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构建我国税务稽查选案体系的探讨


构建我国税务稽查选案体系的探讨

内容提要:税务稽查是税收管理体制中的重要组成部分,选案环节作为起始点,具有为后续 工作提供方向和目标的作用。 本文分析了我国税务稽查选案工作的现状, 提出了建立我国税 务稽查选案体系的初步构想。 关键词:税务稽查选案 一、国外税务稽查选案的先进管理制度及管理方法简介 (一)必要的法律保障 荷兰银行法规定,银行为储户保守秘密的条款不适用于税务机关。美国的法律规定,税务机 关有权从银行获得有关储户的银行往来信息, 有权从不动产交易机构获得纳税人的不动产交 易信息。 凡此种种使得税务机关在确认纳税人对税法的遵从度、 及时准确地发现涉税违法行 为方面具有良好的法律保障,从而使得选案信息在广泛性和准确性方面得到保证。 (二)高效的选案体系 一个科学合理的选案体系,应当充分考虑专业性和计划性,有效配置税务稽查力量。专业性 解决选案的准确性, 计划性要考虑辖区内的工作重点和稽查实施环节的资源配置问题, 即通 过选案确定的稽查对象与当期工作重点和稽查实施人力资源是相符合的。 以美国的选案体系 为例: 美国的税务稽查工作是在总部高度集中的计划指导下进行的, 由专设的税务稽查计划调研处 负责稽查的规划、调研、制定及任务的下达。该部门通常在每年的 6 月公布年度全国稽查计 划,下达到小区税务局。小区税务局按总部的稽查计划提取申请表,通过计算机筛选提取结 合人工挑选确定稽查对象。选案后,将所选对象移送相关部门进行专业化税务审计,税务审 计后的处理、司法等也是专业化进行的。由于税务审计操作过程是实行专业化协作分工的, 而且这些审计部门人员都经过严格优质的专业化培训, 因此, 整个税务审计从人员配置到审 计的各个环节都显现出较高的专业化水准, 从而保证审计质量的准确性和公正性, 使选案的 成效得以体现。 (三)广泛的案源信息 在美国,其案源信息不仅包括纳税人的申报表,还包括“纳税人遵循纳税情况考核表”的分 类抽样调查结果、工商、海关、银行等相关部门提供的信息、公民举报材料和从会计、审计 等中介机构取得的信息。在澳大利亚,纳税人的银行存款、房产交易以及从公司取得红利等 信息也都被收集,供选案分析之用。广泛多样的选案信息,为税务机关提供了全方位考察纳 税人、提高选案准确率的数据基础保证。 (四)现代化的选案手段和方法

在具备了充足的选案信息之后, 如何有效地处理和利用这些数据就涉及选案手段和选案方法 了。 美国的具体选案流程是: 一个纳税申报期结束之后, 税务稽查机构根据上级的稽查计划, 将纳税人的当期申报纳税信息通过计算机系统进行标准化、 程序化处理后存放于信息库。 计 算机系统依据人工设置的程序和各类指标对信息库中的申报信息进行归纳分析, 重点是将从 外部取得的有关纳税人的交易和收支等数据与纳税人的申报资料进行核对分析, 其结果再经 税务审计专家的筛选,最终确定需要进行税务审计的对象。 可以看出,美国的选案是经过计算机系统和人工两道程序。在初选时,借助现代化手段解决 海量数据的加工处理速度, 在复选时又通过人工分析提高个案的准确性。 日本和英国的统计 抽样方法侧重于案源选取的普遍性和入选概率的近似。 二、我国税务稽查选案工作现状 在我国,自 1998 年开始实施《税务稽查工作规程》 。该规程首次以较完整的形式对税务稽查 的案源分类和选案方法做了原则性规定, 对税务稽查选案工作起到了一定的规范作用。 但是, 随着时间的推移, 税务稽查的工作职责从单纯的查补收入转向执法型稽查。 面对以几何数量 增长的纳税人、多元化经济主体和日趋复杂的经济环境,税务稽查选案工作需要在制度、手 段和方法上全面更新升级,才能应对不断变化的工作环境,完成新的工作任务。 与世界先进的税务稽查模式相比,我国现行的稽查选案机制存在以下三方面的问题: (一)法律保障不够完善 2001 年 5 月起实施的《税收征管法》设置了有关工商、银行等部门与税务机关相互配合的 条款,但其作用十分有限。例如:与工商部门的协调配合限于工商登记和年检环节;与银行 的协调配合主要是针对有涉税违法嫌疑的特定纳税人。 况且以上条款也仅限于稽查实施程序 启动之后,与此相比,选案阶段的调查收集信息更是师出无名。因此,就稽查选案而言,所 获取信息的作用是十分有限的。 尽管稽查选案人员可以通过自身的努力在所辖区域内扩展案 源渠道, 但这种没有法律保障的自助行为所能取得的成果无疑是十分有限、 不稳定且难以持 久的。 (二)案源数据收集渠道单一 根据《税务稽查工作规程》的有关规定,税务稽查案源可分为计算机选案、随机抽样、情报 交换、举报、上级交办、其他部门转办等。其中情报交换、举报、上级交办等因数量较少, 案源的稳定性较差。 计算机选案和随机抽样则构成税务机关案源的主体部分, 但这两类案源 存在如下两方面的问题: 首先, 信息采集网络不健全, 渠道不畅通。 无论是计算机选案还是随机抽样, 都需要有真实、 全面、准确的涉税信息作为数据基础,这就要求税务信息管理网络具备覆盖面广、数据交换 灵活的特点。 如果没有丰足并真实的信息资源, 选案工作就不可能在瞬息万变的市场经济环 境中把握稽查工作主动权。然而,在税务系统,信息的收集、开发和利用工作没有得到应有 的重视,所用信息管理网络体系缺乏完整性、严密性和科学性。其主要表现是:横向网络受 到部门间的阻隔、 纵向网络受上下级的阻隔。 同级各部门间的信息交流和上下级间的信息反

馈受到网络广度和深度的制约, 信息源未能开拓到尽可能广泛的程度。 有些信息渠道虽已被 网络覆盖,但没有充分发挥效用,形同虚设,实际上只是连着一些信息“空白点” 。 其次,信息源渠道狭窄,信息质量偏低。目前可供选案分析的资料主要是征管信息和部分财 务指标信息, 针对特定税种的计税依据相关信息不全。 仅以纳税人向税务机关报送的资料和 日常税收征管信息作为选案的基础, 缺少企业经营动态资料, 这种基础下的选案分析对账外 经营和虚假申报等情况难以判明。 基层税务机关依赖纳税人税务登记和纳税申报时所间接获 取的信息,有些已被人为地进行了技术处理,质量不高。另外,录入计算机的数据资料还存 在残缺不全和时间滞后的问题,一些基础资料存在更新不及时、错误率较高的问题。以这些 低质量的数据源作为选案的基础数据,直接影响了选案的质量。 (三)选案工作未得到应有的重视 从工作实效上看,距离“建立科学的检查制度,统筹安排检查工作”这一目标还有相当的差 距。 其主要原因是未将选案工作放在重要位置, 对从事选案人员的素质和能力没有具体要求, 对选案手段和方法缺少系统研究和管理, 导致选案工作长期停留在较低的水平上。 除去上述 问题外,按照现行税收管理体制,纳税人征管资料属于征管部门管理的对象,通过计算机进 行纳税评估的职责也属于征管部门, 因此稽查选案缺少完整的纳税人资料, 纳税评估与稽查 选案两项业务内容也存在某种程度的交叉。 这种选案职能上的分离和选案数据的分割对稽查 选案效率产生负面影响, 而征管部门移送案件时也无法考虑稽查工作计划和稽查资源的配置 等情况。有些相关部门受利益链牵制,或受本位主义等狭隘思想所局限,往往推辞搪塞、不 愿提供有关纳税人的涉税资料和信息, 造成案源信息渠道不畅。 凡此种种都会增加稽查选案 的被动性和局限性。 (四)选案方法和技术处理手段落后 从目前计算机选案系统的设计情况看, 选案模块的开发还处于简单低级的水平, 软件程序缺 乏综合分析和模糊处理的能力,最多也仅限于在纳税人报送资料之间进行逻辑关系上的判 断,而不能根据纳税人的经营管理现状和相关历史信息,进行横向、纵向、定性、定量的分 析和推理; 选案数据的调用局限于一般性查阅和检索等简单化应用, 而没有延伸到建立数据 分析模型等来综合性处理信息,使得计算机在稽查选案方面的潜能没有得到充分发挥。 三、建立科学的税务稽查选案体系的初步构想 (一)完善立法,为建立有效的税务稽查选案体系提供保障 《税收征管法》 中原则性地提出了要建立协税护税网, 但这一目标的实现仅靠现有的法律法 规是远远不够的。立法机关应当考虑在税收基本法和相关部门法律法规中明确工商、海关、 银行、贸易管理部门以及土地管理、城市建设和交通、外汇管理、福利、商品检验、邮政通 讯、新闻等部门或机构的协税护税义务及法律责任。基于法律法规保障之下的税务机关与 相关部门的信息交换和协作关系才是持久和稳定的。 建议国家税务总局适时修改完善现行的《税务稽查工作规程》 ,从工作目标、工作程序和案 源信息等方面对选案工作提出更具体、更清楚的要求,从制度上予以保障。

(二)实现数据共享,明确工作职责 要建立一个资源共享、 内外相联、 辐射范围广、 监控能力强的税收信息网络, 应从以下入手: 一是建立纵横交错、严密健全的协税组织和协税网络;二是建立税务违法案件举报网络;三 是建立国、地税相互之间、税务与工商、银行、海关、商务部门等单位之间的税务稽查情报 交换网络;四是建立税务稽查内部、税务稽查机构与征收机构、税务代理机构等之间的信息 交流网络。 各级税务机关应向稽查选案部门开放计算机税收征管系统中的选案 (评估) 模块, 纳税评估机构和稽查机构按照各自的工作职能分别选取工作对象, 以保证稽查局能够根据本 局、本地区的实际情况,采取人机结合、动静结合等灵活多样的方式进行选案工作。 (三)设置专门选案信息管理机构采集整理选案信息,采用科学方法综合打分 建议税务机关在全国或地区设立专门的税务稽查信息管理机构, 把信息的采集工作按责任归 属分别落实到各职能部门。税务稽查信息管理机构对各信息网点提供的数据资料进行收集、 整理、储存,建立全国统一标准的涉税指标体系,以供选案比对分析使用。 选案部门根据各渠道采集的信息, 利用选案指标, 使用计算机系统对各类纳税人作出基本描 绘(每年修改一次) ,从而进行分析筛选。筛选的方法,即按照计算机系统所存标准,对来 自各个渠道的信息进行分析比较,并根据其异常情况的大小打分,各项分数的综合值越高, 成为稽查对象的可能性越大。 (四)根据稽查实施环节配置人力资源,合理分配案源。 对案源进行分配时,要综合考虑稽查人员业务能力和特点。可以借鉴美国的做法,对稽查人 员实行评级制度,通过考核、考试评定级别。根据稽查人员的级别,结合利用现有配备的人 才库, 针对不同的案件类型选取不同级别和专长的稽查人员实施税务稽查, 以较好地保证稽 查的质量。



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