运作为基本形式、 以服 务为宗旨、 以公正为核心进行软件建设, 建设的重点就在于流 转信息的收集和发布、 公开拍卖等具体流转形式、 流转合同的 制度化和程序化。 法制化、 第四, 严格耕地保护配套机制。耕地保护是事关各地安 全稳定的头等大事之一。农村产权改革和流转的重要目的之 一, 就是更好地开发利用现有耕地发展现代农业。所以, 在农 村土地经营权流转的过程中, 政府应该建立吸引资金投入现 代农业发展的各项配套激励机制, 如发展规模化现代农业购

置农机具的财政补贴、 技术改良和良种补贴等等机制。除此 之外, 对于流转后的农村土地超过规定期限的土地抛荒现象, 应该设置带有强制性的政策调整措施。 第五, 建立市场化运作的产权交易担保机制。目前, 部分 区县的产权交易担保机制尚有很强的政府担保特征。这既不 利于担保的市场化运作, 也不利于改革风险的社会分担。建 议设立政府政策性指导下完成市场化运作的交易担保机制, 可以引入银行或保险业等进行市场化的担保服务。 第六, 探索建立村改居以后的农村社区治理新机制。该 机制的建设不仅要在民主参与和决策上进行摸索, 而且还要 启动农民自我教育和自我服务等方面的机制建设。以机制建 设摸索改变农村社区居民思想行为习惯, 建设公共精神等方 面的新路径。 第七, 建立农民就业和社会保障的综合性体制。农村产 权制度改革是一项任务艰巨的系统工程, 只有把握各项改革 不断推进配套改革, 才能有效巩固改革成果。根 的内在关系, 据课题组问卷调查的结果显示, 成都市相关区( 市) 县撤村建 居后民众关心的事项及其指数如图 1 所示。

为此, 成都市在进行农村产权改革的同时, 积极回应民众 要求, 注重以综合改革不断推动农村产权制度改革的深化。 如: 农民技能教育方面, 应该尝试建立公私分担的培训机制; 就业咨询方面, 应引入市场机制; 医疗养老等方面, 应纳入政 在建立覆盖农村和城市的民生保障体制时 府公共服务体制, 予以充分考量。 总的来说, 作为最早获批的试验区之一, 成都市在农村土 地和房屋产权制度改革实践方面进行了多维度、 多层次的探 索, 逐步形成了富有成都特色的农村土地产权制度改革路径, 它将在一定程度上为整个中国农村土地和房屋产权制度探 路, 发挥典型示范作用。 参考文献:
[ 李耀 平. 深 化 农 村 产 权 制 度 改 革 的 措 施[J] 山 东 农 业, 1] . 2000 ( 8) : 26. [ 岳福斌. 现代产权制度研究 [ . 中央编译出版社, 2] M] 2007. 2. [ 王洪树, 3] 王军, 周光国. 城乡综合配套改革试验区农村土地与房 2009 屋产权制度改革的实践探索[J]. 中共成都市委党校学报, ( 6) : 23. [ 陈伯君, 4] 邓立新, 余梦秋, 杜兴端. 成都农村土地产权制度改革与 J] 2009( 3) : 94. 农民增收关系的实证分析[ . 探索, [ 图表数据来源于国务院 2009 年批复的 5] “成都市统筹城乡综合配 . 套改革试验总体方案”

( 责任编辑: 唐

杰)

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