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社会权利的司法救济探讨与研究


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社会权利的司法救济

提要:传统人权观念认为社会权利不属于普遍性的个人权利,在救济方式上不赋予该权利体系以司法 适用性。目前,人们逐渐认识到作为整体的人的各种权利具有相互关联性,自由权与社会权不是孤立的两 类存在,无法脱离其中的一类权利来抽象地保护另一类权利,于是,一些国家和地区在可能的范围

内发展 了社会权的司法救济,包括集体申诉制度、对公民和政治权利的社会性解释、通过肯定性救济手段给予社 会权利以事实上的司法保护与公益诉讼等形式。通过这些方式,社会权利一定程度上获得了司法救济。

引言

早期对社会权利的认识直接导致了该权利司法上的无助,即对社会权利无法获得司法上的帮助,不具 有司法适用性(justiciable)。人们认为,社会权利的实现需依赖一国的经济发展水平和财政政策,社会 立法的制定与否属于立法机关的立法裁量范围。于是,很多国家不将社会权利视为宪法权利,不认为是宪 法施加于政府的强制性义务。相应地,在社会权利救济的方式上,人们一直认为这是一种“非司法上的权 利”,是一种非诉权利,拒绝对社会权利采取诉讼方式予以救济。因此,与自由权相比,尽管国际人权文 件、区域性人权文件及一些国家和地区,包括福利国家和社会主义国家都不同程度地承认社会权利的权利 属性, 但在救济和实现途径方面,社会权利和自由权还是不能同日而语。对于侵犯自由权的法律和政府 行为,法治国家可直接诉诸司法审查,将这些侵犯公民权利的立法或者政府行为认为定为违宪,从而确立 自由权的法律保障。社会权利的司法救济却一直落后于自由权,表现出这一权利与文件和宪法规定之间的 距离及实证化方式的不彻底性。但是,随着社会的发展和观念转变,人们越来越认识到,两类权利不是孤

立存在,人们无法脱离其中的一类权利来抽象地保护另一类权利,作为整体的人的各种权利具有相互关联 性,以致于其中一类权利的实现程度会不可避免地影响另一类权利的实现,于是,谋求社会权利的实现, 使其从一种非司法上的权利步入司法上的权利就成为必然的选择,这也就引发了不同国家和地区实现社会 权利司法救济的尝试。我国全国人大常委会已于 2001 年 2 月 28 日批准了《经济、社会、文化权利国际公 约》,因此,认真研究其他国家和地区社会权利的司法救济技术,是一种借他山之石,探讨我国如何落实 该公约,以期更为彻底地实现社会权利的真诚希冀。

一、集体申诉制度实现社会权利的司法救济

集体申诉制度是《欧洲社会宪章》修正案规定的一种就该宪章规定的某些权利进行申诉以谋求司法救 济的制度。由于西欧各国传统观念认为社会权利是一种不同于自由权的权利体系,其实现不具有司法适用 性,不能通过司法强制进行有效救济,因此,虽然继 1950 年的《欧洲人权公约》之后,1961 年欧洲各国 签署和批准了《欧洲社会宪章》这一旨在保障经济、社会和文化权利的区域新人权文件,但在救济方式上, 社会权利并没有取得实质性突破。《欧洲社会宪章》规定各缔约国将《宪章》中的 19 条权利作为使用一 切方法加以追求的目标,因此《宪章》依然仅仅是加于各成员国的政策或者纲领性的指导原则。但是,在 《欧洲社会宪章》这一保护社会权利领域最基本的、最重要的参考文献之后,它又段加入了新的修正案, 1996 年修正案建立了集体申诉制度。集体申诉制度与典型的司法救济不同,其前提是它不承认个人拥有某 一具有社会性质的权利,也即在实际上不承认社会权利的权利属性。这与西欧传统社会所持的观念一脉相 承。传统观念认为,社会权利不是针对所有人的普遍性权利;社会权利直接涉及的仅是特定的人们,它更 多的是一种利益,一种政府作为施主可以随意施舍或者撤消的赏金、福利、特权或者一种好处,而非人人 生而有之的个体性的权利。正因为其观念前提是拒绝承认社会权利属性,因此,它不赋予个人向司法机关 起诉进行救济的资格,所提起的是“申诉”而不是一般司法救济意义上的“诉讼”。集体申诉制度只对极 有限的一小部分“原告”开放, 只有某一集体才可以向欧洲人权法院提起申诉, 在任何时候都不涉及个人。 尽管对于《欧洲社会宪章》中包括的权利目前还没有个人起诉的可能性,但与传统观念所认为的社会权利 完全不具有司法适用性相比,集体申诉制度依然不失为一种正在接近司法救济的进步。

二、对公民和政治权利的社会性解释延伸司法保护的范围

对社会权利而言,申诉制度距离真正意义上的司法救济尚有一段路程,但欧洲人权法院并没有就此止 步,它采取另一种方式实现对社会权利的司法救济,这就是对《欧洲人权公约》进行社会性的扩大解释。 通过这一方式,欧洲人权法院将有些社会权利纳入到司法保护机制中去。《欧洲人权公约》对所保护的社 会性权利的延伸解释的倾向首次出现在 1979 年 9 月关于 Airey 判例中。在该案的判决中,法院认为,原 告提出了要求司法公正的请求,但却遭到了建立在财产之上的歧视性待遇。Airey 夫人既没有享受到有效 诉讼的权利,也没有得到对其私人或家庭生活的尊重。法院解释说:“法院并没有注意到经济、社会权利 的发展很大程度上依赖于成员国的状况,特别是它的财政状况。但另一方面,《公约》必须按照今天的现 实生活来解释……,在《公约》的使用范围内,它主要陈述的是公民和政治权利:这些权利中有许多都有 经济或社会性的延伸。和欧洲人权委员会一样,法院不认为仅仅是因为有侵入到经济、社会权利领域的危 险就必须排斥相关的解释:《公约》的保护范围与经济、社会权利领域并非绝不相干。”因此,虽然《欧 洲人权公约》宣称主要保护的是公民和政治权利,但这类权利中有许多都具有经济或社会的性质;即使经 济、社会权利的发展很大程度上依赖于成员国自身的经济发展状况,公约也要根据现实条件理解。这样, 欧洲人权法院确认了公民、 政治权利与经济、 社会和文化权利之间的相互依存性, 其判例也开始逐步开放。 这一开放首先在社会补助金领域内体现出来。法院依靠《公约》第 6 条第 1 款的关于公平审判权对公民权 与政治权利进行社会性质的延伸解释。此外,欧洲人权法院还对《欧洲人权公约》扩大了第 14 条的使用 范围。

《欧洲人权公约》第 14 条是关于非歧视性待遇的条款,通过一系列判例,欧洲人权法院对《公约》 所保护的权利做进一步的经济、社会性延伸的扩大解释,对保护社会权利做出更实质性的确认。通过赋予 第 14 条的自动适用性,法院强制要求在社会权利领域的平等待遇。在 1996 年 8 月 16 日的 Gaygusuz 一案 中,原籍为土耳其的 Gaygusuz 认为奥地利政府不发给他失业补助金的唯一理由就是他是土耳其人,虽然 他在奥地利工作但却不能享受和奥国工人一样的津贴待遇。因此,Gaygusuz 主张其遭到了基于社会出身的 歧视性待遇,源于《公约》第一个修正案第一条规定的财产权受到了侵犯。欧洲人权法院对此作出了确认,

认为原告所主张的第 14 条和第 1 议定书第 1 条都适用。在其后的 Van Raalte 和 Petrovic 两个同样涉及 社会补助金权利和平等待遇的判例中,其中在 Petrovic 一案中援引的是第 8 条关于家庭生活受到保护的 权利,欧洲人权法院认为当事人援引的条款是适用的。

三、肯定性救济手段给予社会权利以事实上的司法保护

肯定性救济中的某些做法与欧洲人权法院的做法具有相似性,但不完全。美国法院主要依据第 14 条 修正案中的“平等保护”条款对社会权利进行司法救济。实践中,根据违反平等保护原则的各种法律对不 同公民分类对待的程度与案件的性质,美国法院发展了一系列审查标准。其中之一是“基本权利标准”。 依据这一标准,法院通过解释宪法赋予某些社会权利以宪法基本权利的地位,从而使属于社会权利内容的 一些要求转变为法院可以审查的“司法上的权利”或者可诉讼权利。这一做法与欧洲人权法院具有相似 性,其他审查标准则为美国所独有。

美国对经济和社会权利很少提供具体的保护。在美国,“免于匮乏的自由并不是一项宪法权利”,但 是这并不妨碍美国宪法允许政府采取措施供应穷人的基本生存需要,联邦政府和州政府多年来也制定了名 目繁多的社会立法。因此,在美国,确立对社会权利的司法保障主要依赖的不是宪法,而是民权立法、行 政命令和法院裁决。在理论和观念上,美国并不认同这一权利对政府施加的强制性义务,但是,最高法院 通过在其实践中贯彻司法能动主义发展了一些审查和检验标准,逐渐在其判决中通过适用“平等保护”条 款,从而确立了肯定性的救济手段给予社会权利以事实上的司法保护。法院的主动行为帮助消除了政府在 承担此种责任的道路上的种种障碍。因此,有观点认为,追随欧洲,政府有责任为需要援手者提供帮助的 思想已成为牢固树立的美国的国家精神,而社会权利中的一些内容,也因此成为一种获得政党司法审判的 权利。

具体而言, 法官解释的宪法条款主要是第十四条修正案确立的“平等保护”原则。 该修正案规定: “无 论何州,不得拒绝给予在其管辖下的任何人以同等的法律保护”。需要注意的是,这一保护的限制权仅适 用于州政府行为,并不适用于私人,也不是对联邦中央政府提出的要求。法院在解释宪法时确立的检验标

准主要有:合理基础、可疑分类、半可疑分类和基本权利。这些标准的严格程度各不相同,其中“合理基 础标准”最为宽松,“基本权利标准”则最为严格。法院根据案件性质决定使用不同的标准进行审查。

1、合理基础标准。早期法院主要依据“合理基础标准”审查州法是否违反了平等保护原则。该标准 是一种比较宽松的审查标准。这是因为,这一时期法院在平等保护审查方面奉行极度的自我约束原则;在 司法部门与立法机构的关系问题上,明显地倾向于限制司法部门的作用。合理基础检验标准(rational basis test),又称为“理性基础检验标准”,其内容是当法院缺点某项法律是否符合“平等保护”原则 时,把举证责任的重担放在指责该法律的人身上。如果举证人找不到引起不满的歧视的证据,并且事实证 明分类是合理的,那么即使造成某些不平等也没有关系,这项法律就被确认为是正当的。这是依据某一分 类是否建立在某种同立法目标有着“相当大的实质性关系”的差异的基础上的一种审查标准。在这一标准 下,法院需要审查的是一项受到指责违反平等保护的法律是否与立法目的有相当大的关系,而法院主要是 尊重立法机关,表现出对立法目的进行司法审查是否得当的一种关切。当最高法院用这一标准来检验一项 法律时,有疑问的法律往往得到认可,即这项法律就不是违宪的。

2、可疑性分类标准。可疑分类(suspect classification)比较严格,例如,如果一项州法故意根据 种族或血统对外侨进行分类,就涉及可疑分类,法院往往适用这一标准审查该法律,该法律就被认为不合 宪。对于这类问题,仅仅适用合理基础标准是不够的。可疑分类通常是历史上遭受无资格的人,受到故意 的不平等待遇、或被社会贬低到政治上无权地位,从而需要特殊司法保护的权利。其中有关屈服种族和民 族血统出身的法律就适用这一标准。宗教也适用这一标准,但由于美国宗教自由的观念早已深入人心,故 各州极少将人民按宗教分类。此外,各州(并非国家)法律如果强加于外国人的政治上无资格,即按无公民 资格将人民进行分类的法律也属于一种可疑分类, 可能认为是违反了平等保护, 将受到法院的合宪性审查, 从而否决州法的合宪性。

3、半可疑分类。半可疑分类(又称为间或可疑分类)是一种中级审查。如果政府法律故意采用性别和 非婚生分类,就使用中间等级审查标准。如果一项州法中涉及到对于私生子的分类,鉴于历史上形成的这

样一种情况,私生子的处境一直不如婚生子有利,最高法院已将有关私生子的州法放在“更显著的地位” 予以审查,仅仅比适用可疑分类,如种族的法律稍不严厉的标准进行审查。至于按性别分类,直到 1971 年才宣布这样的州法是违宪的。在此之前,许多这样的法律被宣布为合宪,如密歇根一项法律禁止除酒店 老板妻子和女儿以外的任何妇女当酒吧女招待。现在,这样的法律已不被认为是合宪,虽然不像按种族分 类那样可疑,但也需要受到“更显著的审查”。除非政府证明这样的分类是服务于“重大的政府目标”, 并与这些目标有实质性的关系。政府不可以以“由于某一性别的成员被认为有天生缺陷或天赋较差而予以 保护”为借口进行分类,这种目标是不合宪的。政府更不可基于“陈词滥调、漫无边际的推论”、“陈旧 概念”和“社会长期加于妇女身上的角色类型”这样一些借口区别对待妇女和男子。如果没有更多实质性 的理由作为支持,这样的法律是不被准许的。但是,对于基于贫穷和年龄上的差别对待的州法,最高法院 拒绝采用这一标准否定这些法律的合宪性。

4、基本权利标准。“基本权利”是一种最严厉的保护手段和审查标准,其内容是对平等保护进行扩 充性解释,即通过将某些权利视为“平等保护”本身的派生性权利,将其提升为宪法基本权利作为审查某 一法律正当性的标准。与早期法院不同,它是沃伦法院通过司法能动主义实现这一点。通过这样的扩充性 解释,法院弥补或者清洗了实质性正当法律程序和“洛克纳主义”污点,为其找到了一种替代性的办法, 它有时被称作“实质性平等保护”。不断增加的判例逐渐确立了各州政府具有赞助性的宪法责任,使热门 人们获得了诸如福利、教育、住房和医疗等重要的政府补贴和服务的权利。这样,“平等保护条款也许会 成为一个攻击社会上经济不平等的工具。”

但是,伯格法院严格限制了沃伦法院对平等保护的扩充性解释。大法官刘易斯·鲍威尔在圣安东尼奥 学区诉德里格兹案(1973 年)中对任何确定基本权利作出了解释。在该案中,最高法院审议了德克萨斯州通 过财产税资助教育是否违反了平等保护的问题,由于各学区的财产价值不平等,这种税收造成了学区间每 个学生支出的明显不一致。鲍威尔大法官采用了合理审查标准而不是严格审查标准,对什么属于基本权利 作出了解释。根据他的解释,一项权利是否为基本权利,既不是根据它的社会重要性也不是根据大法官对

它的重要意义所作的结论来作出决定的,而要取决于该项权利是否受到宪法明确的或隐含的保障(旅游权 和选举权就是据此获得宪法保护的)。

因此,概括而言,基本权利平等保护分析的前途是有限的。美国学者认为,严格审查分析不大可能扩 展到尚未被保护的权益。“伦奎斯特法院甚至可能比伯格法院更无益于进一步扩展平等保护中基本权利的 范围”。 美国许多法官对“基本权利”标准持一种怀疑的态度。哈伦大法官指出,虽然各州可能负有减 轻贫穷影响的道德责任,“但把平等保护条款解释成施加一项消除经济差异的积极责任将等同于向宪法塞 进一种消极差别的哲学,而这种这些同我们关于政府同社会适当关系的基本概念中的许多概念格格不 入”。实际上,他怀疑州能否履行一项积极责任使人民平等的享有司法制度规定的权利。

四、公益诉讼使社会权利成为司法上的可诉讼的权利

印度在谋求社会权利的司法救济方面发展了另一种形式,即通过公益诉讼克服社会权利无法得到有效 救济的不足。这是印度在关于社会权利方面的一种实质性的突破。有人认为,“也许是美国最高法院的积 极行动主义,而不是其法哲学,影响了印度这方面的发展。印度最高法院的最大贡献,它革新了陈述权的 概念,把肯定性救济发展到任何美国先例都未达到的地步,从而为更容易的获得司法帮助提供了方便”。

印度在给予社会权利的司法保护方面经过了一个发展过程,从强调自由权与社会权司法上的差异发展 到否认强调一方优位地位,最后发展至通过公益诉讼给予这类权利以司法上的保护。理论上,印度学者一 直倾向将人权分为“司法上的权利”和“非司法上的权利”,相应的印度宪法也采用二元结构规定公民权 利。 宪法第三篇规定了基本权利, 这是一种可以通过司法上印度学者对社会权的认识, 即社会权力的权利。 宪法第四篇规定了“国家政策之指导原则”,这体现了印度学者对社会权的认识,即社会权利主要涉及国 家对经济与人民生活的干预,而且社会权利的实现只能依赖国家。如果把广泛的社会权也纳入到“司法上 的权利”,那么法院对侵害权利的认定会发生不少困难。虽然很多学者认为人权的二元宪法结构体现了印 度宪法的特点,反映了亚洲立宪主义的特殊性。这样规定不仅正确地提出了自由与生存的现实关系,同时 它反映了非西方社会保障基本权的主要方式。但是,将社会权作为国家政策指导在学理上依然存在着一系

列的问题,即指导原则并不是印度宪法上规定的严格的宪法规范,不具有约束力。多数学者坚持认为,尽 管指导原则不具有法的约束力,但这不意味着不具有任何意义。印度宪法的实际运行过程反映出印度将基 本权利与体现社会权利的指导原则视为一种互为补充的关系,强调两者价值的平等性。80 年代后印度最高 法院的判例也一直坚持两者价值平等的倾向。并且,最高法院在“国有化法”一案的判例中也认为,印度 宪法建立在第三篇与第四篇之间的平衡之上,如果强调一方优位地位,则可能导致两者平衡关系的破坏。

印度宪政在其实际发展过程不断充实对社会权利指导原则地位规定的内涵,突出表现为印度最高法院 确立的公共利益诉讼这一社会权利的司法救济方式,这是对作为宪法指导原则的社会权利的实质性发展。 印度的公共利益诉讼。传统诉讼一直坚持,只有个人权利受到侵犯时法院才会受理。因此,社会行动诉讼 在两方面有别于传统诉讼:一是它扩大了原告的主体资格,那些非涉及个人的实际权利的团体和个人也可 以提起诉讼;二是扩大了保护的范围,传统诉讼保护的主要是个人的权利而非利益,公共利益诉讼使得在 公共利益受损时也可以通过司法途径得以救济。实践中,印度法院不止一次地宣布:如果一个人,或一个 阶层的人,因为贫穷,因为经济社会地位不利,或无行为那里而不能就法定伤害上法院寻求司法救济,那 么任何公众人士,只要善意,都可以提起诉讼。例如,当公民的受教育权被侵犯时,印度最高法院就使用 公共利益诉讼开展对此项权利的司法救济。

在社会权利作为“国家政策指导原则”之下,印度最高法院对国家有义务提供象样的生活水准、最低 工资、公正人道的工作条件、提供营养和公共健康水平等一系列社会权利的保障方面提供了可诉的司法救 济方法。在 Fancis Coralie Mullin 一案中,法官巴格尔瓦蒂宣称:“生命权包括有尊严地生活的权利, 概括所有与此相关联的东西:基本上午生活必需品如足够的营养、衣着和栖息场所。” 美国学者认为, 印度最高法院所坚持的是一种自由主义的宣判立场,在这一立场有其深刻的社会历史与现实基础。印度最 高法院认真看待苦难源于印度贫民阶级遭受的巨大的社会经济不平等和无能为力,这一切使得法律上的机 会对他们仍然是一场空,这也是印度最高法院对平等主义钟情的很深的根源。为此,最高法院始终对平等 持有一种敏锐的认识,认定“平等不能只是一句无益的咒语,它应当成为活生生的现实”。在 20 世纪 80

至 90 年代的十年间里,印度最高法院一直坚持在社会权利中体现真正平等的信条。法院这样做不是在立 法,只不过在宪法的框架内引进了一些操作性的原则。

结语

所有这些司法救济手段将社会权利导向了一种真正的平等,也即实质平等,从而使平等不仅仅停留在 象的权利或理论上,而且成为社会中的感性体验。它保证了那些缺乏起码的生存和能力的人的基本生存需 要,维护了人作为人的必不可少的尊严,也显示了不同国家和地区的人民为把宪法上的目标宣言变为司法 上的可强制执行的命令的不懈努力。这一努力既昭示了司法在保障个人自由过程中不可替代的价值,也提 供了人民重新认识和思考宪政结构中司法权独特属性的契机。而这一努力本身,足以赢得人民的尊重。


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