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关于美国税收立法情况


关于美国税收立法情况

一、美国税收立法权限的划分 (一)美国国家权力划分状况 美国是一个联邦制国家,其政权由联邦、州和地方三个级次组成。美国共有50个州,8万 多个地方政府,包括县、市、镇、学区和特殊服务区等,此外还包括一些不是按照行政区域 设置的各专业管理部门, 如地下水道管理委员会等。 从美国国家权力的分配和各级政府间权 力制约的程度上看,美国联邦与州之间是联邦制,州和地方之间则是单一制。 1、联邦一级的权力。美国宪法是成文法,联邦一级的权力由宪法规定和列举,即权 力是有限的,其主要职责是负责国家政治、军事、国防和外交等事务。为保障联邦政府是一 级强有力的政府,宪法还规定了其他一些必要的条款,主要有: (1)条款规定,在联邦一级 和州一级发生利益冲突时, 联邦一级的利益是主要的、 第一位的, 除非联邦的行为违反宪法; (2) 只有根据宪法设置的联邦法院有权解释宪法, 而这种解释一般是倾向于联邦一级; (3) 一些条文规定联邦一级行使权力必须符合适当、 必需的原则, 这无疑便于联邦政府利用这些 规定扩大已列举的权限。 (4 )有关税收和费用支出的条款规定,如何收税和如何支出,以 对全国人民福利有利为原则, 弹性较大。 事实上, 联邦一级政府的权力分配非常灵活、 实用, 且法庭系统又鼓励了这种灵活。 2、州一级的权力。在美国,州一级的权限相对较大,根据宪法修正案第 10 条的规 定,凡是没有赋予联邦又没有禁止州行使的权力,州都可以行使。州有权依照联邦宪法独立 制定本州法律(包括州宪法) ,有权根据本州的实际情况决定有关重事宜。根据美国宪法, 州行使权力必须遵循如下原则: (1)州制定法律、行使权力不得违背联邦宪法; (2)各州不 得作出有碍州际间贸易往来的规定; (3)州政府不得行使下列权力,如不得和外国政府签订 协议、不得发行钞票、不得有军队、不得发动战争、不得收进出口税等。 3、地方一级的权力。美国地方政府的权限一般由州里规定,权限不大,教育是地 方政府的主要职责。地方也享有一定的立法权,同时也可通过州立法机构的地方代表,影响 州一级的决策,使之更符合当地利益。 原则上讲,属于联邦政府的事务,州政府不得干预,属于州政府的事务,联邦政府也不得过 多干预。但事实上,在联邦政府和州政府之间,并没有明显的权力分界线。 (二)美国税权划分状况 与美国国家权力划分体制相适应,美国联邦、州、地方三级也拥有各自的税收立法权、征收 权和管理权,以保证各级政府更好地履行自已的职责。 联邦政府为保障财政收入和公务开支,有权征税。联邦政府开征的税种和税率由宪法规定。 目前,联邦政府的主要税种是所得税,包括个人所得税和公司所得税,两项合计收入约占联 邦总税收收入的 88%,其次联邦政府还征收一定的关税和社会保障税。在联邦一级,只有 众议院拔款委员会有权提出税法议案,该议案经众、参两院审议通过后,提交总统签署,形 成税收法案。为便于执行税法,财政部经常组织有关人员对税收法案进行解释,制定一些具 体的规章制度,但这些规章不具有法律效力,纳税人如认为某些解释违法,可向法院提起诉 讼。此外,联邦预算草案也会涉及某些具体的税收问题,如税收抵扣或税收减免等事项。联 邦政府要想开征新税是非常困难的,即使是税率的调整也要经过极其复杂的程序。 各州均有相对独立的税收立法权。 州议会有权决定开征州税和某些地方税。 属于州政府的税 种主要有:个人所得税、公司所得税、营业税等,此外还有汽油税、烟酒税等。以佐治亚州 为例,个人所得税和公司所得税约占全州税收收入的 40%,营业税约占 32%。由于各州情 况不同,各州对征税对象和税率的规定也存有差异,如: (1)在征税对象上,有 24 个州对

食品不征税、有 8 个州对药品不征税,有 35 个州对服务行业不征税。 (2)在个人所得税征 收方面,佐治亚州个人所得税税率为 6%,田纳西州公对红利征收个人所得税,而佛罗里达 州则不开征个人所得税。 (3)在公司所得税征管上,由于各州税率不同,计算方法不一样, 全国并没有统一的管理模式。因此,美国州与州之间的税收制度区别较大。州在地方税的征 收管理上也拥有一定的权力,即州有权对地方税的开征作出一些原则规定,如对财产税,州 需要从各县征收的财产税额中提取一定比例,并要求县必须将一部分财产税收入用于教育, 同时要求县的财产税收入必须维持在一定的水平, 不能过低, 否则将减少州里诸如修建公路 等项目的拔款。 地方一级除按照州的规定进行征税外, 有权制定地方税方面的法律。 财产税是地方收入的主 要来源,约占 75%,其次为营业税、个人所得税等。对由州议会确定征收的税种,地方税 务局必须依法征收, 但有权在规定的幅度范围内进行调整, 如佐治亚州税法规定营业税的税 率为 4%,地方一级应加收 1%的营业税和 1%的交通税,也可以经当地公民投票征收临时 项目税。但由州议会确定增加的 1%营业税,地方不得增加,也不得减少;如开征临时项目 税,就必须停征 1%的营业税或 1%的交通税。对地方税种,州一般只作原则规定,税收减 免和税率则由地方确定, 如县财产税的税率一般不是固定的税率, 而是根据当年度县财产评 估委员会提供的应纳税财产额和预算对财产税的需要情况来确定, 高者可达到 2.5 %, 低时 为 5.01 或更低。此外,尽管州里对财产税的减免有统一规定,但是否减免则由县选民投票 确定。 在联邦、 州及地方的税收关系中, 联邦对州及地方在税收方面的控制和影响主要表现在三个 方面,一是根据美国宪法规定,州的立法不得与联邦税法相抵触,且不得影响州际间正常的 贸易往来;二是三级政府均可开征个人所得税和公司所得税,税基是同一个,都按联邦税法 的规定来确定; 三是联邦政府对州和地方的优惠和让渡, 即在征收联邦公司所得税和个人所 得税时, 允许在应纳税所得额中抵扣州和地方政府征收的公司所得税和个人所得税、 营业税 等。 为组织税收收入,联邦、州、地方都有各自独立的征税机构,各机构在自已的职权范围内进 行征税,彼此间没有上下级管理关系。但是,根据有关法律规定,各征管机构间必须互通信 息、沟通情况、相互配合,如州税务局需依赖联邦税务局提供的信息及电脑设备,了解他们 征税的情况及纳税人纳税的情况,并开展税收稽查。 二、美国的税收立法 美国联邦一级与州一级是联邦制的关系;州一级与地方一级则是单一制(中央集权制) 的关系。尽管如此,根据三个层次事权划分的现状和“三权分立”的原则,在立法上仍然保 持着联邦、州或者地方都有不同的立法权限以及相似的立法程序,但在“三权分立”的形式 上有所差别。 (一)美国联邦的税收立法程序 美国联邦的税收立法程序大体分四个步骤:税收立法动议的提出,众议院讨论并表决, 参议院讨论并表决,总统决定。 1、税收立法动议的提出权。美国联邦法律规定,只有众议院的议员才有税收立法议案 的提出权。这主要是基于下述原因:其一,根据美国的政治体制和参、众两院议员的选举程 序,联邦议会的参议员以行政区域确定人数,即以州为单位每个州选举2名, 参议员总数为 100名; 众议员则按照其所在选区的人口比例而产生, 也就是说人口多的地区众议员的席 位多,反之则少,众议员总数为435名。有鉴于此,赋予众议员税收立法议案的提出权与 赋予参议员同样的权利相比,前者更能代表所在选区选民的意愿并维护选民的利益。其二, 在参议员之间很可能形成关系网(只有100名议员) ,容易导致参议院所通过的法案有失

公平;而众议院由于人数多(435名)内部的规章制度容易落实,所通过的法案容易达到 公平性和合理性。 2、众议院审议通过。众议院设有19个专业委员会,负责税收立法活动的是拨款委员会。 该委员会成员按多数党和少数党的一定比例构成, 总人数约为30多人, 并配有由专家和学 者组成的工作班子,是众议院中最有权威的委员会之一。除负责税收立法活动外,还负责财 政预算、债务、贸易、关税、健康福利和社会保险等方面的立法工作。拨款委员会只能举行 听证会,没有通过任何议案的权力。 众议员提出税收立法动议后由众议院的议长决定取舍, 这里面个人好恶和党派之争的因 素较多。结果无非有两种:一是议长认为“议案”可以考虑形成法案,即交拨款委员会按程 序办理或举行听证会;二是议长经过权衡利弊后认为“议案”不能形成法案或至少在本年度 内不予考虑,该“议案”将被搁置。 拨款委员会接到“议案”后组织有关专家起草税法草案(或修订草案) ,并在委员会内 部对税法议案进行表决,多数同意后即形成法律草案,并起草出报告。报告一般比较详细, 包括了委员会成员中反对该提案的少数派观点。 作为对委员会行为依据的书面记录。 该报告 将分发给众议院的每一位成员,并为以后联邦最高法院对这项立法进行解释提供依据。 拨款委员会完成报告之后即将草案提交众议院全体会议。 众议院全体会议就众院拨款委 员会提交的税法草案和报告进行辩论, 然后进行表决。 如通过, 将法案提交参议院审议通过。 否则,被退回拨款委员会重议或被放弃。 3、参议院审议通过。税收法案经过众议院审议通过后送交参议院审议通过。参议院设 有16个专业委员会, 其中也有一个与众议院拨款委员会职能和权限完全相同的专业委员会 ——参议院财政委员会。该委员会现有成员21名,其中共和党参议员11名,民主党参议 员10名,并配有一个由7名税务专家和律师组成的工作班子对税收方面的提案进行研究、 起草和修改。 财政委员会在接到税收法案后采取与拨款委员会相同的程序重新对其进行讨论, 并起草 审议报告提交参议院全体会议审议、表决。参议院全体会议将对税收法案进行辩论,由于法 律只授予众议员税收立法的动议权,而参议员又必须涉足税收立法事务。因此,在辩论期间 参议员将从各自的角度对税收法案进行修改, 其结果是显而易见的, 一般情况下是将税收法 案改得面目全非,甚至除保留该税收法案的名称不变以外,将其所有内容推翻并重新起草。 当然,也有完全同意众议院意见的情况。税收法案经过辩论修改或重新起草后即交付表决, 表决必须以得到51票以上的多数才视为通过。 如未被通过, 该提案有可能被退回财政委员 会再议或被搁置。 按照既定程序, 经参议院表决通过后有两种情况, 一是参议院完全同意众议院提交的税 收法案, 该法案将直接提交总统签署; 二是参议院通过的税收法案与众议院提交的税收法案 有差异,须将通过的税收法案再退给众议院。对经参议院修改的税收法案众议院如同意,也 可提交总统签署;如不同意,还须组成参、众两院联合委员会协调。 4、参、众两院联合委员会的协调。参、众两院联合委员会负责税收立法方面工作的机 构称为国会税务联合委员会。理论上,该委员会属于临时机构,由于立法项目多,且两院之 间总有分歧, 事实上已经基本属于常设机构。 国会税务联合委员会的委员由众议院议长和参 议院议长指定,通常情况下,由多数党4至5名,少数党3至4名组成,其成员通常是众议 院拨款委员会和参议院财政委员会中的资深委员。同时,还配有一个由律师、会计师、经济 学家等各方面专家组成的总人数达70人的工作班子。该委员会主要负责两个方面的工作, 一是将参、 众两院分别起草的两份不同的税法草案经过综合协调后改写成一份相同的税法草 案; 二是对两院提出的税收法案从财政预算对税收的影响的角度进行研究, 并做好事前预测。 国会税务联合委员会的权限仅限于对两院所提的税收法案中有分歧的部分进行协调, 除具有

举行听证会的权力以外,不能通过任何议案。 国会税务联合委员会只就税收法案的分歧部分逐个进行讨论, 并形成折衷方案。 其协商工作 通常采取个别交换意见和会议讨论两种形式,正式会议只是对已达成的协议作出宣布而已。 国会税务联合委员会就税收法案中的分歧部分达成协议后同时向两院提出报告, 提交两院全 体会议投票表决。在两院都通过后该法案正式形成,提交总统签署。 5、总统签署。总统对国会送来的税收法案有否决权,如同意,该法案则成为法律(一般 情况下,生效日期稍晚一些) 。如不同意,总统可行使否决权,但国会中如有三分之二的多 数票可以对总统的否决行使再否决权,即强行通过该法案。 在税收法案成为法律之后,联邦税务机关将依法行政。 (二) 、美国州一级的税收立法程序 美国各州议会的情况不同,有49个州采取“两院制” ,仅有一个州为“一院制” 。两院 在有些问题上可达成一致意见,有些问题形不成一致意见,有时争论的相当激烈,二者互相 制约。在税收立法程序上基本与联邦的立法程序雷同,也要经过税收立法动议的提出、众议 院审查通过、参议院审查通过、州长签署四个步骤。 1、税收立法动议的提出。在州一级,州政府、参议员、众议员都有提案权。美国各州 州长的权力很大,没有内阁,州政府所提议案直接交参、众两院讨论通过。参议员或众议员 所提出的税收立法议案在交付各自所在议会讨论之前, 程序上与联邦议会的程序相同, 只是 在某些细节上有所差别。以众议院为例:某位众议员提出一项税收立法议案,首先找众议院 法律咨询办公室替他起草法律议案初稿, 然后将议案拿到众议院文书办公室登记编号后提交 众议院会议,由他向众议员们宣读。如果意见统一,即转交参议院审查通过;反之,由众议 院议长决定取舍。众议院议长对议案草稿有事实上的取舍权。所谓舍,并不是法律赋予议长 的权力, 而是基于与联邦众议院议长相同的原因采取相同的方式将议案草稿搁置, 有可能长 期搁置。 2、众议院审查通过。众议院议长接到众议员提交的税收立法议案草稿,或者是接到由 参议院(或州政府)转来的税收立法议案后,将其交付给众议院多个专业委员会之一的拨款 委员会进行研究修改。该委员会除在人数、经费等方面与联邦众议院拨款委员会不同以外, 其职能和权限均相同。 拨款委员会对税收立法草案进行研究,必要时可以举行听证会以广泛听取各方面意见, 在综合各方面意见后提出修改草案并在委员会内部讨论通过, 多数同意后即形成法律草案提 交众议院全体会议辩论、表决。如通过,转交参议院审查通过。如不通过,该草案将被退回 拨款委员会重议或被放弃。 3、参议院审查通过。参议院在接到众议院(或州政府)转来的税收立法议案后,采取 与众议院相同的程序, 将该议案交给参议院内的一个与众议院拨款委员会职能相同的委员会 —财政委员会研究办理。财政委员会同样只有举行听证会的权力,而没有议案的批准权。 财政委员会对税收立法议案进行研究, 必要时也可以举行听证会以广泛听取意见, 听证 会上,税收立法议案的提案人可以到场做进一步的解释。与拨款委员会的程序相同,财政委 员会也要对税收立法议案提出修改意见并在委员会内部讨论通过, 多数同意后即形成法律草 案提交参议院全体会议辩论、表决。如不通过,该议案将退回财政委员会重议或被放弃。如 通过, 结果有两种: 一种是完全同意众议院所提的税收立法议案, 该议案将直接交州长签署; 另一种是所通过的税收立法议案与众议院转交的议案有出入, 还需将议案交众议院重新审议, 如同意,交州长签署;否则,两院要成立联合委员会进行协调。 4、两院联合委员会的协调。 美国的政体决定了其国体形式。国体无非有三种:邦联制、联邦制和中央集权制。从中 央对地方控制的紧密程度上看,邦联制属于松散型,典型的例子有联合国、欧州共同体等;

中央集权制属于紧密型,我国当属此种类型;联邦制介于松散型与紧密型之间,典型的国家 有美国、印度等。美国的中央政府与州政府之间采取联邦形式;而州政府与下级地方政府之 间则是中央集权制的关系。前已述及,美国宪法规定: “凡是宪法没有赋予联邦又没有禁止 州行使的权力,州都可以行使” 。也就是说,州一级有充分的立法权。虽然各州所立的法律 各有千秋,但从立法程序上讲除“税收议案”的提出权与联邦的相比略有差别以外,其余的 程序与联邦的立法程序雷同。 值得一提的是参、 众两院都设有多个专门委员会 (如财政、 环保、 科技等专门委员会) , 其职责是就某一行业或专业问题进行调查、 研讨并提出有关建议和议案, 委员会委员都是经 验丰富的资深议员。 为确保所提建议或议案更具有专业性和实践性, 各专门委员会还配有由 各方面专家组成的工作班子,如众、参两院税收联合委员会的工作人员主要由律师、会计师 及经济学家等组成。 (二)美国税收立法的特点 美国税收立法有四个特点: 1、税收立法坚持宪法原则。美国的税收立法始终坚持宪法原则,这主要表现在:一是政府 不得随意征收个人财产,根据美国宪法规定,私人财产是神圣不可侵犯的,因此,即使政府 急需资金也不能随意无偿征集私人财产。一般来说,在美国要开征新税是很难的,特别是联 邦政府要开征新税更是困难,它涉及到对宪法的修订。即使是对已确定的税种进行修订,也 要经过极其复杂的程序, 要取得社会各方面的一致方可。 二是在税收立法程序上完全按宪法 确定的原则办,众议院有权提出税法议案,参议院有权修正,总统有权对议案行使否决权, 国会经过三分之二以上的人同意还可行使再否决权。 2、税收立法权较散。美国的税收立法权比较散,这体现在:一是从纵向看,立法权分为联 邦、州、地方三级。特别是在联邦和各个州的关系上,基本上是各搞各的,互不干涉。在美 期间, 美方人员一再提醒我们, 在谈美国的税收法律制度时, 应点明是联邦的税收法律制度, 还是某一个州或是某个县的税收法律制度, 不可笼统地谈美国的税收法律制度, 因为联邦税 只能代表联邦, 概括不了州税, 某个州的税只能代表某一个州, 而代表不了整个州一级的税。 二是从横向看,即在同一级政权中,国会有提案权、通过权、否决权和再否决权;政府虽然 没有提案权, 但可以在每年的财政预算报告中提出有关税收政策方面的意见; 政府有否决权。 在议会中,众议院有权提出税收法案,参议院虽不能提出税收法案,但对众议院提交过来审 议的税收法案有修订权,两院各有其权力。三是两党的政策在众参两院发挥作用,党派在国 会中所占的人数的多少,所起的作用是完全不同的。 3、强调制衡。强调制衡是美国税收立法中的一大特点,这种制衡主要体现在: (1)联邦 对州的制衡。联邦对州的制衡包括两个方面,一是联邦的税法可在各州实施;二是联邦的税 法起到主干作用,如公司所得税法、个人所得税法,其州和地方的公司税、个人所得税等都 适用联邦公司税、个人所得税的税基。而且在州里已缴纳的公司所得税款、个人所得税款, 在向联邦缴纳公司所得税和个人所得税时可以扣除。 (2)州对联邦也有制衡,这主要体现 在, 联邦的议员都是来自各个州, 他要代表本选区内选民的利益, 要考虑本选区的利益。3) ( 州对地方的制衡,在税收立法上州对地方的制衡较紧,许多权力集中在州,如地方税的立法 权归州里行使,地方只有既定范围内选择税率的权力。 (4)立法、行政、司法间的制衡。 在美国立法、行政和司法三权分立,互相制衡。表现在税法上,一方面,突出税收立法权在 国会,政府可根据需要提出议案,总统也可对国会通过的议案行使否决权,但无权再提新的 税制方案。议会对总统的否决还可行使再否决权(须经三分之二的人通过) ,最高法院对法 律有解释权。 (5)在国会内部也有制衡,一是众参两院互有制衡,根据法律规定,税收的 法案只能由众议院提出, 参议院无权提出, 但众议院通过的税收法案必须送经参议院审议批

准,这时,参议院可对众议院通过的法案任意修改,甚至可借修改为名义,抛出新的税制方 案,但不管怎样,还须取得众议院同意后才能起作用。二是两党之间的制衡,在美国现行的 政党制度下,执政党和在野党总是有矛盾的,一方的政策总会被另一方挑刺或推翻,这在无 形中也形成了一种制衡作用。 4、税收立法程序繁琐。在美国,一项税收法案从提出到成立须经过财政部、众议院税务委 员会、众议院全体会议讨论通过、参议院财政委员会、参议院全体会议辩论通过、总统签署 等阶段。其间,参议院与众议院两家意见不一致时,还将成立两院联合委员会来协调意见。 总统对国会形成的法案有意见时, 可予以否决, 这时国会还将再开会, 对总统的否决再表决, 如获得三分之二的多数,可否决总统的否决,将税收法案通过。在众参两院的讨论过程中, 政府的财政部长以及有关官员随时都要准备到会作证, 哪怕是已说明过的问题, 也要再说明, 已回答过的问题,还要再作回答。给人的感觉是比较繁琐的。 三、几点启示 通过对美国税收立法制度的考察,我们可得到几点启示: (一)在税收立法上要合理分权,科学制衡,放权和建立制衡关系要同时进行。 我们过去有一句俗话叫做“一放就乱,一收就死” ,究其原因无非是两个,一是放得是否合 理,二是只讲放权而不讲制衡。美国在这方面做得比较精巧,事事处处都体现出分权和制约 的指导思想来。这是使我们很受启发的。 1、在税收立法上要合理分权。我国过去长期实行高度集中统一的计划经济体制。随着我国 经济体制改革的深化和社会主义市场经济目标的确定, 以及分税制财政体制的确定, 在税权 的划分上,应适当地放一部分给地方。 (1)税收立法分权的含义。我们这里讲的税收立法是指广义的税收立法,从法来讲是广义 的包括法律、 行政法规和地方性法规和部门规章; 从立法讲应包括国家权力机关的立法活动, 以及政府机关制定法规、 规章的活动。 我们这里讲的分 “权” 包括立法权、 管理权、 执行权、 监督权等。需要说明的是,我们提出要合理分权,是指要在宪法规定的统一领导分级管理的 原则下,摆好统一和分管的关系,与美国那种“三权分离”的思想是截然不同的。 (2) 税收立法分权要与国家政治、 经济体制相一致。 美国是个自由经济占主导地位的国家, 政府除对社会公共事业承担责任外, 并不对企业的经营好坏以及建设规模、 人们吃饭穿衣承 担多少责任,因此政府要考虑的事情较少,税的征收和使用相对而言比较单一。而且美国的 私有经济较发达,财富多在私人手中,只看你政府怎么去取。美国又是个联邦制国家,其州 一级政府权力很大,特别是在税收管理权上,联邦的税收管理权是有限制的,而州一级的税 收管理权则是无限制的。 我们说美国的税收立法制度有精巧之处, 是看到他们的税收立法制 度与其经济制度政治制度基本相吻合。 我国是个以公有制经济为主的国家, 政府除了要承担社会公共事务的管理外, 还要组织社会 经济建设,要考虑国有企业的生存和发展,要考虑职工的就业、退休、保险等许多的事情。 这既是我国社会主义制度的优越性之体现, 同时也是我国政府管理活动难于西方资本主义国 家的地方。 我国又是单一制国家, 中国几千年来的历史是强调中央政策统一, 地方分级管理, 其现行的国家管理的基本原则是统一领导分级管理。与此相适应,在税收立法权上,我们应 坚持“中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央,以保证中央政令统一,维护全 国统一市场和企业平等竞争”的原则。坚持这个原则与我国宪法是相吻合的。根据我国宪法 规定,全国人民代表大会是我国的最高权力机关,行使国家立法权,有关刑事、民事、国家 机构的和其他的基本法律应由全国人民代表大会制定。 税法涉及到公民、 法人以及其他经济 组织的利益, 涉及到社会分配, 涉及到国家财政收支, 进而对国家的经济生活都会产生影响, 应属国家基本法律之列,应由全国人民代表大会制定。 (3)要合理划分中央和地方的税收立法权。税种的确立权应在中央,由全国人民代表大会

讨论决定。 地方可根据区域特点提出适合自己特点的税种开征权, 但这种开征权也必须由全 国人民代表大会讨论决定。 中央可以确定某些税种在全国开征, 也可确定某些税由地方自己 决定在其区域内是否开征。在全国统一开征的税种中,有些内容也可放给地方自己决定,如 有些税的税率可允许地方在一定的幅度内自己选择。 (4)合理划分国家权力机关与国家行政机关的税收立法权。根据我国宪法的规定,全国人 民代表大会及其常委会有权制定税法, 国务院有制定行政法规的权力。 但国务院制定行政法 规必须以宪法和法律为根据, 不能在没有法律根据的前提下擅自立法。 国务院的税收立法权 应体现在三个方面: 一是根据全国人民代表大会及其常务委员会制定的税收法律制定实施条 例及有关行政法规; 二是根据全国人人民代表大会及其常务委员会的授权, 在工商税制改革 的过程中,拟定有关税收条例,以草案形式发布试行,根据全国人民代表大会的授权,对于 有关经济体制改革和对外开放方面的问题, 在同宪法、 有关法律和全国人民代表大会及常务 委员会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下,制定暂行的规定或者条例,颁布实施。但 经过实践, 条件成熟后, 仍由全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会制定法律; 三是根据宪法规定国务院可向全国人大及其常委会提出税收立法议案。 (5)在我国的权力机关、行政机关内部也要合理划分权限。在我国权力机关中,并无美国 的那种两院制,也无那种两党制。我们实行的是人民代表大会制度,实行的是中国共产党领 导下的多党合作制度。我们不能搞美国的那种“分权” 。但是在我们统一的立法权内部也是 可以有分工的。如在我们的人民代表中,有不同方面的代表,在税收立法上,他们可以代表 他们所代表的人们的利益说话, 人民代表的意见应得到尊重和落实。 又如在我国的人民代表 大会中,有各种专门委员会,他们可以从各自的领域政治经济政策出发,对税收立法产生影 响,行使决策权。 在行政机关内部,分设有财政税务、科技、文化、产业等部门,他们在参与税收政策的制定 中也应有其发言权, 他们的发言权是国家在某一个方面政策的体现, 这种某个方面的政策介 入到税收政策制定时,也应得到尊重和落实。 2、要建立科学制衡机制 (1)在国家权力机关内部要建立起制衡关系。要界定清楚,税法究竟算不算“其他基本法 律” ,以确定税法的制定权究竟是在全国人民代表大会,还是在全国人民代表大会常务委员 会。从长远目标看,税法的制定权应在全国人民代表大会。全国人民代表大会常务委员会应 侧重于对税法的解释和监督执行上。国家权力机关的专门委员会在税收立法上应做好起草、 审议、协调工作,为代表服好务,为常委会解释法律服好务。同时在各委员会之间也要建立 相互制约的关系。 (2) 建立国家权力机关与政府有关部门的制衡关系。 国家权力机关的专门委员会在审议税 法草案时,政府有关部门的首长应到场作证,或作说明,或作解释。在人民代表讨论税法草 案时,应到场作说明和解答。专门委员会要求政府有关部门的首长来会上作证时,应随时回 答问题, 不得拒绝。 在税法的草拟研究过程中政府的有关部门与国家权力机关的有关专门委 员会应加强合作,共同研究,取得沟通,达成共识。 (3)建立政府内各部门与财税部门的制衡关系。财税部门是税收政策的主要制订部门,而 政府的其他部门也是政府在某一方面的政策制订和执行部门, 他们的意见应代表同在某个方 面的政策取向。其在参与税收政策制订上,应有发言权。他们的意见应得到重视。 (4)建立中央与省的制衡关系 从省对中央的制衡来讲, 应主要通过省参加全国人民代表大会的省代表团来行使制衡, 一方 面在税收立法时,省代表团,既可提出税收立法动议,又可对税法草案提意见并行使赞成或 否决的权力。 另一方面, 充分行使宪法和法律赋予地方的权限, 只要是宪法和法律有规定的, 中央不得干预。

(二)要加强国家立法机关中税收立法工作机构的工作。 1、要尽快建立起人大自己的统计分析系统。在现代社会里,任何决策都离不开信息资料。 同样的数据因分析者的角度不同、水平不同,其得出的结论是不一样的。而作为国家最高权 力机关应有自己的经济(税收)研究分析机构,以及时提供信息。 2、要配备齐全的工作班子,从人大的工作程序看,全体代表和常委会委员开会的时间短, 这就要做好会前的准备工作。前期工作开展得如何,对税法的修改审议协调工作做得如何, 直接影响着税法的质量。 (陈征)



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