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当前土地流转存在的问题及对策


当前土地流转存在的问题及对策 近年来,随着农村经济的发展,外出务工经商的农民日益增加,一批农 民专业合作社和种植大户已初具规模,土地流转有了供需市场,农村出 现了规模经营不等、形式多样的土地流转。为认真贯彻落实党的十七届 三中全会精神,进一步稳定和完善农村基本经营制度,放活农村土地政 策,逐步建立"依法、自愿、有偿"的土地流转机制,促进土地适度规模 经营,有利

于社会主义新农村建设。 一、农村土地流转的初步成效 (一)促进了农村土地的规模化经营。通过土地流转,一方面使农民 自愿地将无力经营或不愿经营的土地及时转让出去, 另一方面使部分经 营有方、有能力扩大经营规模的农民能及时获得相应的土地,解决"有 人无田种、有田无人种","多种不能、少种不行"的人地矛盾,为土地规 模化经营创造了有利条件。 (二)实现了转移劳动力和增收双赢。广大农村人多地少,虽然劳动 力资源丰富,但被束缚在有限的土地上,增收空间不大。土地流转既可 以使农民从土地上解放出来,摆脱土地的羁绊,从事效益更高的工作, 又可维护农民的土地承包权益, 减轻外出务工经商人员经营承包地的压 力,解除农民离土离乡的后顾之忧。会手艺、头脑活、善经营的农民纷 纷摆脱土地的束缚,外出务工或自行创业。 (三)推动了农业产业化经营的发展。土地流转有利于催生和培育各 类农民专业合作,按照市场导向建设规模化农产品开发生产基地,使" 合作社+农户"形成有机整体,夯实农业产业化基础,提升农业产业化经

营水平。 (四)提高了土地资源的利用效益。对农村土地进行依法合理流转, 能使宝贵的土地资源得到有效利用,最大限度提高土地利用效益,加速 农村奔小康的进程。我们在农村土地流转情况的调查中,问及农村土流 转的成效时, 广大乡村干部和农民认为土地利用效率的提高是土地流转 最直接、最明显的成效。他们认为土地流转前撂荒现象十分普遍,土地 流转对出让和受让双方都有利,因而目前很少有撂荒现象。 (五)加快了发展农业现代化的进程。有利于机械化耕作及引进新技 术、新品种,加快了发展农业现代化的进程,有力地促进了农业科技进 步。 二、农村土地流转的主要问题 虽然农村土地流转取得了初步成效,但由于土地流转还处于探索阶 段, 受思想观念以及流转环境的影响, 农村土地流转中还存在一些问题, 归纳起来主要有: (一)土地流转行为不规范。目前农村土地流转大多是农户间自发进 行的, 部分农民法律意识淡薄, 采取口头协议进行土地流转的仍然不少, 没有通过签订流转合同来规范双方的权利和义务, 即使签订合同也存在 手续不规范、条款不完备等问题。虽然各地都强调要在农民自愿的前提 下进行土地流转,但这一原则很难完全贯彻,在实际操作中,有的乡村 集体经济组织没经过农户的同意,将土地流转给第三方经营;部分村组 干部不尊重农民意愿,直接充当土地流转主体;个别乡村组织甚至越俎 代疱,随意改变土地承包关系,搞强制性的土地流转。这些不规范的土

地流转行为,既导致承包关系混乱,也容易引起土地矛盾和纠纷。 (二)土地流转机制不完善。土地流转与土地市场二者相辅相成、互 相促进,土地流转可以促成土地市场的发育和完善,健全的土地市场能 为土地流转提供规范的交易场所,使土地流转更趋合理化。但当前农村 土地流转市场化动作机制还没有完全建立起来, 更未形成统一规范的土 地流转市场,严重制约农村土地流转的有序进行。土地流转对象与范围 选择余地小,往往出现农户有转让土地意向却找不到合适的受让方,而 需要土地的人又找不到出让者的现象,即使实现了土地流转,也往往局 限于村内甚至是组内或亲朋之间,使土地效益得不到最大限度地发挥, 在一定程度上影响了土地流转的程度、规模和效益,限制了土地流转的 区域范围。土地流转监管机构不健全,乡镇农经机构管理体制不顺,职 责不明,队伍不稳,无力对土地流转合同进行指导和管理,一些乡镇没 有专人负责土地承包管理工作,对土地流转放任自流,流转行为无人监 管,流转纠纷无人受理,农民的合法权益受到损害。 (三) 土地流转规模不够大。 农民祖祖辈辈与土地相伴, 以土地为生, 尽管现在部分农民的生存与生活已经并非完全依赖于土地上的产出, 但 他们对土地的炽热情感和"土地是农民的命根子"的传统思想意识,影响 并制约了他们对土地流转并从中获取经济利益的考虑。 多数农民把土地 作为获取收入的主要来源和生活保障,对土地流转心有余悸,不愿轻易 转让土地使用权,满足于守土经营的现状;有的农民对土地流转政策心 存疑虑,担心土地流转会改变土地承包政策,宁可粗放经营甚至不惜撂 荒弃耕,也不愿将土地流转出去。部分农村基层干部认为既然土地由农

户家庭承包了,那么种与不种,种好种坏都是农民自己的事,对土地流 转抱消极懈怠的态度。由此土地流转主要发生在本村村民之间,大多以 村内流转为主, 向企业和村外人员流转较少, 从而制约了土地流转规模。 (四)土地流转进展不平衡。由于各乡镇地经济发展水平、自然条件 差异较大,土地流转工作进展不平衡。经济发展较快的地方,土地流转 的比重高于经济较落后地方, 城郊区土地流转比边远乡村多; 集中连片, 具有发展农业产业化、规模化的条件,土地流转率相对较高;而地势复 杂、人均耕地数量不多、零星分散的地方,流转率则低。 (五)土地流转条件不成熟。在农村土地流转过程中,受让方往往要 求地块相对集中、面积足够大,有流转愿望的农户所承包的土地往往面 积少、地块小,"插花田"多,要实现土地的集中连片,有赖于承包土地 的农户一致同意,而农户间的情况千差万别,有的愿转出,有的不愿转 出;有的愿长期转出,有的只愿短期转出,意见很难统一,这些客观因 素使那些有流转愿望的农户难以实现其土地的流转。 三、农村土地流转的对策 土地既是农业的基本生产资料, 又是农民的基本生活保障。 农村土地 流转的目的是发挥土地最大限度的效益,为广大农民增收创造条件。推 进农村土地流转必须在"依法自愿有偿"的原则下,始终把农民利益放在 首位,既不可强迫命令也不可无所作为,应针对土地流转中存在的问题 及未来发展趋势,实事求是地依据各地实际情况循序渐进。为此提出如 下对策建议: (一) 政策鼓励。 农村土地流转是一项系统工程, 离不开政策的引导。

促进农村土地流转应与保护农民权益相结合,坚持"依法土地承包法"的 土地流转政策。各乡镇要做到依法办事,认真贯彻党的十七届三中全会 精神和《农村土地承包法》等相关法律法规,制定农村土地流转的实施 细则,增强可操作性,把农村土地流转纳入法制化、制度化的轨道,坚 决制止有悖于法律法规的行为、违背农民意愿和损害农民利益的行为。 要切实加大《农村土地承包法》《合同法》《农村土地承包经营权流转 、 、 管理办法》等法律法规的宣传力度,向农民讲清土地流转的优越性,让 农民充分认识土地流转是市场农业发展的必然趋势, 是解决人地矛盾的 有效途径,是实现传统农业现现代农业转变的必要条件,让农民懂得土 地流转不会改变和动摇家庭承包经营,消除农民对土地流转的顾虑,使 之自觉、主动地参与土地流转。要坚持土地流转双方自愿协商,互惠互 利,自行选择流转形式、流转期限和补偿标准等,保障农民在土地流转 中的利益,切实做到流转收益归农户所有;对集体统一规划、集中连片 的土地流转,应在充分尊重多数群众意愿的基础上,搞好协调与协商, 引导农户进行土地流转。 (二)政府引导。农村土地流转事关农村经济发展、农民切身利益、 农村社会稳定,涉及面广、政策性强,政府部门必须加强指导和规范管 理。政府部门要搞好自身在农村土地流转中的职能定位,正确引导农村 土地流转,规范流转程序,纠正土地流转中的错误做法,建立行之有效 的土地流转管理体制,为农民提供信息、政策和法律服务。要加强农村 土地流转合同监督管理, 对现有土地流转合同特别是口头合同要积极引 导双方签订书面协议,明确双方的责、权、利;对不完善的合同要做好

合同完善的工作,避免因责、权、利不清而产生纠纷;加强对土地流转 合同的审查、监督,以制度规范合同的登记、立卷、归档管理。要坚持 因地制宜、分类指导,积极应对当前国际金融形势带来的挑战,引导农 民集中土地资源,发展生态农业和高效农业;依据各地的产业特色,引 导农户向农民专业合作社、龙头企业、种养大户有偿转让土地,壮大特 色产业规模,提高耕种效率;积极鼓励外出务工经商又不愿放弃土地的 农民,采取各种形式依法把土地流转到种养大户手中;在不改变农村土 地承包关系的前提下,通过试点,做好农村土地小块并大块工作,积极 引导同村同组农户以互换形式加快土地集中,改变目前土地布局过小、 过散、过乱的问题,为推动土地流转打基础。 (三)鼓励创新。建立符合市场经济要求的农村土地流转机制,没有 固定的模式,应鼓励各地从实际出发不断创新。要建立和健全土地交易 市场,推进土地经营权市场化,允许农村土地在一定范围内流转,并通 过市场机制形成合理的土地流转价格。要建立健全土地流转服务体系, 培育和发展为土地流转服务的各类中介组织,开展土地流转供求登记、 信息发布、土地评估、政策咨询等服务工作,采用多种形式为双方牵线 搭桥。乡镇一级设立土地信托服务中转站,村一级由村委会具体接受农 民土地信托服务,突破土地流转仅在有限区域内进行的制约,实行三级 联网,形成统一的土地流能市场。要建立健全土地流转管理机制,由农 业主管部门加强对农村土地流转的监管,协调处理各方关系,积极引导 和规范土地流转。 要鼓励创新农村土地流转形式, 乡镇结合自己的实际, 既可以采取转包、转让、互换、出租和入股等多种形式进行土地流转,

也可以采取其他现行法律法规没有明确禁止的形式进行流转。 (四)资金扶持。要制定鼓励土地流转的相关优惠政策,为土地合理 流转提供法律保障和政策支持, 对土地流出方和受让方给予一定的资金 扶持。要深化农村管理体制改革,大力培育农村劳动力市场,加快农村 劳动力转移,为土地流转创造条件;加大农村户籍制度改革力度,改变 农民的"恋土"观念,减少农民对土地的直接依赖;加快建立适合农村特 点的社会就业、养老保险、合作医疗等社会保障体系,扩大农村社会保 障的覆盖面, 弱化农村土地的社会保障功能, 消除农民离土的后顾之忧。 要加速农业产业化和农村城镇化过程,依靠科技进步,积极主动地以国 内外市场需求为导向,促进产业结构调整加快小城镇建设步伐,促进农 村劳动力向非农业和城镇转移,为土地流转创造条件。要建立农村土地 流转的财政和金融支撑体系, 加大对农村土地流转的财政和金融支持力 度,鼓励农民专业合作社、种植大户和农业产业化龙头企业做大做强, 对转包农民土地较多,规模化经营强的农民专业合作社、种植大户和龙 头企业,在项目、资金上给予专项扶持。 (五)强化监管。为保障农村土地依法自愿有序流转,各级政府应强 化对土地流转的监管, 加大对借土地流转之名侵害农民利益行为的督查 力度,通过对土地流转进行定期或不定期的查检和监督,消除土地流转 中损害农民权益的现象,保证土地流转合同的顺利履行。要建立农村土 地流转纠纷仲裁委员会, 给予一定工作经费, 赋予一定的行政执法权力, 并尽快程序开展工作,将土地流转纠纷消除在萌芽状态,保障土地流转 依法有序的进行,维护农村社会稳定。


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