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我国殡葬政策执行中存在的问题及对策探析


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我国殡葬政策执行中存在的问题及对策探析
宋悦华刘秀伟
摘要殡葬管理政策自实施以来,在政策执行上取得了一定的成效,但也产生了不少问题,如土葬和厚葬之风依然盛行, 殡葬业暴ff'lJE象严重、殡葬管理和监督缺失等。在对这些问题进行梳理的基础上,提出了改

进土葬,推行殡葬方式的多样

化、加强殡葬管理和监督、积极培育绿色殡葬文化等解决对策。
关键词殡葬方式殡葬政策殡葬管理 作者简介:宋悦华,硕士,大连理工大学人文社会科学学部公共管理与法学学院副教授,管理科学与工程专业博士在读,研 究方向:政策科学理论与方法;i0秀伟,大连理工大学人文社会科学学部2009级行政管理专业硕士生,研究方向:非政府组
织管理。

中图分类号:D63

文献标识码;A

文章编号:1009—0592(2011)02?183?02 象,丧葬消费行为的理性意识欠缺。据媒体报道,某县一位死者 的丧事仅花圈就花了4000多元;在坟墓建造上也不惜血本,如温 州市某一市民特意花巨资,来修建一座豪华的“冥乐园”。此外, 封建迷信现象大有抬头之势,我国有些地区在举行丧葬礼仪时, 不仅为死者做冰箱、电脑,甚至还为其举办结婚仪式。 (三)殡葬业暴利现象严重,殡葬服务参差不齐 近年来,公益性的殡葬业所产生的暴利现象引起了人们的广 泛争议。据报道,南京殡仪馆一个骨灰盒最高可卖到7.8万元, 高于出厂价几十倍;而且,墓地的价格远远高于房价,在北京一块 0.8平方米的青石材质地的墓地要价7万元:据南昌市殡葬管理 处的审计报告显示,2003年该处80多名职工创收超过2000万 元,除工资外发放各种奖金福利470多万元,人均约5.6万元。此 外,在殡葬服务方面,捆绑式和强制消费的现象时有发生,即所谓 的殡葬“一条龙”服务;个别地方还出现了专为有钱人和官员提供 的“豪华炉”、“干部炉”等高级服务,人为地制造了遗体火化的区 别待遇,加剧了殡葬服务的不合理状况。 (四)殡葬政策配套措施不完善,相关法律制度不健全 殡葬政策推行时,政府主抓的是遗体火化率,很少涉及骨灰 安葬和其它相关的问题,如农村普遍缺少骨灰存放的公益性安置 场所。另外,我国还没有一部完整的与殡葬政策有关的法律,许 多因殡葬引起的问题如滥建公墓、殡葬腐败等要么无法可依,要 么约束力不强,难以起到制约的作用。如,在殡葬管理上,一些地 方将其作为政府创收的手段:据报道,四J1l南充嘉陵区某乡私下 规定,只要村民交4000元保证金,就可以让死者土葬。还有一些 地方或对其放任自流,或强制执行,严重损害了群众的合法权益。 通过对我国殡葬问题的梳理,可以发现我国殡葬管理政策的 实施远未达到政策制定时的预期效果。这项政策的初衷是好的, 但在政策设计和执行中出现了偏差,从而引起了诸多亟待解决的
问题。

作为国家实施可持续发展战略的一项重要举措,我国自1956 年就确立了以“推行火葬、改革土葬”为目标的殡葬管理政策,并 于1997年颁布了《殡葬管理条例》,在坚持原有目标的基础上,提 出了“积极地、有步骤地实施火葬,改革土葬,节约殡葬用地,革除 丧葬陋习,提倡文明节俭办丧事”的方针。近年来,我国殡葬管理 工作取得了一些成效,但也存在不少问题,尤其是近段时间,有关 “殡葬业成为十大暴利行业之一”的话题引起了社会和民众的广 泛关注,因此有必要对其进行分析,以期引导我国殡葬事业的健 康发展。 一、殡葬政策执行的现状分析 我国政府推行殡葬管理政策的目标主要有三个方面:一是节 约土地,解决“死人与活人争土地”的问题;二是节约费用,减轻民 众办丧事的负担:三是简化形式,革除丧葬陋习。通过殡葬政策 的实施与推广,我国殡葬事业取得了长足进步,火葬率大幅提升, 一些大中城市火化率保持在80%-.-90%,节约了土地资源:同时, 一些地区还积极推行生态葬法,不仅维持了生态平衡j丧葬陋习 也得到一定程度地改善。但也应注意到,与殡葬事业取得的进步 相比,我国殡葬管理中存在的问题更加突出,具体表现在以下几 个方面: (一)土葬尤其是‘:二次装棺”现象普遍存在 我国殡葬推行的主要形式是火葬,但据统计,近年来我国年 均死亡近850万人,而每年进行传统土葬的遗体约有425万具左 右,土葬率约达50%Z高4’。在农村,一些村民采取偷偷埋葬、不 留痕迹的方式来让逝者入土为安。此外,针对政府制定的火葬政 策,出现了“二次入棺”的对策,即先进行火化再将骨灰装棺进行 土葬。这一“骨灰入棺”形式与直接土葬没有多大的区别,不仅与 政策目的、政策精神相背离,其丧葬成本也增加了不少。有学者 对温州文成县进行调查后发现,殡葬管理政策推行后,农民的丧 葬费用不仅没有减少,反而增加了500-10000元左右画。 (二)厚葬之风盛行,封建迷信现象死灰复燃 我国大部分地区普遍存在着丧事大操大办、铺张浪费的现

二、我国殡葬事业发展的对策探讨 殡葬管理政策推行已经多年,之所以问题颇多,是因为其受
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制于内外多种主客观因素的影响。如,在政策方面,缺乏与现行 殡葬政策相配套的措施:在政策执行主体方面,有关部门和执行 人员受利益的驱使,采取“上有政策、下有对策”的方式来执行殡 葬政策:在执行环境方面,传统的丧葬风俗和奢办的风气也进一 步阻碍了政策执行目标的实现。通过对其原因的简要分析,笔者 认为可以从以下几个方面来解决我国殡葬政策执行中产生的问
题:

法现象,有关部门应依法追究行为者的责任。再次,理顺殡葬管 理体制,加强对殡葬服务的监管。近年来,墓地的价格在“热炒” 中急速上涨、居高不下,也因此引发了墓地建设的泛滥,虽然在殡 葬管理条例中有对私建墓地的处罚,但并没有明确是哪个部门的 权限,在管理上存在着混乱的现象;因此,要大力推动殡葬业政事 分开、官办分开,明确殡葬业的管理主体,解决多头管理的问题。 (二)加强对政策执行主体的培训和管理,落实依法行政理念

(一)深化殡葬政策改革,健全和完善相关的政策措施 1.政府部门应当在坚持政策目标的前提下,积极推行殡葬方 式的多样化 有关部门认为火葬与节约土地和科学文明相关,但在实践 中,火葬并不~定是最好的殡葬方式,它同样存在着多种弊端:火 葬不仅消耗大量的能源、燃料,将尸体燃烧后变成CO:和SO:等 有害气体,同时还产生很多烟尘,造成大气污染等”。;另外,建火 化场和墓地需要大量土地,一些地方出于自身利益考虑,不惜劈 山毁林、蚕食旅游景点甚至在自然保护区建设高档墓地,这不仅 扭曲了殡葬政策的本意,还严重破坏了生态平衡。而土葬只要进 行局部创新,就能成为生态环保型的殡葬方式,如树葬、草坪葬; 此外,还可以进行海葬、遗体深埋等。尸体处理作为人的一项基 本权利,理应受到尊重:因此应在政策目标的基础上,由死者或丧 家决定丧葬方式,这样才能保障民众的利益,体现我国政府坚持 “以人为本”的服务理念。 2.推行殡葬管理政策,应避免采取“一刀切”策略,不同地区 应区别对待 我国在保护少数民族丧葬风俗的同时,也应重视广大汉族群 众的丧葬习俗。汉民族自古以来就有“死后留全”和“入土为安” 的文化传统,我们不能简单地认为土葬只是一种丧葬方式,而忽 视了其深厚的文化内涵。西方社会普遍认为,丧葬文化的本质是 生存文化,一个民族的丧葬文化可以全面地体现出该民族的生命 哲学。因此,要想顺利地落实殡葬政策,我们应该充分考虑国情 民俗,在理解、尊重和包容传统葬俗的基础上渐进地引导和推行, 而不是不加区别地强制执行。对于城市来说,人口稠密、用地紧 张,进行火葬,是不得已而为之:而对于广大农村来说,土葬是既 古老又较为科学的方式,因此在农村应积极推行“深埋地下不留 坟头”的新土葬形式。 3.要进一步完善相关的配套措施和制度建设 首先,政府应积极引入市场竞争机制,通过竞争来打破价格 垄断,让民众不再沮丧地发出“活得起,死不起”的感叹:此外,政

基层工作者作为政府部门的“形象代言人”,其言行举止虽是 个人的,但直接影响了群众对政府的看法。如,有些地方干部带 头大办丧事,建豪华墓地,对政策的执行产生了恶劣的影响;所 以,政府应对其加强培训和不定期的考核,及时纠正观念或行为 上的错误,以树立良好的政府形象。另外,政策执行人员应转变 工作方式,依法行政。执法工作者的工作职责在上岗前已经明 确,不能随意地不作为或越权违法。在农村地区,执法者应结合 殡葬政策特点和农民法制意识淡薄的情况,对其应以教育为主、 处罚为辅,倡导人性化执法“、,这样才能避免农民的不满和抵制, 实现引导农民文明节俭办丧的政策初衷。

(三)积极提倡‘谭养薄葬”的殡葬理念,培育绿色殡葬文化
首先,政府应通过多种媒介树立尊老敬老的社会风尚,让人 们发自内心地敬重和孝顺老人,使民众懂得“厚养”才是表达孝心 和体现孝行的最佳方式;同时,钊‘对我国日益突出的老龄化问题, 政府可以通过建立资助基金、养老院和完善社会养老机制等措施 来帮助老人安度晚年,真正实现“老有所养”的民生目标。其次, 应逐步转变人们奢办攀比的观念,倡导节俭办丧的理念,因为这 不仅是政策目标之一,也是其他目标实现的前提条件。最后,要 培育“尊重生命、提倡生态、传扬文化”的绿色殡葬文化观,大力宣 传绿色的殡葬方式,如自然生态葬,即将死者遗体用可降解的环 保棺材装殓后深埋地下,地面不留坟墓,以树代碑的殡葬形式,这 种方式既简约、又环保,是对传统土葬的扬弃和创新:另外,还有 诸如为死者建立网上纪念碑、网上扫墓等也是值得提倡和发扬的 丧葬纪念形式。 简言之,要想解决殡葬政策执行中出现的问题,需要多方面 措施和对策的有机衔接和配合。我国殡葬管理政策推行的主要 目的是让人们改变落后的、浪费的、不符合社会发展及有违科学 的丧葬方式,所以政府在制定和实施这项政策时,应以此目标为 导向全面综合考虑多方面因素,这样才能最大程度地避免政策出 现偏差,顺利地完成政策推行的目标。
注释:

府可以通过完善定价机制来满足民众基本的丧葬需求,确保低价 位的丧葬用品供给,目前我国一些省市如浙江、河南等已在推行 政府买单的火化服务。其次,要进一步完善相关法规,使其对殡 葬业的管理和监督有法可依:钊‘对当前存在的随意执法、暴力执

廷)#F俊英.农村殡葬政芊的法社会学思考.学习论坛.2009(3).
②陈华文.殡葬改革‘-i农民利益.广两民族人学学报(讲学"会科学版).2006(6).

④王国进,窦德才.火葬未必是最f}?的殡葬墩Ii:l】.社会.1997(12). ④王茜.试论农村殡葬改革的缺陷’j完善.企业家人地}、卜f J|1(理沦版).2000(2)

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我国殡葬政策执行中存在的问题及对策探析
作者: 作者单位: 刊名: 英文刊名: 年,卷(期): 宋悦华, 刘秀伟 大连理工大学人文社会科学学部公共管理与法学学院 法制与社会 LEGN SYSTEM AND SOCIETY 2011(4)

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