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国际能源环境下的中国能源安全


第六章
第一节

中国能源体系风险和对策分析

国际能源安全体系建设实例对中国的启示

一、美国能源安全体系建设实例
根据国际货币基金组织(IMF)统计,美国2004年的GDP总量为11.7343万亿 美元。如此庞大的经济体系严重依赖于能源的支持,93%的美国GDP由石油、天然 气、煤炭及核能的消耗而

提供。其中石油消耗量超过了2000万桶/日,占整个国 家能源消费总量的40%左右。尽管风能和生物能源在美国能源结构中的比例呈现 上升趋势,但它们与太阳能合计所占比率仍不超过千分之一,仅相当于7.5万桶 石油当量/日。值得注意的是,美国石油消费量的50%以上依赖于进口,每年消耗 了世界石油产量的近四分之一(参见表6-1)。
表 6-1 1973-2004 年美国主要经济与能源经济指标 1973 年 人口(百万) GDP(10 亿美元) 一次能源消费量(百万吨标准煤) 发电量(10 亿千瓦时) 人均能耗(吨标准煤/人) 单位产值能耗(吨标准煤/1000 美元 GDP) 211.9 4305 2480.6 1966 11.7 0.58 1980 年 227.7 5128 2588.1 2427 11.36 0.5 1990 年 250.2 7055 2753.8 3203 11.01 0.39 2000 年 282.4 9765 3291.7 4026 11.66 0.34 2003 年 291.1 10330 3258.3 4054 11.19 0.32 2004 年 293.7 10783 3320.7 4125 11.31 0.31

数据来源:IEA,Coal Information 2005。 注:美元按2000年币值计算。

针对目前的能源消耗状况, 美国把确保石油等能源的战略安全提升到了国家 安全的高度,制定了详细的能源安全战略。

1.建立完善的战略石油储备体系
1973年爆发的石油危机引起了美国政府对能源安全问题的高度重视, 在美国 的倡议下,1974年国际能源机构(International Energy Agency,IEA)宣告成 立,迄今已拥有26个成员国。1975年12月22日和1976年8月14日,美国国会相继 签署了《能源政策及储备法》(Energy Policy and Conservation Act,EPCA)
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和《能源储备及生产法》(Energy Conservation and Production Act,ECPA), 开始在得克萨斯州和路易斯安那州筹建设计总容量达7亿桶的战略石油储备体 系。1977年7月21日,首批战略石油储备正式入库。到1990年代中期,美国的战 略石油储备持续增加,于1994年达到5.92亿桶的历史最高记录。此后,美国政府 数次动用战略储备以调控市场。到2000年年底,战略石油储备量降至5.41亿桶。 “9·11”恐怖袭击后,美国为避免作为经济命脉的石油供应由于突发事件发生 中断而可能会带来的灾难性影响,于2001年11月中旬开始增加战略储备。目前, 美国的战略石油储备量已达到7.005亿桶,达到了设计战略储备量的饱和状态。 根据现有的储备能力,美国的战略石油储备最多每天可动用430-450万桶,理论 上不依赖石油进口且可保证全国石油持续供给的时间为162天左右。 在选择储备地点上,美国的战略石油储备体系具有非常鲜明的特点:一是具 有较高的安全性。美国的战略石油储备全部储藏在地下600米至1200余米深的巨 型盐洞中,如此深度足以抵御常规的外来军事打击,确保石油储备的安全。二是 加工运输条件便利。得克萨斯州和路易斯安那州地处墨西哥湾,这一地区是美国 最重要的石油生产和加工基地,生产设施完善,可以迅速将储备的原油加工为成 品,而且可通过海上运输线或地下输油管道将石油迅速运抵全美各地。三是储备 成本低廉。 在得克萨斯州和路易斯安那州的地下盐层储备战略石油一般采用先打 深井再注水溶化盐层以形成地下洞穴的方式进行, 每桶石油的战略储备成本只有 1.5美元,仅为建设油库储备成本的10%。 值得注意的是,美国联邦政府的战略石油储备虽然由政府设立,但其运行机 制却实现了高度的市场化。 联邦政府的财政预算中专门设立了战略石油储备的建 设、采购和运营费用项目。为避免动用战略储备对石油市场造成严重冲击,战略 石油储备的招标和投放完全采用了市场招标机制——由美国能源部采取招标方 式向市场公布战略石油储备的投放数量,通过竞标最终决定中标购买石油的公 司。完成招投标工作后即提取战略储备投放市场。这一过程从开始决策到储备投 放市场,约需13天的时间。 2005年至今, 美国在战略石油储备机制方面出现的一个新变化是与其它西方 国家协调立场后再作出动用战略储备的决定。2005年9月,为了应对“卡特里娜” 飓风造成的汽油短缺及油价飙升的局面,包括美国在内的IEA成员采取了集体行 动:由美国动用3000万桶战略储备,而其他成员国向国际石油市场另外提供3000 万桶成品油,使石油的供应矛盾得到了很大程度的缓解。

2.降低对石油的依赖度,大力发展可再生能源
从20世纪70年代以来, 美国新探明的石油可开采储量一直低于其当年的原油

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生产水平。20世纪80年代开始,美国的石油产量逐年下降,从OPEC国家进口石油 的数量逐年递增。 为了降低能源进口的风险, 美国开始强调能源进口地的多元化, 着重从墨西哥和非洲进口石油。 1997年,美国能源部提出了“大力发展天然气,减少石油进口”的方针,逐 步增加对其它替代能源、特别是天然气的使用,以减少对石油的依赖。同时,美 国政府还加强了对可再生资源的利用。根据美国能源部的最新公布的《2006年度 能源展望》,美国准备到2010年使天然气供应量增加6万亿立方米,而利用可再 生能源生产的电能在全国总电能中的份额比1988年增加75%。在配套政策方面, 美国政府采取了积极的财政扶持,主要通过减税、低息贷款、生产补贴和政府的 研发项目,以降低可再生能源产品和相关服务的成本和价格,培育和扩大可再生 能源市场。国会相继制定通过了《能源税收法》、 《公用事业管制政策法》、 《能 源政策法》等一系列法律法规,支持可再生能源的利用,并努力创造可再生能源 与化石能源进行公平竞争的外部条件。 同时注意减少能源生产过程中有害物质及 温室物质的排放。

二、欧盟能源安全体系建设实例
从20世纪70年代至今, 欧盟在制定能源政策时历来都把能源安全问题放在了 极其重要的地位上。2000年,欧盟发表了《建立能源供应安全的欧洲战略》绿皮 书,明确指出威胁欧洲能源供应的不安全因素主要包括四方面内容:一是由于资 源枯竭和地缘政治危机所导致的实际能源供应中断, 二是市场经济体系的不稳定 性,三是社会的不稳定性,四是由于污染物排放和意外事故(如原油泄漏)等造 成的生态危机。在2005年公布的《欧盟能源效率》绿皮书中还反复提到了关于确 保欧盟能源安全的内容。据欧盟预计,按照目前的能源消耗趋势,到2030年将有 90%的年均石油消耗量和80%的年均天然气消耗量依赖于进口215。建立能源安全体 系, 提高能源利用效率和大力开发可再生能源已经成为欧盟各国应对能源问题的 主要措施。下文将以英国和法国建设能源安全体系的举措为例,说明欧盟的具体 行动。

1.英国能源安全体系的建设
工业革命以后,英国曾通过海外殖民地控制了大量世界石油资源。但二战以 后,英国的综合国力逐渐削弱,特别在 OPEC 成立以后,英国对世界能源市场的

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Commission Of The European Communities.EU Green Paper on Energy Efficiency or Doing More With Less[R]. Brussels:European Union,2005. 174

控制力日益下降。1969 年,在北海油田的开采进行之后,英国成为了世界上重 要的石油生产国和出口国。1999 年,英国的石油产量达到历史最高记录,但产 量也由此步入了下降通道,预计在 2010 年将由石油的净出口国变为石油的净进 口国。在天然气领域,英国也面临着相类似的情况——天然气的产出持续下降, 预计将在 2006 年成为天然气的净进口国。针对这一能源变化的新趋势,英国政 府调整了能源战略,逐步建设和完善了本国的能源安全体系。 英国能源安全体系的核心战略目标是“建立一个低炭国民经济”(Creating A Low Carbon Economy)。英国政府认为,建设能源安全体系要求把英国转变为 一个具有更高资源生产效率的低炭经济体——即以更低的能源消耗和更小的环 境污染带来更大的经济产出。为此,英国政府将能源政策的目标具体化为:到 2050 年将二氧化碳的排放量降低 60%,保持稳定可靠的能源供给,完善国内能源 市场机制,提高能源生产率和可持续发展的经济增长率。 在建设能源安全体系时,英国政府突出强调了三个最主要的问题:即能源供 应、基础设施建设和环境保护。首先,在英国的本土能源需求构成中,天然气占 39%,石油占 35%,煤炭占 15%,核能和其它能源占 11%216。根据 2003 年英国政府 发布的能源状况白皮书,预计到 2020 年全国能源消耗量中 75%将依赖于进口。 加之中东地区及其它主要能源供应地区的政治局势尚不稳定, 很可能使能源价格 在未来发生更大的波动,甚至导致能源供应断绝。因此,确保稳定可靠的能源供 应是建设英国能源安全体系中的首要战略任务。其次,英国自 20 世纪 70 年代以 来所发生的能源供给来源、 供给结构和消费结构等方面的变化对于全国的能源基 础设施建设、特别是能源的运输和储藏设施建设提出了新的要求,能源基础设施 的建设和更新需要科学合理的规划以及巨额投资, 这也日益成为英国能源安全体 系建设的一个重要问题。最后,在确保能源供应和基础设施建设的同时,英国政 府同样注重保护环境。最近 30 年来,英国政府通过产业结构调整已经把原先以 高耗能的重型制造业为主的国民经济逐步转型成为以服务业为主的国民经济。 作 为一个岛国, 英国把降低能源利用过程中所产生的二氧化碳排放量作为国家能源 安全体系中保护环境的首要问题。当然,除了降低本国排放量之外,英国政府还 积极开展外交活动, 把达成降低二氧化碳排放量的国际承诺作为其外交政策的一 个重要目标。 为了从本质上确保国家能源安全,英国能源部计划到 2020 年以可再生能源 生产全国电力需求总量的 20%。此外,英国还在抓紧研制水力、风能、潮汐能、 太阳能和核能等能源形式,并积极开发生物能源替代产品——如可榨取油料、制 作酒精等生物能源的油菜,可用以取暖的木材等。英国政府还计划将传统的轧糖 和酿造工业转化为酒精制造业,从而不断开辟新能源的源泉。
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姚枝仲.英国的石油安全战略[J].国际经济评论,2005,(7-8) :9. 175

2.法国能源安全体系的建设
2004 年初,法国政府明确提出了建设国家能源安全体系的理念,并确定了 中长期的能源利用目标,包括控制能源需求、继续充分利用核能、开发风能和生 物碳氢燃料等可再生能源、研究新能源技术等四项主要内容。 在建设能源安全体系的过程中, 法国的能源政策主要立足于以下三个基本要 点:首先,建立充足的能源战略储备,确保本国近期和中期的能源供应安全,防 止影响经济正常运行的能源供应失衡或中断。其次,从企业和用户的利益出发, 研究能源的成本竞争力。为此,法国工业部能源与原材料总局定期公布各类能源 的电力生产成本比较报告。经过仔细筛选,发现核能是法国最具综合竞争力的发 电能源。再次,根据欧盟制定的目标保护环境,降低能源生产对环境的影响。法 国政府特别注重减少二氧化碳排放量、保护臭氧层、提高可再生能源的利用比重 和效率等环保措施, 并承诺 2010 年全国的二氧化碳排放量将保持在 1990 年的排 放水平,到 2050 年则将二氧化碳排放量减少至目前水平的 25%。 法国是世界上最早建立战略石油储备的国家。据国际能源机构(IEA)统计, 法国目前的战略石油储备为 2226 万吨。较之美国,法国的战略石油储备品种更 加丰富。除了 901 万吨优质原油外,还包括车用汽油、航空煤油、柴油、喷气发 动机燃油和重油等各类成品油计 1325 万吨。第一次世界大战使法国政府逐渐认 识到了石油的战略特殊性,并要求石油运营商必须拥有大量的储备,这一要求的 最初目的是为了满足军方对燃料的需求。此后,战略石油储备的应用范围不断扩 大, 其目的也由原来的应对战争需要演变成为避免能源短缺给经济发展造成负面 影响。在法国的影响之下,欧共体(现欧盟)于 1968 年正式实施了战略石油储 备政策。1974 年,国际能源机构(IEA)成员国也相继实施了能源储备政策。国 际能源机构(IEA)对成员国的战略石油储备量要求为该国 90 天原油或成品油的 净进口量。而欧盟对其成员国的要求储备量为该国 90 天原油或成品油的内部平 均消费量。法国具有 IEA 成员国和欧盟成员国的双重身份,因此对石油的战略储 备量作出了特有的规定: 法国本土的战略石油储备数量为前一年石油产品销售总 量的 27%;对于海外省、海外领地和地方行政区域,战略石油储备数量为前一年 销售总量的 20%。该战略储备建立以后,其中大部分由法国战略石油储备行业委 员会(CPSSP)以政府特许经营的方式承担储备任务,而其余储备则为石油经营 者所承担。较为特殊的是,法国允许 10%的战略石油储备量通过政府间协议在法 国本土以外进行储备。根据法国相关能源法律的规定,当国内某地区的石油市场 供给出现明显短缺时, 法国能源和矿产资源局有权要求 CPSSP 动用特定的石油储 备来平衡市场供求, 但其它地区的石油储备点则要增加与动用储备数相同的储备 量以维持全国战略石油储备的总量不变。而且当一个地区的石油储备被动用后,
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有关机构必须保证在 30 天之内恢复该地区的石油储备。同时,法国政府如要动 用其战略石油储备,它还必须与欧盟及 IEA 协调行动。 除了建立战略石油储备,法国从 20 世纪 70 年代以来还大力发展核能。目 前核能已成为法国的主导能源,占全国总发电量的 78%。由于核能的迅速发展, 法国的能源自主率已从 1973 年的 26%提高为 2005 年的 51%,而能源支出占 GDP 的比重也从 1981 年的 5%下降到了 2005 年的 1.7%。同时,2004 年法国还实现二 氧化碳减排 3600 万吨(占全国二氧化碳总排放量的 32%)217。

三、日本能源安全体系建设实例
日本是世界第四大能源消费国和第二大能源进口国(仅次于美国)。日本对 初级能源的进口依存度达 80%左右。目前石油约占日本能源总需求的 55%,其次 为煤、核能、天然气和水电等。日本本土几乎没有石油,但它是世界上第二大石 油消费国(仅次于美国),每天所消费的原油大部分来自政局尚不稳定的中东国 家(参见表 6-2)。 虽然日本未来进口能源计划逐步减少,但预计对中东地区的石油依赖将在 2010 年达到 90%,这对一个发达国家而言是一个极高的比例。因此日本政府大力 建设国家能源安全体系,通过立法手段努力确保国家能源的稳定供给。
表 6-2 日本能源安全状况综述(1973-2010 财政年度) 1973 年 原油在能源体系中所占比例(%) 中东石油进口比例(%) 石油占总进口的比例(%) 进口能源比例(%) 77.4 78.1 18.1 89.4 1983 年 61.5 68.2 37.6 83.3 1994 年 57.4 77.3 11.9 83.2 1995 年 55.7 78.6 10.6 81.9 2000 年 53.0 82.0 14.0 81.0 2010 年 50.0 90.0 18.0 80.0

来源:Joshi, Sanjana 《日本寻求核能》(1998).

20 世纪 70 年代初,日本先后制定了《石油储备法》和《天然气储备法》, 建立了石油和天然气的战略储备制度。《石油储备法》规定,政府储备 90 天以 上、民间储备 70 天以上的全国石油消费量。全国所有石油及石油制品生产、经 营和贸易企业都必须拥有石油储备,并定期向政府报告储备量。政府不定期地检
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中华人民共和国驻法兰西共和国大使馆经济商务参赞处.国际油价对法国内外形势的影响及其采取的对 策[EB/OL].http://fr.mofcom.gov.cn/aarticle/ztdy/200602/20060201528676.html,2006-02-17. 177

查企业的石油储备状况, 对达不到规定战略储备数量者限期强制提高至法定的最 低标准,否则即采取严格的制裁措施。目前,日本的政府石油储备量为 92 天, 民间石油储备量为 79 天,加上流通领域的库存,全国战略石油储备量足以支持 连续半年以上的使用,战略石油储备制度已经成为日本能源安全体系的重要基 石。此外,日本还建立了多渠道的石油进口路径。1958 年,日本设立了阿拉伯 石油公司,专门负责在中东地区的石油开发。目前,日本已建立起庞大的海外石 油开采基地,并通过了《石油公团法》,投资 150 亿美元设立了专门在世界各地 寻找和开发石油的公团。该公团拥有 22 家负责勘探石油资源的专业子公司和 43 家从事石油生产的专业子公司。 在战略石油储备机制的基础上,日本政府努力推行能源多样化战略,尽量减 少对石油的依赖。政府建立了天然气储备制度,规定政府储备 30 天、民间企业 储备 50 天的全国天然气使用量。政府还审议通过了《原子能基本法》、《促进 新能源利用特别措施法》 等法律, 大力发展核能和水力发电, 并加强对风力发电、 太阳能发电、燃料电池以及其它新能源和替代能源的开发利用。2003 年,日本 核能发电占总电力消费量的 32%,天然气发电占总电力消费量的 27%;同时,日 本能源消费对石油的依存度已经降至 50%,提前完成了 2010 财政年度的能源安 全目标。 在广泛寻找新能源的同时,日本政府极其重视节约能源。1979 年日本首次 制定了《节约能源法》,后又进行了多次修改。《节约能源法》是日本能源领域 的核心法律,使其在不增加能源消耗的前提下实现了经济总量的大幅度增长。该 法对能源标准作了严格规定,大大提高了建筑、汽车、家电、电子等行业的节能 标准,不达标产品严格禁止上市。同时,法律还要求企业的每单位产值能源消耗 每年递减 1%,并通过改革税制积极鼓励企业节约能源,大力开发和使用节能新 产品,使全国的节能技术取得了飞速发展。

第二节

中国能源体系所面临的风险

就总体而言,中国能源体系具有很高的消费自给水平。1978-2003年间,中 国平均97.4%的能源总需求由国内供给来满足(参见图6-1)218。自给程度如此之 高,是否意味着该国能源处于安全状态呢?叶尔金(Yergin,1998)曾把能源安 全界定为“以合理的价格,获得充足、可靠能源供应的能力,同时不危害主要的 国家价值观和目标。”219 因此在考虑中国的能源体系安全性问题时,应重点关 注中国能源供给的充足性和稳定性、能源价格与国内购买力水平的相称性、能源 消费对环境所造成影响等因素, 而仅仅考虑中国的整体能源是否平衡显然是有失
218 219

中国统计年报[R],中国统计出版社,2004 年,23 号. Daniel Yergin,20 世纪 90 年代的能源安全[M],外交事务,67(1), 1998, p.111. 178

偏颇的。

1978-2003年能源生产和消费总量 180000

150000

120000

90000

60000

30000

0
1978 1980 1985 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

能源生产总量(单位:万吨标准煤)

能源消费总量(单位:万吨标准煤)

图 6-1

1978-2003 年中国能源生产和消费总量

在目前中国经济高速发展的情况下,中国的能源需求具有多重性特点。从中 国能源体系的实际情况来看,主要面临着能源体制风险、环境保护风险和战略性 能源(主要指石油和电力)风险。因此,本节将首先分析中国能源体系所面临的 上述种种风险, 在第五章实证分析的基础上进一步说明中国能源体系的脆弱性和 不安全性。

一、能源体制风险
中国能源体制的风险首先体现在国家能源政策缺少明确的制定者。自1993 年中国能源部撤消以后,还没有建立一个统一的中央部委级能源政策制定机构。 1993-1998年,能源监管机构按行业划分为煤炭、石油和电力部。但是1998年的 重组使能源政策制定系统进一步分散, 煤炭部和电力部的裁减将它们原来的权力 分散到了不同的中央政府部门、地方政府机构和国有企业。结果在中国出现了多 层次的能源决策体系: 在中央一级, 电力监管权被分散到国家发展和改革委员会、 国土资源部、水利资源部、科技部、国防科学技术工业委员会、国家环境保护总
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局、中国工程院和国家电力监督管理委员会。尽管国家发展和改革委员会是中国 负责整体能源政策的指定机构,但是它还需与国土资源部协调采矿和钻井问题、 与水利资源部协调水坝项目、与国家环境保护总局协调污染控制、与国家电力监 督管理委员会协商电力投资和电厂建设问题、与财政部协商项目融资等。除中央 政府实施能源监管以外, 在中国能源市场占据主导地位的公司也承担了制定能源 政策的任务。一方面是因为它们是市场上的垄断者,另一方面则是因为它们可以 对全国范围内的子公司进行垂直管理,所以它们实际上是能源市场的监管者。以 石油行业为例,中国的四大石油公司——中国石油天然气集团公司、中国石油化 工集团公司、中国海洋石油总公司和中国中化集团公司,在很大程度上既是石油 市场的参与者、同时又是石油市场的监管机构,这四家国有石油公司的最高领导 者都是部级干部。同样的,在电力行业除中央政府部门以外,还有五家电力生产 企业——华能集团、华电国际、国电集团、大唐集团、中国电力投资集团和两家 国有电网企业——国家电网公司和南方电网公司,也既是电力市场的参与者、又 是电力市场的监管机构。而在地方一级,包括地方政府机构、与能源有关的中央 政府机构的地方分支机构及国有能源公司的地方办事处都参与其中(参见表 6-3)。
表 6-3 中央 国家发展和改革委员会 国土资源部 水利资源部 科技部 国防科学技术工业委员会 国家环境保护总局 中国工程院 国家电力监督管理委员会 中国的多层次能源决策体系 中间层 主要的国有能源公司(如石油行 业的中国石油天然气集团公司、 中国石油化工集团公司、中国海 洋石油总公司、中国中化集团公 司;电力行业的华能集团、华电 国际、国电集团、大唐集团、中 国电力投资集团;国家电网公司 和南方电网公司;煤炭行业的各 类国有煤矿等) 国有能源公司的地方办事处 地方政府机构 中央政府机构的地方分支机构 地方

多层次决策体系所造成的后果就是中国的能源体系出现了多头领导。 所有权 力,无论是决策权、监管权还是执行权都由多个机构共享或分担,更重要的缺陷 是没有对参与决策流程的不同机构进行明确界定。 其结果是在中央一级必须通过 长期协商、多方赞成才能通过能源决策,使中国的能源决策流程冗长混乱。统一 的中央能源政策制定和监管机构的缺失实际上意味着中央政府放弃了统一制定 能源政策和监管能源领域的相关权力,而将其留给多个中央政府机构、地方政府 和国有能源公司来分享, 这种能源政策统一领导机构的缺失造成了中国能源政策 的制定不可避免地要涉及到多个部门或监管机构之间的冲突, 而且由于地方多头
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能源领导的存在,执行国家的能源政策也变得相当困难,很难进行协调。例如, 国家发展和改革委员会于1998年颁布法令限制投资兴建电厂, 但是许多地方政府 仍然提出了许多电厂投资建议, 虽然在出现下一轮电力短缺时证明了这些地方政 府决策的正确性,但在电力短缺出现之后,地方政府仍然不顾国家发展和改革委 员会“不得过度投资于电力行业”的法令,结果造成了实际的电力产能过剩(参 见表6-4)。
表 6-4 2000-2003 年中国的电力消费和投资增长率 装机发电能力的增长率(%) 6.88 6.00 5.34 9.77

电力消费的增长率(%) 2000年 2001年 2002年 2003年 11.36 9.03 11.60 15.40

来源:新华社.2004年中国大缺点:三分天灾,七分人祸[EB/OL]. http://news.xinhuanet.com/stock/2004-12/22/content_2366867.htm 2004-12-22. ,

中国的多级能源政策制定体制割裂了能源政策的制定流程。 国家发展和改革 委员会下属的能源局是法定的能源政策监督机构, 但由于缺乏必要的政治权力和 人员配备,该机构实际上很难维护国家的能源安全。国家发展和改革委员会下属 的部门有20多个,能源部只是其中之一,其职权和地位甚至还不如中石油、中石 化和中海油等国家石油公司。 在多级能源政策体制之下,中国能源市场的结构具有高度垄断性。以石油行 业为例,目前还只有四大石油公司拥有石油进口权,所以当石油供给不足时,只 有这四家公司可以进口石油,难以迅速调节市场供应、解决石油紧缺问题。以电 力行业为例,尽管中央政府建立了七大电力公司以分配电力投资的行政特权,但 是这些公司并不了解不同地区的特定电力需求, 因此造成了中国经常出现的周期 性电力短缺局面。 除此之外,中国还缺乏完善的能源安全维护机制。迄今为止,中国尚没有建 立完备的能源期货交易市场和战略石油储备,几乎所有的进口石油都是现货交 易。虽然尽管中石油、中石化和中海油这三大石油公司都拥有商业石油储备,但 缺少国家层面的战略石油储备意味着中国应对供应中断和油价冲击的能力很弱, 石油供应中断或油价波动都会立刻导致重大的经济损失。

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二、可持续发展风险
中国能源体系所面临的环境风险突出表现在能源消费所导致的污染排放总 量正日益超出环境的承受能力,生态环境恶化的趋势没有在根本上得到改变。具 体而言,中国城市化和机动车数量急剧增加造成的大气污染严重影响人民健康; 某些省市水资源严重短缺,居民饮用水安全问题十分突出;北方地区的土地荒漠 化和草原沙漠化面积在逐步扩大,沙尘暴等气候问题突出(参见表 6-5、6-6 和 6-7)。
表 6-5 1990-2004 年中国铁路、公路、民用航空运输周转量和汽车拥有量统计 1990 年 旅客周转量(亿人×公里数) 铁路旅客周转量(亿人×公里数) 铁路旅客周转比重(%) 公路旅客周转量(亿人×公里数) 公路旅客周转比重(%) 航空旅客周转量(亿人×公里数) 航空旅客周转比重(%) 货物周转量(亿吨×公里数) 5628 2613 46.4 2620 46.6 230 4.1 26208 2000 年 12261 4533 37 6657 54.3 971 7.9 44212 13663 30.9 6129 13.9 1608.9 365.1 2001 年 13155 4767 36.2 7207 54.8 1091 8.3 47591 14575 30.6 6330 13.3 1802 469.9 2002 年 14126 4969 35.2 7806 55.3 1269 9 50867 15516 30.5 6782 13.3 2053.2 623.8 2003 年 13811 4789 34.7 7696 55.7 1263 9.1 53859 17247 32 7099 13.2 2382.9 845.9 2004 年 16309 5712 35 8748 53.6 1782 10.9 69442 19289 27.8 7814 11.3 2820.5 1069.4

铁路货物周转量(亿吨×公里数) 16022 铁路货物周转比重(%) 公路货物周转量(亿吨×公里数) 公路货物周转比重(%) 民用汽车拥有量(万辆) 私人轿车拥有量(万辆) 来源:国家统计局。 61.1 3358 12.8 551.4 24.1

表 6-6 年份 1995 年 2000 年 2001 年 2002 年 二氧化硫 (百万吨) 23.7 19.95 19.48 19.27

1995-2004 年中国主要污染物排放量统计 烟尘 (百万吨) 17.44 11.65 10.7 10.13 工业粉尘 (百万吨) 17.31 10.92 9.91 9.41 废水 (亿立方米) 415.3 415.2 432.9 439.5 工业固体废物 (百万吨) 22.27 31.86 28.94 26.35

182

2003 年 2004 年

21.59 22.55

10.48 10.95

10.21 9.05

460 482.4

19.41 17.92

来源:国家环保总局。

表 6-7

2000 年中国使用化石燃料导致的大气污染物和 CO2 排放系数 种类 SO2 系数值及说明 0.0165 0.0156 0.0096 0.67(国家发改委能源研究所) 0.68(日本能源经济研究所) 0.69(美国能源部能源信息署) SO2 8.03 6.9 3.35

大气污染物排放系数(吨/吨标准煤)

NOX 烟尘 推荐值

CO2 排放系数(吨/吨标准煤

参考值

火力发电大气污染物排放系数(克/千瓦时)

NOX 烟尘

来源:1. 国家统计局,中国统计年鉴 2003,中国统计出版社,2003 年 9 月; 2. 中国环境规划院,中国环境科学研究院,能源与环境及公众健康研究,2003 年 9 月; 3. 中国环境科学研究院,利用排放绩效标准控制电力行业污染,2001 年; 4. 国家发展与改革委员会能源研究所,全球气候变化:中国面临的挑战、机遇及对 策,2003 年 9 月; 5. 日 本 能 源 经 济 研 究 所 , 日 本 能 源 与 经 济 统 计 手 册 , 2003 年 版 ; DOE/EIA , International Energy Outlook 2002。

随着 2020 年全面建设小康社会目标的提出,改善和保护生态环境已成为中 国国民经济建设的重要战略目标。在衡量全面建设小康社会的指标体系中,环境 保护是其中的一项重要内容。但能源发展、特别是中国煤炭使用量的不断增加, 导致了大气污染物排放量迅速上升;同时,城市机动车数量的日益增加也大大加 剧了机动车排放污染, 环境小康所要求的城市大气环境质量和污染控制目标受到 了严重威胁。根据全面建设小康社会的能源需求分析,预计到 2010 年中国煤炭 消费量将达到 16.9-19.9 亿吨, 2020 年的煤炭消费量将达到 20.5-29.0 亿吨。 而 按此发展速度,2020 年中国二氧化硫、氮氧化物和二氧化碳的排放量将分别比 2000 年的排放量上升 49%、116%和 66%220。这些污染物排放、特别是机动车尾 气的污染主要集中在城市地区,如果在能源发展的同时,由于大气环境得不到有 效治理而使城市空气质量持续下降,那么到 2010 年中国各城市遭受大气污染的
220

王金南.2020 年中国能源与环境面临的挑战与对策[N].经济参考报,2005-11-06(4). 183

人口将达到 3.4 亿,2020 年将达到 4.9 亿,分别占同期全国总人口的 24.7%和 33.3%。如不针对上述状况采取有效措施,能源消费所造成的污染物排放将持续 增加,环境小康的目标也将难以实现。 中国大部分城市和农村地区已达到或已接近污染容量的上限。 在主要污染物 中,二氧化硫的排放对中国空气质量和酸雨控制提出了环境容量方面的严重挑 战,中国大部分城市、特别是沿海地区城市目前遭受了酸雨和二氧化硫的严重污 染,已基本不具备污染物的大气环境容量,只有西部地区的中小型城市还有一定 的容纳空间。其次,中国对氮氧化物排放的环境容量也基本上处于饱和状态,如 果对能源消费和机动车尾气排放所造成的氮氧化物污染不加以严格控制, 那么未 来 20 年内氮氧化物的排放量将增加一倍,对环境容量提出更为严峻的挑战。在 温室气体排放方面,预计 2020 年中国二氧化碳排放量将达到 13-20 亿吨,人均 二氧化碳排放量达 0.9-1.3 吨,减排压力也与日俱增221。特别在 2020 年以后, 中国将直接面对限制温室气体排放的国际承诺, 这将大大提高能源部门的经济成 本,而且二氧化碳的边际限排成本也将随其排放量的增加而趋于上升。 中国能源安全体系将日益经受全球环境保护的压力, 国际温室气体限排的严 格要求也将促使中国能源部门寻找自身角色的重新定位。长期以来,中国能源部 门严重依赖于煤炭资源来满足国民经济发展的能源需求, 使中国成为世界煤污染 最为严重的国家,这不仅严重破坏了生态环境,还造成了负面的国际影响,对中 国的外交和国际经济合作产生了较大压力。根据美国能源情报署的预测,如果中 国不采取措施控制煤炭使用量, 那么到2020年中国使用煤炭所排放出的二氧化碳 将占全球二氧化碳排放量的16%(参见表6-8)。
表 6-8 煤炭消费产生的二氧化碳占全球二氧化碳排放量的比例(%) 1996 年 中国 美国 其它发达国家 东欧及前苏联地区 印度 其它发展中国家 世界 11 9 7 6 3 4 39 2020 年 16 7 4 2 3 4 36

来源:US Energy Information Administration。

在“十五”期间,中国对主要污染物排放量的控制基本实现了比“九五”时 期递减10%的总量控制目标;而在“十一五”期间,中国企业、特别是严重依赖
221

戴彦德,朱跃中,刘志平.2020 年中国能源需求情景分析[R] .北京:国家发改委能源所,2003. 184

于能源消费进行生产的企业将面临着环境保护的国内和国际双重压力, 达到污染 物排放总量控制和排放标准要求是中国能源生产和能源消费企业必须面对的重 大挑战。对于中国的能源生产和能源消费企业而言,保护环境的主要监控对象是 火力发电行业及其排放的大气污染物。 国家环境保护总局于2004年1月1日正式实 施了《火电厂大气污染物排放标准》,参照国际先进标准大幅提高了火电厂二氧 化硫的排放限值,规定新建火力发电厂必须脱硫才能达标生产,对老火电厂则给 予了一定时间的缓冲期,到期后也必须按规定进行脱硫,该国家标准同时还要求 减少火电厂的氮氧化物排放。因此,为满足外部环境保护要求和实现自身的可持 续发展,中国能源生产和能源消费企业、尤其是火电企业必须采取积极有效的措 施来减少污染物排放,改善生态环境。

三、石油能源风险
石油能源的风险度取决于一国国民经济对国外石油的依存度、 油价波动的幅 度以及应对能力, 如战略石油储备、 备用产能、 代用能源和预警机制的建立等等。 中国石油能源的风险首先来自于对国际进口石油的依赖, 无论是石油自然储量还 是国内产量都无法满足本国对石油能源的大量需求。上海社会科学院的研究表 明,中国已探明石油储量为33亿吨,约占世界石油总量的2.3%。但是中国的剩余 储量仅为23.80亿吨,储备/生产比率为14.8,即按照目前的生产和开采速度,中 国的储量仅能支持14年左右222。而且中国国内的石油生产一直无法满足石油需求 增长的速度,自1991年以来,中国的石油消费以年均5.82%的速度增长,但是国 内石油供给的年均增幅仅为1.67%(参见图6-2),这样中国就越来越依赖于进口 石油。1993年,中国成为石油净进口国,1996年成为原油净进口国,自此以后中 国的石油进口一直以年均16.8%左右的速度增长,2004年的石油进口量几乎是 1993年的8倍,中国对进口石油的依存度也从1993年的不足1%增长到了2004年的 约48%(参见表6-9)。未来15年中,预计中国经济将保持7%以上的增长速度。为 保持该经济增长速度,石油供应量每年至少应增长4%左右,因此石油能源的风险 在不断加大。

222

上海社会科学院 2004 年中国国际地位报告项目组.论中国石油安全[J].石油化工技术经济,2004,(3):

7. 185

图 6-2

中国石油生产和消费总量

来源:中国统计年报[M].北京:中国统计出版社,1990-2002.

表 6-9 年份 1993
223

1993-2004 年中国石油和石油产品的进口量(单位:万吨) 原油 1567.12 1234.59 1708.99 2261.69 3547.15 2732.26 3661.37 7026.53 6025.54 6940.77 9112.63 12272 石油产品 1729.44 1288.62 1440.31 1582.42 2379.65 2173.99 2081.72 1804.69 2144.89 2035.2 2823.98 / 进口总量 3296.56 2523.21 3149.3 3844.11 5926.8 4906.25 5743.09 8831.22 8170.43 8975.97 11936.61 / 石油进口年增长率 / -23.5% 24.8% 22.1% 54.2% -17.2% 17.1% 53.8% -7.5% 9.9% 33.0% 34.7% 16.8%

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
224

平均增长率 来源:国家统计局;国家海关总署。

223 224

苏表,田春容.1995-2003 年中国石油进出口情况分析[J].国际石油经济,1996-2004,(4-12). 我国原油贸易对世界油价影响有限 [EB/OL].http://ibdaily.mofcom.gov.cn/%60Template/NewsTemplate.asp?newsid=93589, 2005-09-01. 186

中国目前已进入重化工业时代,制造业、钢铁和汽车行业成为国民经济发展 的主导产业,中国工业在2003年对整个GDP的贡献达到了64.3%。但是中国的工业 化体现出了能源密集型和效率低下的特点。工业消耗了中国68.9%的总能源、 71.6%的石油和78%的天然气225,而整个中国的能源有效利用率仅为33.4%,比世 界平均水平低10%。2001年,中国终端能源消费者的能源消费成本为1.25万亿元 人民币,占GDP的13%,而美国仅为7%。与能源使用效率较高的国家相比,中国八 个能源密集型行业的单位产品消耗能源量平均高出47%,仅这八个行业就消耗了 年度工业能源消耗总量的73%226。因此,要达到党的十六大提出的“2020年前经 济翻两番”的目标,中国必须依赖于能源、尤其是石油消耗量极大的重化工业的 增长。此外,虽然2002年中国的交通运输行业仅消耗了15.8%的石油和2.2%的天 然气227,但是随着中国居民航空旅行和购买汽车行为的不断增加,该行业正逐渐 发展为石油消耗大户。 中国航空旅行者数量从1990年的2730万增至2002年的8370 万,同期的客车登记量也从19.8万辆增至242万辆228。2005年,中国汽车销售量 达500万辆,已成为紧随美国(1700万辆)和日本(590万辆)之后的世界第三大 汽车市场。 预计未来2-3年内, 中国有望取代日本成为第二大汽车市场, 2010-2015 年有可能取代美国成为全球最大的汽车市场229。2004年数据表明,中国车辆保有 量将从2005年的9辆/千人增加到2030年的90辆/千人。预计2004-2030年期间,公 路交通的能源需求年均增长率将达6.5%,交通行业的能源消耗总量每年将增加 4.6%230,而且目前尚未有其它能源可凭借合理的经济成本来取代石油。因此,尽 管中国电力生产能力的扩大会导致石油需求量的相应减少, 但是车辆使用的不断 增加将会抵消这一影响。 在车辆不断增加的同时,中国的城市化进程也日益提速,而这又对能源提出 了更高的需求。2003年,中国城市人口占总人口的40.5%,比2000年增加4.4%, 年均增长率为1.4%,超过了1978-2000年间的平均增长率(年均0.8%)231。按此 速度,预计2020年中国的城市化比例将达到55-60%。在中国,城市化比例每增加 1%,就意味着有1300万人口从农村流入城市。因此,大致估计出2020年前中国的 城市居民将增加2.12-2.77亿。研究数据表明,中国城市人口消耗的能源比农村 人口消耗的能源多3.5倍232。因此,满足新增城市人口的能源需求、特别是他们
225 226

中国统计年报[M].北京:中国统计出版社,1990-2002. 中国能源发展战略与政策项目小组.中国能源发展战略与政策研究报告[J].经济参考研究,2004,(83):

7.
227 228

中国统计年报[M].北京:中国统计出版社,2004. 中国:市场指标和预测[R].北京:经济学家情报数据部,2005. 229 Dream Machines.特别报告:中国汽车[J].经济学家,2005,(6):24-26. 230 International Energy Agency.Statistics on 2005 vehicle ownership[J].World Energy Outlook 2004, 2005:265. 231 国家改革和发展委员会宏观经济研究所项目小组.我国能源供求中长期发展趋势及可持续发展战略[J]. 经济参考研究,2004,(92):4. 232 中国能源发展战略与政策项目小组. 中国能源发展战略与政策研究报告[J]. 经济参考研究, 2004,(83): 187

在交通运输方面的能源需求,无疑会大大增加对石油能源的需求。 由于上述原因,中国国内的石油生产无法满足本国日益增长的能源需求,所 以对进口石油的依存度将不断提高。尽管目前各种预测数据存在差异,但都表明 未来中国的石油对外依存度发展趋势是令人担忧的。预计到2010年,中国的石油 对外依存度将上升到50%以上,2020年将上升到60%以上,2030年将上升至70%以 上(参见表6-10)233。由于石油的对外依存度不断提高,中国的石油安全问题极 其严峻:如果突然出现石油供应中断、石油短缺、油价飚升,整个国民经济将受 到重大影响。
表 6-10
234 235 236

中国国外石油依存度增加的预测 2010 2015 / 54.5% / 2020 68% 62.8% 59-62% 2025 / 68.8% / 2030 74% / /

国际能源署(2002)

55% 44.6% 46-52%

美国能源信息管理局(2003)

国家发展和改革委员会能源研究所 来源:参见注释。

到2030年,预计中国的石油进口量将达到1000万桶/天,接近目前每日进口 量的5倍237。2004年底,世界已探明的石油储量为1.18万亿桶,以目前的生产速 度来计算,还能开采41年。从石油能源的供给方面来看,中国国内石油供给相当 有限,所有石油储量仅占世界储量的3.5%,而世界石油分布又极不均衡,迫使中 国不得不依赖于少数石油生产大国。1993年以后,中东地区取代了亚太地区而成 为中国第一大石油进口地区,此后这种局面一直维持;西非则上升为中国第二大 石油进口地区,同时中国也开始从俄罗斯和南美进口石油。2003年,中东地区的 石油进口量占到了中国进口石油总量的50.9%,西非、亚太、欧洲和西半球国家 则分别占24.3%、15.2%和9.6%。其中中东和西非的石油供应量合计共占中国石油 进口总量的75%,不均衡的态势十分明显。如果对中国十个最大的石油供应国作 进一步分析,中国石油能源的进口结构不平衡将表现得更为突出。2003年,中国 十个最大的供应国提供的石油占当年中国进口石油总量的80%以上,而这十个国 家中有四个位于中东地区——沙特、伊朗、阿曼和也门的石油供应量分别占中国 石油进口总量的16.7%、13.6%、10.2%和7.7%238。因此,尽管国外的石油供应能
5. 中国能源发展战略与政策项目小组.中国能源发展战略与政策研究报告[J].经济参考研究,2004,(83): 12. 234 International Energy Agency.World Energy Outlook 2004,2004,117. 235 United States Energy Information Administration.International Energy Outlook 2003,2003, 184. 236 王庆仪.中国与世界能源数据[J].煤炭经济研究,2004,(2):76. 237 International Energy Agency. World Energy Outlook 2004,2004,266. 238 田春容.2003 年中国石油进出口贸易状况分析[J].国际石油经济,2004,(12):11. 188
233

够满足中国国内的石油需求,但中国对少数国家的石油进口依赖非常大,所以中 国的石油供给和石油进口结构都存在着相当大的风险。 石油进口结构的风险主要 是指其进口来源较为单一,这就严重限制了中国从国外获得石油供给的能力;更 重要的是,进口结构不平衡表明中国明显缺乏应对石油供给突然中断、尤其是少 数石油出口国供给突然中断的能力。 根据上述分析,假设中国的主要石油供应国因战争、种族冲突、社会动荡、 石油开采和生产设施遭受恐怖袭击等原因而出现供应不稳定, 或者中国与其主要 石油供应国之间关系恶化而导致这些国家拒绝、或大大减少了向中国出口石油, 那么中国的石油进口将受到严重威胁。 虽然中国目前与几乎所有的主要石油出口 国都维持了良好的国家关系,但中东和西非地区经常发生冲突和战争,因此中国 石油供给的稳定性也受到了很大威胁。从历史上看,种族冲突和边境领土纠纷是 导致上述地区不稳定的主要根源, 如1980-1988年的两伊战争和1990年8月伊拉克 入侵科威特。此外,外部入侵也会威胁到该地区的石油供应,如1991年的海湾战 争和2003年的伊拉克战争。西非石油出口地区也是如此,中国在西非三个最大的 石油供应国——苏丹、安哥拉和刚果都受到了内部冲突的侵扰,因此中国的石油 供给面临着相当大的风险。 从运输方面来看,中国的石油能源供给也存在着较大的风险。表6-11说明, 2002年中国共进口原油6941万吨,但其中只有7%(主要是从俄罗斯和哈萨克斯坦 进口的石油)通过铁路运输进入中国,绝大多数(93%)通过油轮海运进口。但 在这93%的海运进口石油中,仅10%由中国油轮承担运输,其余90%均由外籍油轮 承运。经过简单计算,可发现2002年由外籍油轮承运、通过海运进入中国的石油 占到了当年中国石油进口总量的83.7%。运输方面的受制于人,使得中国石油进 口遭到了种种威胁,并加剧了石油能源的风险。
表 6-11 2002 年中国进口石油的运输方式 进口数量(万吨) 2002年油轮运输的进口原油 国内油轮运输 外籍油轮运输 2002年铁路运输的进口原油 2002年原油进口总量 6450 680-700 5750-5770 491 6941 所占比率(%) 93 10 90 7 100

来源:秦笑.中国能源安全战略中的能源运输问题[J].中国能源,2004,(26):5.

如果对中国从主要产油地区运输石油的方式作进一步分析, 就可发现石油进 口的运输安全问题同样十分突出(参见表6-12)。2002年,中国从中东地区进口 石油总量的96.22%由外籍油轮承运,只有3.78%由国内油轮运输;所有从西非地
189

区进口的石油均由外籍油轮运输, 表明中国对从上述两个地区进口石油的运输控 制力很弱。

表 6-12

2002 年中国从不同地区进口石油的运输方式 进口数量(万吨) 所占比率(%) 49.55 3.78 96.22 22.76 0 100 15.11 52.43 47.57

从中东进口 国内油轮 外籍油轮 从西非进口 国内油轮 外籍油轮 从东南亚进口 国内油轮 外籍油轮 来源:国家统计局。

3439 130 3309 1580 0 1580 1049 550 499

表6-13说明,所有通过海运方式运输的进口石油,除从委内瑞拉进口以外, 都必须经过马六甲海峡。从委内瑞拉进口的石油是跨越太平洋运往中国,但是这 部分石油只占中国进口石油总量的0.5%239;而中国绝大部分(大致为80-85%)的 进口石油均要通过马六甲海峡运输240。
表 6-13 中国石油进口的主要交通运输路线 铁路运输 俄罗斯 哈萨克斯坦 中东 西非 东南亚 委内瑞拉 贝加尔斯克-满洲里 哈萨克斯坦-阿拉山口 海洋运输 波斯湾-霍尔木兹海峡-马六甲海峡-台湾海峡-中国 北非-地中海-直布罗陀海峡-好望角-马六甲海峡-台湾海峡-中国 马六甲海峡-台湾海峡-中国 巴拿马运河-太平洋

来源:秦笑.中国能源安全战略中的能源运输问题[J].中国能源,2004,(26):5.

目前全球经由马六甲海峡运输的石油和天然气分别达到1100万桶/天和400 亿立方米,而且处于上升势头。到2030年,预计经由马六甲海峡运输原油和液化

239 240

田春容.2003 年中国石油进出口贸易状况分析[J].国际石油经济,2004,(12):11. 刘莉莉.中国石油发展战略研究[J].石油大学学报社会科学版,2004,(20):3. 190

天然气的油轮将比目前数量增加一倍241。但这条航线的最窄处——新加坡海峡的 菲律宾航道——宽度仅有1.5海哩,因而非常容易发生碰撞和搁浅事故。一旦发 生这些灾难事故, 就有可能导致海峡关闭, 造成中国石油进口中断乃至完全停止。 此外, 马六甲海峡还经常发生海盗袭击和恐怖袭击。 国际海事局的数据显示, 1999 年该海域仅发生两起海盗袭击事件,但是2000年海盗袭击事件猛涨至75起,达到 顶峰,此后两年虽逐渐下降,但2003-2004年又有增加的趋势,分别达28起和37 起。频繁的海盗袭击使马六甲海峡成为世界上最危险的海域之一。除此之外,恐 怖袭击也日益引起关注。每年经过马六甲海峡的船只有6万3千余艘,年增长5% 以上242。国际海事局海盗报告中心已发出警告:装载燃料经过该海峡的货船可能 会遭到劫持,类似于美国“911”恐怖袭击的事件也有可能发生。 在石油供给的风险方面,另一个需要考虑的因素是中国进口石油的购买能 力,即石油价格是否符合中国的购买力、而且不会给中国经济增长带来过重的负 担。随着石油进口量的不断增加,油价波动对中国经济发展的影响也随之放大, 有可能构成对中国能源安全的严重威胁。中国已成为石油净进口国,中国用于石 油进口的资金已从1993年的23亿美元增加到2003年的198亿美元,年增长率超过 38%。而且1993年石油进口额仅占进口预算总额的2.23%;但到2003年,中国石油 进口额已占到进口预算总额的4.8%,几乎是1993年的2倍多。在过去十年间,中 国的石油进口以每年17.6%的速度增长,结果是中国经济遭受高油价威胁的风险 日益增大(参见图6-3)。

241 242

International Energy Agency. World Energy Outlook 2004,2004,119. Tim Johnson.Shipping Industry’s Response is All at Sea Malacca Strait[N].Financial Times, 2005-06-25(4). 191

原油累计进口额及占比 600.0 500.0 400.0 300.0 200.0 100.0 0.0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 8.0 7.0 6.0 5.0 4.0 3.0 2.0 1.0 0.0

原油进口额(单位:亿美元)

占当年全国进口总额的比例(%)

图 6-3 原油累计进口额及占比 来源:中国海关总署发布的各年度统计年报

研究表明,石油价格每上升10美元/桶,中国的经济增长就将下滑1个百分点
243

;而且高油价还将引致通货膨胀——石油价格每上升10美元/桶,中国的居民

消费价格指数(CPI)就将增加0.4%244,进而会威胁到国家的经济和政治稳定。 因此,石油购买力也会引起安全问题,因为油价过高会破坏中国经济的可持续快 速增长,而这对中国经济、社会和政治的稳定是至关重要的。 中国能源安全的购买能力是与上述因素紧密相连的。首先,石油的供应能力 及其程度在很大程度上决定了市场的石油供给,因此确定了石油的购买能力。其 次,产油国石油供给的可靠性和石油运输的可靠性都影响到石油的购买能力。所 有增加石油供给不确定性或破坏石油供给可靠性的因素——如飓风、 罢工、 内乱、 战争货恐怖袭击等——都会推动油价上涨,对中国石油的购买能力产生负面影 响。同样地,中国的石油运输路线,特别是马六甲海峡如果遭到破坏,也会推高 进口石油的运输成本。如果在马六甲海峡遭遇海盗袭击,中国的石油公司将被迫 支付赎金,这就无端地增加了石油进口的运输成本。根据《金融时报》的统计数

243

陈云.特别报道:对伊战争,中国经济损失有多大? [EB/OL].http://past.people.com.cn/GB/jinji/31/179/20030225/930064.html,2002-02-25. 244 中国石油新闻在线.中国战略石油储备终将起航 [EB/OL].http://www.oilnews.com.cn/gb/mis/2005-07-19/content_624339.htm,2005-07-19. 192

据,2004年马六甲海峡海盗袭击每次勒赎所支付的赎金额平均达到了5万美元245。 更为严重的是,如果遭到大规模袭击,马六甲海峡可能会被迫关闭。如果从波斯 湾的石油输出国出发绕过马六甲海峡航行,则船只的航行距离将增加994英里, 这会对目前紧张的石油装货容量施加压力,使全球海运费率急剧上升。加之该地 区的战争或恐怖袭击使油轮和运输货物的保险费率不断上升, 船东每年支付的保 费将增加约5000万美元246。石油运输成本的增加会直接推高油价,因此中国的石 油安全将面临更大的风险。

四、电力能源风险
自2002年末以来,中断或限制电力能源的供应已成为中国的普遍现象。事实 上,中国的电力短缺问题非常严重,过去三年里全国平均有三分之二的省份和直 辖市实行电力定量配给制(参见图6-4)。而且电力供应的差距呈现出不断扩大 的趋势,2003年的差距是前几年的两倍还多,2004年逐步趋于稳定,预计到2006 年之后才会实现供求平衡(参见表6-14)。

受电力短缺影响的省份和直辖市数量 30 26 25 21 20 15 10 5 0 2002年 2003年 2004年 2005年上半年 19 21

图6-4

受电力短缺影响的省份和直辖市数量

245

Stephen Fidler,Arlen Harris.Pirates Hold Malacca Strait Hostage to A Fortune[N].Financial Times,2005-06-23(20). 246 John Burton.Anger at Malacca Strait Risk Label[N].Financial Times,2005-08-05(7). 193

表 6-14

2002 年以来中国的电力短缺 电力短缺(百万千瓦小时)

2002年 2003年 2004年 2005年 2006年

20.35 44.85 30 15-20 0

来源:新华社.2004年中国大缺点:三分天灾,七分人祸
[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/stock/2004-12/22/content_2366867.htm, 2004-12-22.

2004-2005年出现的电力短缺对中国的国民经济和日常生活有很大影响。尤 其是在中国的东南沿海经济发达地区, 有数以千计的工厂和企业在电力供应高峰 期间被迫停工。2004年上半年,浙江省50%以上私营企业的电力供应中断时间为 每月平均11.32天,经济损失惨重。根据官方统计数据,每千瓦小时的电力能源 可在浙江省产生22.44元人民币的产值。照此标准,2004年浙江全省的电力缺口 超过了75亿千瓦小时,造成的经济损失高达100亿元人民币。从全国范围来看, 平均每千瓦小时电力能源供应短缺所造成的经济损失为6元人民币;根据中国电 力监督管理委员会的统计,2004年中国电力供应短缺达600亿千瓦小时。将此两 者数据联系起来,2004年由此产生的经济损失为3600亿人民币247。2000-2005年 的五年中,中国因电力能源短缺而造成的经济损失预计超过1万亿元人民币248, 相当于中国2001年GDP的10%。 电力能源的短缺还使中国其他能源供给的瓶颈问题更加突出。中国80%以上 的电力由煤生产,75%的发电厂是靠煤运作,电力短缺立即导致煤炭需求的大涨。 中国约3/4的能源需求集中在中、东部地区,但是煤炭资源却分散于西部和北部 地区。因此,煤炭需求的突然增加对铁路系统产生了重大的运输压力,全国40% 以上的货运能力专门用于煤炭运输249。铁道部的数据显示,煤炭运输对铁路车皮 的日均需求约为3万个250,而目前每天只能提供1万个车皮,因此2004年全国的煤 炭供应存在1亿吨左右的缺口,当年煤炭价格因此上涨了80%。另一方面,许多地 方政府和企业纷纷采购小型柴油机和燃气发电机来生产电力, 维持经济和生产发 展,而这进一步提高了石油和煤气需求,带动这些燃料价格上扬。结果电力短缺
247

Matt Pottinger.China Sweats out Power Shortages[N].Wall Street Journal Eastern Edition, 2005-08-19(A11). 248 新华社.2004 年中国大缺点:三分天灾,七分人祸 [EB/OL].http://news.xinhuanet.com/stock/2004-12/22/content_2366867.htm,2004-12-22. 249 王庆仪.中国与世界能源数据[J].煤炭经济研究,2004,(2):74. 250 张旭东,谭浩,丁席国.中国能源安全危机:煤电运能否支撑 8%的 GDP 增速 [EB/OL].http://www.oilnews.com.cn/gb/misc/2005-03/15/content_607966.htm,2005-03-15. 194

不仅造成煤炭、石油和煤气短缺,而且削弱了交通运输系统,由此形成整体能源 危机。因此,电力短缺的规模及其对经济造成的后续影响使之成为中国能源体系 不安全的重要因素之一。

第三节

中国提高能源安全性的对策分析

一、中国对能源安全问题的认识
能源对中国始终具有战略意义。1980年邓小平就认识到“能源是首要的经济 问题”。2002年,中国共产党第十六次全国代表大会指出能源应是中国经济和社 会发展的战略重点。 石油资源和谷物和水资源并称影响中国经济和社会持续发展 的主要战略资源。但是关注能源安全也是近期,而且很大程度上主要是石油安全 问题。 政府研究表明, 从长期和全球的角度来看, 能源问题就是石油问题。 在2003 年11月召开的中央经济工作会议上,胡锦涛同志强调了石油安全问题,把石油和 金融确立为两个国家经济安全问题251。 在能源领域,中国也意识到了从国外获取石油资源并不安全。半数进口石油 来自中东,从中亚进口石油所占比例日益增长,这一趋势还将延续到今后一段时 间。预计到2020年,中东地区的石油供应量仍将占到中国进口总量的一半,从中 亚进口的石油将占到五分之一(参见表6-15)。这两个主要的石油供应国都受制 于美国领导的西方资本,中国很难再达成新的石油供应交易252。刘莉莉(2004) 认为,西方跨国石油公司控制了世界上80%以上的高质量石油储备、30%以上的世 界石油工业总产值、石油技术服务50%的市场份额、65%的全球石油贸易和投资和 80%以上的尖端石油技术253。因此,中国认为自己在获取世界石油储备方面处于 非常不利的地位。
表 6-15 中国石油进口多样化的预测 2003年 中东 非洲 亚太 俄罗斯和中亚 50.9% 24.3% 15.2% 7.3% 2020年 45-50% 25% 5% 20-25%

来源:上海社会科学院2004年中国国际地位报告项目组.论中国能源安全[J].石油化工技

251

人民日报网络版.重庆力争中缅石油管道入渝 [EB/OL].http://finance.people.com.cn/GB/1038/3277783.html,2005-07-19. 252 吴强.能源外交:21 世纪中国的外交新课题[J].国际政治研究,2001,(1):15. 253 刘莉莉.中国石油发展战略研究[J].石油大学学报社会科学版,2004,(20):3. 195

术经济,2004,(3):7.

中国93%的进口石油通过海洋运输,其中又有90%由外籍油轮运输,80%以上 的油轮经由马六甲海峡, 如何维持石油运输的可靠性是中国石油安全面临的一大 严重挑战。刘新华(2002)和秦艺(2002)指出,目前中国并不具备足够的海军 实力来保护进口能源经由的海运航线,因此对中东和非洲进口能源、尤其是马六 甲海峡过于依赖,中国石油进口的脆弱性显而易见254。而且美国及其同盟国的海 军在海运航线上巡逻,其意图可疑。舒贤林(2004)和燕高成(2004)认为美国 受到中国崛起的威胁,把中国看成竞争对手,试图通过石油供给这种便利的工具 来遏制中国255。所以许多中国人在考虑石油安全问题的时候,怀疑美国会在台湾 海峡爆发战争或中美两国发生的时候切断中国的石油供给。 他们认为美国在这些 地区建立军事基地会对中国造成威胁。近年来美国沿着日本群岛、台湾海峡和菲 律宾群岛构建“太平洋岛屿链”来包围中国;美国还在马六甲海峡修建军事港, 也许是为了控制中国的主要石油运输。2003年11月的中央经济工作会议上,胡锦 涛表示了对关系到中国石油安全的马六甲海峡的高度关注。

二、中国提高能源体系安全性的对策
为确保能源安全, 中国政府已经采取了多项对策来应对能源体系所面临的风 险。以往中国政府为解决能源体系不安全性某一方面的问题,一般都分开制定和 执行能源领域的政策措施,但在国家能源安全日益受到威胁的条件下,中国政府 已着手制定全面系统的中长期全国性能源安全应对战略。

1.能源体制风险的对策
如前文所述,中国能源政策的制定体制存在多头领导、缺乏协调和分工模糊 等问题,所以需要明确能源政策的制定者和执行者。另外,中国能源政策制定的 随意性很大,缺乏长期战略的统筹安排。2005年5月,国务院发布第14号文件, 宣布成立国家能源领导小组,由国务院总理温家宝亲自领导,另有黄菊和曾培炎 两名副总理协助工作。这是自1993年能源部解散以来,中央政府首次建立如此高 级别的机构来负责总体能源政策。 但能源领域的日常事务主要由随后设立的国务 院能源办公室来处理,国务院能源办公室是国家能源领导小组的代理机构,支持 国家能源领导小组的工作并执行其决定。

254 255

刘新华,秦艺.中国的石油进口及其战略选择[J].现代国际关系,2002,(12):27. 舒贤林,燕高成.石油:中国能源安全的核心与国际战略[J].石油化工技术经济,2004,(20):3. 196

中央政府除对国家能源政策制定体制进行重组以外,还着手改革能源行业。 为打破行业垄断、提高国有石油公司保障国家能源安全的能力,中央政府开始在 石油行业引入竞争,原先各石油公司之间的市场界限日益模糊。作为传统石油贸 易企业的中化集团于2001年获准向国外投资并购, 2004年11月该公司宣布收购仁 川炼油公司,踏出了迈向冶炼行业的第一步。2004年7月,传统的陆上石油巨头 中石油经国土资源部批准,得以开采和生产南海石油。作为下游企业的中石化也 于2000年获准开采和生产南海石油,并进军东海石油开采和生产业务。中石油和 中石化开始涉足中海油所主导的液化天然气业务。而中海油面对同行业的竞争, 也于2003年5月取得了石油进口权,从而结束了石油国际贸易权由中石油、中石 化和中化集团三家垄断的局面。 2004年6月中海油又投资170多亿人民币在广东南 部建立了中国最大的石油冶炼厂, 还与内蒙古地方政府签订接管天业化工集团的 协议,开始涉足中石油所控制的鄂尔多斯盆地长庆油田,从而进入了石油能源领 域的下游行业。 此外,中国还开始开放国内能源市场,履行WTO成员国的应尽义务,同时也 在能源市场中引入更多的参与者,从而使更多的石油公司来保障国家石油安全。 这一开放政策主要体现在以下三个方面:首先,放宽了非国有石油企业的石油和 石油产品进口配额。2002年,中国首次向非国有石油企业发放了进口配额,迄今 这些企业所获得的原油和石油产品进口配额一直以15%左右的速度在增长。 其次, 为履行WTO承诺,中央政府开放了石油产品零售市场,允许国外石油公司在中国 建立加油站。目前Royal Dutch/Shell集团、BP、Exxon-Mobil分别准备在中国华 南地区建设500、1000、1100座加油站。第三,中央政府还决定向私营石油企业 开放石油和天然气行业的上游业务。2005年2月,中国发布了“国务院鼓励、支 持和引导私有和其他非公有经济行业发展的意见”,自1949年以来首次提出促进 私有企业发展, 标志着政府开始调整 “内资不得投资、 而外资可以投资” 的局面。 更重要的是,私营石油企业被授予了石油勘探、生产和开采权,国内首家独立的 石油企业——长城联合石油公司也于2005年6月正式成立,目前在国内已有30多 家私营石油企业相继诞生。

2.可持续发展风险的对策
无论是可再生能源开发目标,还是能源效率项目,都是要提供更多电力,节 约能源,提高中国环境的安全性。世界银行资助的中国可再生能源规模扩大项目 在过去三年中减少的碳、悬浮颗粒、二氧化硫和氮氧化物排放分别为8亿吨、8 亿多吨、3000多万吨和600多万吨。中国最近启动的能源效率项目也有望减少碳

197

排放物达1200万吨256。 考虑到中国经济增长对资源消耗和环境污染的巨大影响, 中央政府2003年开 始实施科学发展的概念,寻求经济、社会和环境的协调发展。国家环保总局和国 家统计局为响应这一主题,共同制定了绿色GDP的标准和指标,即在各级政府计 算经济增长时,将环境危害和资源消费成本从传统的GDP中扣除。“绿色GDP”按 三个步骤实施。第一步是计算经济活动中消耗的自然资源的数量,第二步是计算 经济部门导致的环境损失数量,最后一步是计算自然资源和环境损失的价值。官 方报告指出,确立在3-6年内计算全国绿色GDP的框架257。已选择10个省和直辖市 进行试点,开始考虑把环境成本从当地的GDP中扣除。 同时中央和地方政府都扩大了环保投资。以具体城市为例,1992-2000年间, 上海共投资500亿元人民币来保护环境,占该市GDP的2.8% 258 ;北京计划在 2003-2007年期间支出927亿元人民币来防止和处理环境污染259;为实现“国家环 保第10个五年计划”所确定的目标,中央政府共拨款7000亿元,占2001-2005年 GDP的1.3%,占全社会固定投资总额的3.6%260。

3.石油能源风险的对策
为了降低石油能源存在的风险, 中国政府采取了一系列措施来处理三个石油 领域最主要的问题:无法获取石油、石油进口的不可靠性、购买能力受到限制。 中国已把石油能源的风险列为能源安全形势中的最大漏洞, 所以政府最为关注石 油安全方面的政策。 在供给方面,中国采取了多种政策来增加国内和国外石油的供给。目前中国 三分之二的油田分布在东部,但大多都具有水油比高(88%)、产储比高(75%) 和开采速度快的特点261,大量连续开采所导致的结果是产量逐年下降。中国最大 的油田大庆油田就是典型的代表。大庆油田连续27年每年产出5000万吨石油,但 2003年已无法保持这一记录。1997年以后,大庆油田的年产量以平均2.6%的速度 不断下滑,尽管其供应量还占到中国石油总供给量的1/3,但预计到2010年其产 量会迅速下跌到2000万吨/年。为弥补大庆油田石油产量的差额,目前中国正重
256

新华社.中国发布 8000 万能源效率计划 [EB/OL].http://news.xinhuanet.com/english/2005-06/08/content_3058080.htm,2005-06-08. 257 中国互联网信息中心. 提高“绿色 GDP”意识 [EB/OL].http://www.china.org.cn/english/environment/119572.htm,2005-08-30. 258 人民日报网络版.上海增加环保投资 [EB/OL].http://english.people.com.cn/english/200007/28/print20000728_46700.html, 2000-07-28. 259 中国互联网信息中心. 北京污染控制支出加大 [EB/OL].http://www.china.org.cn/english/envrionment/56355.htm,2003-02-21. 260 人民日报网络版. 中国投资 7000 亿改善乡村环境 [EB/OL].http://english.people.com.cn/200201/31/print20020131_89701.html,2002-01-31.

198

点勘探和开采新疆塔里木盆地和沿海大陆架的石油和天然气资源。数据表明,新 疆塔里木盆地、 准噶尔和吐鲁番-哈密盆地的石油和天然气储量分别达到209亿吨 和10万亿立方米,占中国石油和天然气总储量的30%和34%262。目前新疆是中国第 三大产油区,其产量达全国总产量的12.7%。新疆地方政府为提升其战略重要性, 正努力促进石油生产,预计到2010年新疆的石油产量将达到5000万吨/年;再加 上中亚地区的进口石油, 新疆将取代大庆而成为中国最重要的能源基地。 同样地, 沿海大陆架的石油生产也将使中国减少对国外石油的依赖。 该地区的石油产量以 平均每年15.3%的速度在不断增长,2004年达到2840万吨,占国内石油总供给的 16.2%。最近沿海大陆架的石油生产扩大只是中国开采和生产该地区石油新举措 的第一步,数据显示该地区可生产240亿吨石油和14万亿立方米天然气263。为更 好协调能源开发, 2003年5月中国政府首次发布了 “国家海洋经济发展计划概要” , 同时还宣布免征近海石油开采和生产所用设备或技术的进口关税。2005年1-3季 度,天津港近海石油生产设备进口额就达到2.5亿美元,同比增长76.8%。随着沿 海大陆架石油产量的增加、大量资本流入该行业,沿海大陆架石油产量有望在 2010年前达到6700万吨,将成为中国最大的产油区。 中国政府除开采和生产石油外,还鼓励使用其他替代性能源。在中国的能源 开发战略中,天然气被放到与石油相等的地位之上。中国修建的东西朝向天然气 管道长达4000千米,可向东部沿海及分布在东部沿海的液化天然气终端运送120 亿立方米天然气。位于广东省的终端从2005年开始每年将从澳大利亚接收300万 吨液化天然气,合同期为25年;福建省的天然气终端将从2007年开始,每年从印 尼接收260万吨液化天然气,合同时间也是25年。另外,江苏、浙江、辽宁、河 北、山东和上海都在考虑建造液化天然气终端。 中国在研究提供传统石油替代品的新技术上进展迅速,尤其是在液化煤、氢 和燃料电池的研究方面处于世界领先地位。2004年8月,申华集团开始在内蒙古 利用壳牌许可授权技术建造世界上首家商业用途的直接煤炭液化项目, 该项目总 投资达33亿美元,计划于2007年投入运营,每年可将500万吨煤炭转化成100万吨 石油制品。如果所有液化煤的潜在产能都能实现,那么到2013年中国10%的进口 石油将由液化煤石油来代替264。中国已经把氢的合理使用列入能源发展战略,并 增加了氢电池动力汽车研究的投资。为协调进行研究,上海和北京分别承担了开 发氢动力轿车和汽车的开发任务,已研制出第二代汽车。中国的燃料电池技术也 已进入世界先进国家行列, 中期目标是在2008年北京奥运会和2010年上海世博会
261 262

刘莉莉.中国石油发展战略研究[J].石油大学学报社会科学版,2004,(20):2. 人民日报网络版.新疆计划建成中国最大产油区 [EB/OL].http://english.people.com.cn/200506/14/eng20050614_190148.html,2005-06-14. 263 国家海洋管理局.全国海洋经济发展规划纲要[R/OL].http://www.soa.gov.cn/hyjj/index.html, 2005-08-30. 264 人民日报网络版.中国首项液化煤项目将减轻进口负担

199

期间使用氢动力汽车。如果氢和燃料电池能取代石油在交通行业使用,那么中国 这一世界上最大的汽车市场将不会再面临日益加重的石油压力。 除了供给方面的措施以外, 中国还采取了需求方面的措施来解决石油不安全 的供应能力问题。 中国政府抑制石油消费的一大措施就是对国内外汽车制造商制 定较高的燃料效率标准,迫使其生产油耗较低的汽车,并引进混合发动机和其他 最新技术。根据国家规定,中国于2005年7月进入燃料效率标准的第一阶段,在 中国使用的客车必须达到目前中国造客车的燃料消耗水平;2008年1月将进入第 二阶段,交通工具的燃料消耗和第一阶段水平相比必须减少10%。据预测,如按 上述时间进度执行该标准,到2008年中国将会减少18%的石油消耗265。另一个尚 在考虑的需求政策就是燃油税。目前中国政府还没有推行此项政策,但中国东南 沿海地区的燃料短缺再次引发了关于燃油税的争议, 应当说燃油税的征收已经为 期不远了。 中国主要依赖国家和国有石油公司的力量提高石油来源和运输的可靠性, 从 而保障石油进口的可靠性。中国政府把石油视为稀缺的战略商品,石油市场受到 国际垄断资本的操纵, 所以与能源产地保持特殊的关系可保障国家可靠地获取进 口石油。按照这一理念,中国政府一直积极奉行“能源外交”,与产油国或石油 出口地区建立了一系列特殊联系。能源外交的形式之一就是建立“战略合作伙伴 关系”。如表6-16所示,中国已与包括沙特、俄罗斯、哈萨克斯坦、委内瑞拉、 印尼、尼日利亚等主要石油出口国建立了战略合作伙伴关系。其次,可以签署自 由贸易协定。比如,中国与东南亚联盟国家签署了自由贸易协定,目前正在与澳 大利亚、缅甸和海湾合作国家组织协商签署自由贸易协定。其三,可采取提供经 济援助的形式,如免除债务。如2000-2002年间,中国免除了非洲国家价值12.6 亿美元的债务;2003年又取消了非洲国家欠中国的7.5亿美元债务266。最后,可 帮助在能源富裕国家建造基础设施,如帮助尼日利亚修建铁路,在加蓬建立港口 设施,在伊朗建立地铁系统,向安哥拉的贫民窟提供电力。正是通过这些外交举 措,中国才确保获得石油资产、与产油国达成大笔能源交易,以满足国家石油需 求。
表 6-16 中国的能源战略合作伙伴关系 国家 俄罗斯 沙特 具体关系 面向21世纪的战略合作伙伴关系 战略石油伙伴关系 建立时间 1996年 1999年

[EB/OL].http://english.people.com.cn/200501/24/print20050124_171675.html,2005-01-24. 新华社.燃料限制标准落地,欲改城市游戏规则 [EB/OL].http://news.xinhuanet.com/auto/2004-10/24/content_2132253.htm,2004-10-2004. 266 商务部.2000-2002 年中国免除非洲债务统计 [EB/OL].http://caitec.mofcom.gov.cn/aarticle/a/200408/20040800263641.html,2004-08-14.
265

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委内瑞拉 ASEAN 阿根廷 巴西 尼日利亚 印尼 哈萨克斯坦 加拿大

新世纪两国共同进步的战略伙伴关系 和平与繁荣战略伙伴关系 战略伙伴关系 战略伙伴关系 战略伙伴关系 战略伙伴关系 战略能源伙伴关系 战略伙伴关系

2001年 2003年 2004年1月 2004年1月 2005年4月 2005年4月 2005年8月 2005年9月

来源:根据商务部和国家发改委信息综合整理。

20世纪90年代以来,中国一直鼓励国内企业“走出去”和对国外投资。十五 大后,该战略更加明显,并于2000年成为官方战略,中国的四大石油企业(即中 石油、中石化、中海油和中化集团)贯彻执行该战略,积极投资海外,努力实现 跨国石油企业的梦想,在某种程度上确保了中国在某一产油地的石油进口。 除了确保石油供给的安全性,中国政府还努力确保石油运输的安全性。中国 目前93%的进口石油通过海运,80%的进口石油经由马六甲海峡,但是中国认为迄 今为止尚无力改变这两种情况,因此只能与波斯湾-马六甲海峡沿途巡逻和马六 甲海峡周边国家保持良好的国家关系。 中国目前与美国和东盟国家维持着较好的 关系以保证进口石油运输的安全, 但担心的是一旦中美两国在台湾问题上产生分 歧,美国很可能切断中国经由马六甲海峡运输的进口石油。为了降低对马六甲海 峡的依赖程度,中国一直在修建数条石油管道。但是涉及到对周围环境可能造成 危害及中日俄多边关系的博弈, 所以从俄罗斯修建的通过中国的石油管道还存在 诸多不确定性。除了已确定的两条石油管道外,中国还考虑开凿从泰国经由印度 洋到中国的克拉运河,这将把太平洋和印度洋之间的距离至少缩短700英里,节 省2-5天石油运输时间,因此可以降低30万美元的运输成本。但修建运河时间需 要10-15年的时间和至少200亿美元的巨额投资,建设的难度相当大。在铺建管道 的同时,中国政府还努力扩建国内的原油船队来运输进口石油,并出动海军保护 油轮运输的安全。 中国政府计划投资100亿美元, 让本国的原油船队负责运输5000 万吨进口原油,即中国石油年度总进口数量的一半。随着进口的增长,到2010 年本国船队的运输量将增加到7500万吨,2020年将增至1.3亿吨。 在购买能力方面,由于油价波动剧烈,石油进口量不断攀升,中央政府为增 强抵御石油市场波动的能力, 于2003年设立了隶属国家发展和改革委员会的战略 石油储备办公室,开始筹建中国的战略石油储备体系。首批有浙江镇海和岱山、 山东黄岛和辽宁大连等四地被选定为战略石油储备基地, 四地的计划石油储量总 和为5000万吨。该项目第一阶段目前正在进行之中,预计将于2008年前完成,届 时四地所提供的国家战略石油储备量将达到中国10天的原油进口量, 再加上中石
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油、中石化和中海油这三大石油公司所拥有的21天商业石油储备,2008年中国的 战略石油总储备将超过30天的进口量。除此之外,政府还积极建立提高进口石油 购买能力的市场机制,最大程度掌握中国市场油价的决定力量。目前中国86%的 石油进口实行现货交易,没有建立自己的期货市场,就不能针对市场油价波动保 值,更不用说利用世界第二大石油消费国这一买方垄断优势来左右油价。而且, 中国是亚洲最大的燃油消费国,每年的燃料消费量占世界总量的8%,其中进口占 消费量的一半,但是燃油产品价格却主要是在新加坡市场上确定的。结果中国石 油进口商就沦为新加坡或其他国际市场油价波动的牺牲品。 国内石油公司承受着 压力,希望针对市场波动进行保值,运用消费大国的市场力量来确定油价,为此 中央政府决定再次开放石油期货市场。 但是与之前上海和北京期货交易所可交易 原油、 汽油、 柴油和燃油等所有产品不同, 此次只可在上海期货交易所交易燃油。 该限制表明政府态度谨慎,说明燃油是目前中国受政府管制最少的石油产品,并 为诸如汽油、柴油和原油等其他石油产品期货市场的开放奠定了基础。政府的长 期目标是建立与世界市场接轨的石油期货市场, 这样这一世界第二大石油消费国 和亚洲最大燃油消费国不仅能对油价保值,还能发挥其对市场油价的控制能力, 从而改变石油不安全的局面。

4.电力能源风险的对策
为缓解电力短缺等风险,中国政府从供给和需求两方面着手制定应对措施。 在供给方面, 中国政府大幅提高装机发电能力, 2004年增加了5000万千瓦发电量, 2005-2007年期间则每年增加了7000万千瓦发电量267。另外,政府大力鼓励使用 可再生能源。中国可再生能源储量丰富(参见表6-17),但多年以来的规章制度 和财政支持缺位限制了可再生能源在中国能源消费总量中所占比率的增长。目 前,可再生能源只占到中国能源消费总量的3%。但是电力短缺表明可再生能源的 使用潜力很大。因此,全国人大于2005年2月通过了《可再生能源法》,确立了 关于中国可再生能源开发、提供研发资金鼓励和财政支持、建造和使用可再生能 源设施的规章制度。同时,中国政府还起草了可再生能源的长期开发战略,该战 略指出到2010年,可再生能源消费占中国能源消费总量的10%,到2020、2030和 2100年分别达到18%、30%和50%268。为实现这些长期目标,政府还引进外资。2005 年6月,世界银行执行董事会批准向中国可再生能源规模扩大项目提供8700万美 元贷款,外加全球环境基金向该项目提供4022万美元赠款,该项目旨在帮助中国

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新华社.中国将建首家近海风电厂 [EB/OL].http://news.xinhuanet.com/english/2005-08/13/content_3347591.htm,2005-08-13. 268 张政民.中国可再生能源发展战略与政策[J].经济参考研究,2004,(84):26-32. 202

以经济高效的方式大规模扩大可再生电力供应269。
表 6-17 中国可再生能源的储量 能源 水电 陆地风电 海洋风电 海洋能源 太阳能 可再生能源的储量 3.78亿千瓦 2.50亿千瓦 7.50亿千瓦 2.00亿千瓦 1700亿吨标准煤

来源:龚菊平.可再生能源:中国未来发展的引擎[J/OL].http://www.chinainfo.gov.cn/ data/200505/1_20050510_109991.html,2005-05-10.

中国政府还采取了扩大核电生产的供给战略。中国目前有9家核电厂,还有2 家在建中,装机发电能力总计达到701万千瓦。官方数据显示,中国的核电占装 机发电能力总量的1.7%,去年生产438亿千瓦小时电力,占电力总产量的2.29%。 为扩大核电产能,中国计划投资4000亿人民币,在未来15年内再生产30多个核反 应堆,目标是到2020年核电装机产能总量达到400亿瓦特,占电力总产出的比例 翻番,达到4%270。 在需求方面, 中国政府通过行政和市场激励两种手段鼓励节约能源。 《节 中国 约能源法》自1998年1月开始生效,但是并没有起到促进能源节约的作用。只是 由于最近能源短缺,节约能源才又被提上日程,并引起地方和中央领导的关注。 2004年,国家发展和改革委员会起草了《中国中长期节能计划》,自2004-2020 年生效。按照该节能计划,2006年以后所有建筑物都必须使用比目前每平方米节 能50%的新技术和新方法。中国的目标是到2010年实现每生产10000人均GDP消耗 2.25吨标准煤,比2002年水平节省0.43吨,到2020年则实现每生产10000人均GDP 消耗1.54吨标准煤。 为实现节能计划设定的目标, 中国政府还寻求国际援助。 2005 年6月,中国政府发起了总投入达8000万美元、由联合国参与的促进有效使用能 源的项目。该项目最先关注的是工业和建筑行业,目标是在项目第一阶段的3年 里,减少近1900万吨煤当量能源消耗,住宅和服务行业的电子产品(从电冰箱到 空调)采用能源效率标准和标志271。 除采取行政手段外, 政府还运用市场机制鼓励电力行业投资, 促进能源节约、 压制能源密集型行业的过度投资。两年来,中国政府两度提高电价,2004年6月,
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世界银行.中国:世界银行帮助扩大可再生电力使用[EB/OL].http://web.worldbank.org/WBSITE /COUNTRIES/EGTOPENV, 00.html,2005-08-20. 270 人民日报网络版.中国加速核电建设 [EB/OL].http://english.people.com.cn/200409/02/print20040902_155614.html,2005-07-19. 271 新华社.中国发布 8000 万能源效率计划 [EB/OL].http://news.xinhuanet.com/english/2005-06/08/content_3058080.htm,2005-06-08. 203

华南、华东、华中和华北的电力价格平均上涨0.022元/千瓦小时,上海、北京、 天津、河北、江西和重庆在电力消耗高峰阶段执行更高电价,江苏、湖南和河南 的电力供应商和分销商也都协调电力消耗高峰和低谷阶段的价格。 为避免能源密 集型行业的盲目扩张,政府还决定对六大原材料行业(铝、铁合金、碳化钙、苛 性钠、水泥和钢铁行业)执行差异电价。对违反国家行业政策要求的企业,每千 瓦小时电力多支出0.02-0.05元人民币。2005年5月,在面临巨大电力短缺时,政 府再次把工业和商业用户的电价提高了0.3分/千瓦小时。

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