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农产品质量安全问题分析及对策思考


研究与探讨

农产品质量安全问题分析及对策思考
耿 瑜 熊明民
平 均 发 生 病 虫 害 1.80 亿 ~1.87 亿 hm2 次 , 施 用 农 药 进 行 防 治的面积为 1.53 亿 hm2 次左右, 挽回粮食损失 200 亿 ~300 亿 kg。 农 药 使 用 过 程 中 除 了 10%~20% 会 附 着 于 农 作 物 根、

茎、 叶、 果表面外, 80% 以 上 散 落 在 地 表 稀 薄 空 气 中 , 经风吹雨淋的作用转移到土壤和水源中去, 随着用药量的 不断增加, 就会产生食品农药残毒和环境污染。 以石油制品为主要原料的化肥和农药的大量使用, 也 使得化学农业成为全球气候变化的推手之一。 农业用地释 放出大量的温室气体, 超过全球人为温室气体排放总量的 随着我国社会经济的快速发展, 农产品质量安全问题 从 20 世纪 80 年代后期开始显 现 并 渐 趋 严 重 。 进 入 21 世 纪 后 , 我 国 相 继 出 现 重 大 农 产 品 质 量 安 全 事 故 , 特 别 是 2008 年 发 生 的 奶 粉 内 添 加 “三 聚 氰 胺 ” 的 事 件 , 因 其 波 及 范 围 之广、 受害对象之众、 国内外影响之深, 酿成了重大社会 问题, 严重地影响了我国农产品在国际贸易中的形象。 切 实保障农产品质量安全和食品安全已成为当前我国经济社 会发展进程中面临的一项巨大挑战。 本文初步探讨了我国 农产品质量安全面临的系列问题, 并提出了对策建议。

30% , 相当于 150 亿 t 的 CO2。 石油农业给人类发展和农 产

一 、 问题分析
(一) 客观原因 “石油农业” 是导致 农 产 品 出 现 质 量 安 全 问 题 的 “石 油 农 业 ” 是 以 美 国 为 代 表 的 高 投 入 、 高 产

品质量安全带来日益严峻的挑战。 (二) 农产品的特殊性是 导 致 农 产 品 出 现 质 量 安 全 问 题 的重要因素 农产品和工业产品相 比 有 其 内 在 的 一 些 特 点 ,

即它对自然的依赖性, 产品易腐蚀、 非标准化, 生产周期 性和分散性等。 农产品质量安全特性不同于其他产品质量 特 性 , 农 产 品 安 全 要 素 的 品 质 特 性 既 是 经 验 品 (如 产 品 的 鲜嫩程度、 香味、 口感、 味道等), 又 是 信 用 品 (如 产 品 中 是否含有抗生素、 激素、 农药残留 等 ), 农 产 品 市 场 买 卖 双 方一样面临着对安全农产品信息了解的不完全性
[2]

出的农业现代化模式。 这一模式以大量地使用以石油产品 为动力的农业机械, 大量使用以石油制品为原料的化肥、 农药等农用化学品为特点。 20 世纪 60 年代末的世界粮食首 脑会议确立了这一模式是农业现代化的必由之路, 并把它 作为此后几十年改变全球粮食供应紧张、 消灭饥饿的主要 措施。 这一努力的积极成果是大大提高了农产品的产量, 世界养活了比原来预期多 10 亿以 上 的 人 口 , 但 同 时 也 带 来 了巨大的负面影响。 在农业生产过程中, 过量地施用化肥和农药, 使得全 球化肥和农药污染越来越严重。 我国是化肥使用大国, 化 肥 施 用 总 量 居 世 界 第 一 位 , 但 化 肥 利 用 率 平 均 却 只 有 30%

。 通常

产品生产者、 加工者、 销售者比消费者对产品的安全性了 解更多, 但很多情况下农产品生产者、 加工者和销售者也 缺乏对产品质量和安全的相关信息。 农产品的信用品特征 决定了当农产品质量涉及到化学毒素残留或微生物时, 因 消费者无法判断, 使生产者很难建立质量声誉。 在市场经济条件下, 由于农产品的内在特殊性与农产 品的信用特征以及农产品质量安全的公共物品属性和信息 不对称等, 导致了市场严重失灵。 农产品本身的上述内在 特殊性导致农产品的质量安全已越来越不符合完全竞争市 场的假设条件, 农产品的质量安全信息在生产者与消费者 之 间 存 在 着 严 重 的 不 对 称 性 , 甚 至 导 致 了 “柠 檬 市 场 ” 的 出现
[3]

~35% 。 1978 年 , 我 国 农 作 物 面 积 是 15 010.5 万 hm2, 化
肥施用量为 884 万 t; 2006 年 , 农 作 物 播 种 面 积 为 15 241.5 万 hm , 比 1978 年 只 增 加 1 . 5 % , 化 肥 施 用 总 量 却 达
2

到 了 4 411.6 万 t, 增加了 399%, 增加幅度非常惊人。 每年有

1 000 万 t 以 上 的 肥 分 流 入 水 体 , 其 中 氮 肥 损 失 率 最 高 。 这
不仅造成了巨大的经济损失, 而且对 环 境 产 生 了 严 重 污 染 , 对水体、 土壤、 大气、 生物及人体健康造成了严重危害。 据 有 关 部 门 调 查 , 在 我 国 532 条 河 流 中 , 82% 受 到 比 较 严 重的氮污染
[1]



(三) 分散经营是导致农 产 品 出 现 质 量 安 全 问 题 的 另 一 诱因 众所周知, 农业标准化是保障农产品质量安全的基



础, 只有确定科学的符合国际惯例 的 各 类 、 各 级 农 业 标 准 , 检测、 评估和监督农产品质量才有依据。 但是, 标准的制 定、 修订和实施, 需要有相应健全的执行组织作为保障,

据不完全统计, 目前世 界 上 常 用 的 农 药 已 达 500 多 种 , 农药年产量达到 300 多万 t。 作为世 界 农 业 大 国 , 我 国 每 年

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研究与探讨
以确保统一和协调的实现
[4]

。 越是先进、 精细和系统化的

部 地 区 省 会 城 市 郊 区 ;(4 ) 西 部 地 区 省 会 城 市 郊 区 ;(5 ) 广 大内陆地区农村。 针对不同区域确定不同的农业生产基地 布局和农产品市场准入政策
[5]

农业标准的制定与实施, 就越需要有 严 密 的 组 织 作 为 背 景 , 将农业标准用于对农产品进行质量安全管理, 必须要有相 应组织制度作出保障。 目前, 我国大量存在的分散的农业 生产经营模式, 组织化程度低, 很难进行统一和协调, 也 很难动员所有成员共同遵守农业标准作出的规定。 我 国 拥 有 2.5 亿 农 户 和 50 万 个 农 产 品 加 工 企 业 , 又 具 有层次繁多、 比较复杂的农产品市场。 我国的农产品市场 主要是由大型农产品批发市场、 城市超级市场、 农产品专 卖市场和农村集贸市场等多层次组成; 而初级农产品的供 应链条首先是千家万户的分散农户, 大量的农副产品手工 业加工者, 再者是村镇农副产品加工企业和规模较大的一 些农业产业化企业乃至于一些大型龙头企业; 在流通领域 里又存在着大量的农副产品收购商贩, 较大型的农副产品 采购商和批发商等。 这些来自于不同 地 区 、 拥 有 不 同 种 类 、 不同数量农副产品的市场主体或农产品供应者很难整齐划 一 地 在 同 一 个 游 戏 规 则—— 业 标 准 下 发 生 市 场 行 为 。 相 —农 反, 大量上述市场主体都可能在利润最大化的目标下, 尽 最大可能地降低成本、 规避监管。

。 针对不同区域进入农产品

市场的不同生产经营主体, 各级政府农业管理部门应该在 农业标准制定与宣贯和农产品质量检测检验以及相应科学 技术推广与人员教育培训等方面实行有差别的政策, 设计 有效的奖惩措施, 提高我国农业的核心竞争力, 有力地促 进传统农业向现代农业转变。 (二) 加强农业标准化示 范 区 建 设 , 提 高 我 国 农 业 的 标 准化水平 建立并集成转化涵盖示范产品产前、 产中、 产

后各环节的标准技术体系, 推广示范获得认证的无公害农 产品、 绿色食品、 有机农产品, 按照标准规范农药、 化肥 等农业投入品合理使用技术, 建立可追溯的农产品生产档 案记录。 通过实施标准化生产示范, 全面提高农产品质量 安全水平, 逐步实现生产过程规范化、 质量控制制度化、 生产经营产业化、 产品流通品牌化, 最终达到农业可持续 发展, 实现农产品安全优质生产。 (三 ) 改 革 地 方 政 府 监 管 农 产 品 质 量 安 全 的 体 制 和 机 制 (1 ) 立法理顺农产品质量安全监管 体 制 , 明 确 监 管 主

体的职责和权利。 (2 ) 整合区域监管, 发挥监管合力。 在监

二 、 对策建议
提高农产品质量和确保食品安全, 是经济发展、 社会 进步、 人民生活不断改善的必然要求, 也是作为世界贸易 大国对于国际市场的信用前提。 我国历来高度重视产品质 量 和 食 品 安 全 , 目 前 已 颁 布 34 部 相 关 法 律 法 规 、 2 万 多 个 国家标准, 涉及农业的国家和行业标准 3 480 余项、 地方标 准 8 000 余项; 监管制度覆盖生产、 流通、 消费、 进出口等 各个环节, 农业、 卫生、 工商、 质检等专业化的监管机构 和队伍不断健全, 法律法规体系、 质量标准体系、 检验检 测体系和监管体系日趋完善, 符合国际通行做法的出口产 品质量监管和控制体系初步形成, 政 府 监 管 农 产 品 (食 品 ) 质量安全已取得较大成效。 但是, 要从根本上做到切实保 障我国农产品和食品的质量安全, 尚需在如下几方面做出 进一步的努力。 (一) 加快传统农业改造, 大 力 提 高 我 国 农 业 产 业 化 水 平 只有加快传统农业改造, 扩大适度规模经营, 逐步地

管资源一定的状态下, 整合城乡监管, 可以实现有限资源 最大化利用; 通过发展农村社会中间组织, 在农村形成介 于国家和市场之间的辅助管理主体, 可以在深层次上整合 城乡监管。 (3 ) 协调部门监管, 降低监管成本。 农产品 “从 田间到餐桌” 的全程管理包括多个阶段, 相关法律规定不 同阶段由不同政府部门监管, 各部门应在法定范围内行使 职权, 同时也需要政府监管的跨部门、 跨区域合作, 防止 地方保护行为发生, 最大程度地降低监管消耗。 (四 ) 充 分 发 挥 社 会 中 间 组 织 的 行 业 自 律 作 用 保障

公共安全是政府的基本职责, 这就决定了政府应主导农产 品安全监管, 但也要充分发挥社会中间组织的作用。 社会 中间组织是实行自愿和自治式运作, 独立于政府和私人主 体之外的组织机构, 具有辅助政府管理的作用, 它在农产 品安全监管中发挥协管功能, 可以为政府监管提供服务, 有助于干预市场主体的违法行为、 协调市场主体的利益冲 突、 规范行业行为等。 应积极扶持和发展农村专业技术协 会、 行业协会等社会中间组织, 进一步提高农产品生产规 模化、 组织化和标准化程度, 把对农产品质量安全监控的 责任落实到农村经济合作组织之中, 带动分散的农业生产 者参与农产品质量安全控制工程。 帮助农民专业合作社解 决生产经营、 市场营销及技术信息服务中的突出困难, 引 导农民专业合作社健全民主管理制 度 , 完 善 盈 余 分 配 机 制 , 提高经营管理水平, 推进标准化生产、 专业化服务、 产业 化经营, 不断增强农民专业合作社服务功能和自我发展能 力, 提高农产品质量安全水平和农户成员收入水平。

通过从农村转移出大量的剩余劳动力, 进入非农业和大中 小城市就业, 使得千家万户分散经营的格局逐步由有一定 规模和水平的现代经营农户、 公司化农业企业所代替, 我 国的农业生产才能真正实现标准化、 规模化和现代化。 现 阶段, 根据当前我国的经济社会发展实际水平, 将我国农 业生产和农产品消费区域划为 5 大区域模块: (1 ) 北京、 天 津、 上海、 广州、 深圳等特大城市郊区; (2 ) 长三角、 珠三 角地区的城市和其他沿海发达地区省会城市的郊区; (3 ) 中

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欧盟农药残留监控体系概况及启示
汤晓艳 郭林宇 王 敏 钱永忠 毛雪飞
农产品中农药残留问题是食品安全的重要问 题, 受到各国政府和大众的普遍关注。 各国政府为 了控制农产品中农药的残留量, 都制定了一系列的 农药残留限量标准, 并实施农药残留监控计划。 欧 盟作为一体化程度最高的区域政治、 经济集团组 织, 农产品生产涉及地域广、 生产情况复杂, 自实 施严格的农药残留限量标准和严密的监控计划以 来, 农药残留状况日益好转, 农产品质量大幅度提 升, 现已成为对农药残留要求最严格的地区之一。 中国是世界上最大的发展中国家, 同欧盟相似, 中 国农业生产涉及地域广阔、 情况复杂, 因此, 了解 欧盟的农药残留监控体系的运行模式, 对我国农药 残留监控体系的完善具有非常重要的意义。 品中农药残留量与欧盟最大残留限量符合性进行定 期 检 查 。 86/363/EEC 号 指 令 规 定 了 动 物 源 性 食 品 农药残留监控要求。 欧盟协调监控计划中每年的取 样计划都在相应的法律文件中进行了详细规定, 如

2005 年 的 协 调 监 控 计 划 取 样 计 划 在 2005/178/EC
中作了详细规定, 委员会建议每个成员国都参与欧 盟 特 定 的 协 调 监 控 计 划 。 欧 委 会 指 令 2002/63/EC 制定了欧盟动植物源产品内部和外表农药残留官方 控 制 采 样 方 法 , 该 指 令 替 代 了 指 令 79/700/EEC 。

2005 年的农药残留检测按 委 员 会 指 令 89/397/EEC 《食品官方控制》 和 93/99/EC 《关于食品官方控制
的补充措施》 的规定进行。 理事会 指 令

86/362/EEC 第 7 款 和 理 事 会 指 令 90/642/EEC 第 4
款要求成员国向委员会报告国家监控计划和欧盟协 调监控计划的 农 药 残 留 监 测 结 果 。 SANCO/10216/

一、 欧盟农药残留监控的法律 基础及监控机构
(一) 法律 基 础 欧 盟 指 令 76/895/EEC 、 86/

2006 文件规定了欧盟计 划 报 告 的 通 用 模 版 。 委 员
会每年对这些信息进行一次汇编和比较。 委员会条 例 ( EC ) No645/2000 对 指 令 86/362/EEC 和

362/EEC 和 90/642/ EEC 规定了植物源性产品内部 和 外 表 的 农 药 最 大 残 留 限 量 , 86/362/EEC 和 90/642/EEC 号 指 令 中 明 确 要 求 各 成 员 国 对 本 国 食

90/642/EEC 的监测规定给出了详细的应用规则。
(二) 监控机构 欧盟的农兽药残留监控的主 管部门是欧盟委员会下设的健康和消费者保护总司

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(五) 加强农产品质量安全的公众监督作用 保证农产品 质 量 安 全 需 要 政 府 监 管 、 行 业 (企 业 ) 自 律 、 社 会 公 众 监 督等主体环节。 我国在公众监管方面, 仍然是一个相当薄 弱的环节。 只有公众监管真正到位, 才能弥补政府监管可 能出现的不作为和企业自律可能出现的不可靠性。 当务之 急是建立一整套科学的农产品安全标准, 普及农产品安全 知识, 建立第三方检测机构, 引入公众全面参与监督的监 管模式。 国家还需要制定配套的奖惩法律, 对违法违规企 业进行严厉制裁, 对公民监管有功者给予相应奖励。 只有 建立公民参与监督与公民利益的关联性, 公民监督才可能 被真正动员起来, 并长久持续下去。 (作 者 单 位 : 中 国 农 业 科学院科技管理局 北京 参考文献 [1 ] 刘志扬 . 应 对 食 品 安 全 危 机—— 国 农 产 品 质 量 安 全 目 —中 标与制度研究 . 青岛: 青岛出版社, 2005. [2] 杨 虹 . 市 场 对 农 产 品 质 量 安 全 的 逆 向 选 择 及 其 对 策 . 苏 南科技开发, 2007 (5 ): 67-68. [3 ] 吴修立, 李树超, 杨信廷 . 从 市 场 失 灵 角 度 看 农 产 品 质 量 安 全 问 题 . 全 国 商 情 : 经 济 理 论 研 究 , 2007 ( 7 ) :

115-116 , 128.
[4 ] 陈俊钦 . 我国农业标准落后原 因 与 对 策 . 农 业 质 量 标 准 ,

2006 (1 ): 13-15.
[5 ] 耿瑜, 熊明民 . 对我国农 业 标 准 化 和 农 产 品 质 量 安 全 工 作的思考 . 农业质量标准, 2007 (增刊): 66-68.

100081 )

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